公車問題的實質(zhì)與公車改革的邏輯

○趙興

公車問題的實質(zhì)與公車改革的邏輯

○趙興

[編者按]我國的公車改革從上個世紀(jì)90年代中期就開始提及。1994年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)公車配備和使用管理的規(guī)定》，此后，中辦、國辦、中紀(jì)委、財政部等部委多次頒布公車配備、使用、管理的文件和規(guī)定；其間，一些地方政府和部門也進行了積極的探索和嘗試。但如今，公車改革依然舉步維艱，困難重重。公車改革年年提，但公車的數(shù)量卻年年飚升?，F(xiàn)在不僅“符合配備公車”的領(lǐng)導(dǎo)干部有專車，且縣市級領(lǐng)導(dǎo)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也早已有了自己的專車，可謂“無車不成官”。公車改革難在何處？路在何方？為了回答這個問題，本刊特設(shè)專題進行探討，期望能為公車改革提供一些有益的思路。

公車問題由來已久，公車改革試點多年，相關(guān)方案層出不窮，實施效果不如人意，社會各界議論紛紛。癥結(jié)究竟何在？未來何去何從？已經(jīng)不容回避，必須予以回答。

一、公車問題的由來

什么是公車？提出這個問題似乎太“小兒科”，這應(yīng)該是一個不言而喻的問題。然而，現(xiàn)實中，連這類提問者自己都心知肚明的問題往往被鄭重其事地提出來，在呈現(xiàn)出一些尷尬的同時也表達(dá)出一種無奈的情愫。它說明，提出來的“這個問題”還真是個問題，而且問題往往還比較嚴(yán)重。

最近，有論者提出：為何仍糾結(jié)于“什么是公車”[1]？提出這個問題的背景是，2011年3月31日，在千呼萬喚之后，北京市率先公布了全市的公車為62026萬多輛，這一數(shù)字引起了公眾的質(zhì)疑，有質(zhì)疑者對于究竟“什么是公車”產(chǎn)生了困惑。于是，有人出來釋疑解惑。對于處于信息不對稱的劣勢地位的人來講，那些別人認(rèn)為是“正?！钡男畔⒁矔钏曰蟛灰?。正是因為對“有關(guān)部門”公之于眾的公車數(shù)量難以理喻，才對“什么是公車”心存糾結(jié)。這恰恰凸顯了公車已經(jīng)不僅僅是一種交通工具，而衍生成了一個“問題”。

公車成為問題由來已久，但究竟發(fā)端于何年何月實在是無從考證。由于缺乏調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)作支撐，我們只能將公車改革提上議事日程的時間作為判斷“公車問題”緣起的標(biāo)志。一般認(rèn)為，公車改革提上議事日程的時間是1994年。其理由是，1994年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》。但是，我們還不能簡單地將公車問題的起始時間確定為1994年。這是因為，30多年來我們的改革有一個“規(guī)律”，就是絕大多數(shù)的改革都是在矛盾積累到較為嚴(yán)重的程度時而啟動的。事實上，在正式啟動改革之前，問題已經(jīng)存在了三五年是常態(tài)，有的問題已經(jīng)存在了十多年甚至更長的時間。這樣算來，迄今為止，公車的問題至少已有20余年。

大致來說，公車成為問題源自公車的行政成本超出公眾的容忍限度以及公車屬性的變異，引起了公眾的不滿。當(dāng)這種不滿逐漸發(fā)散，就不再是一種少數(shù)人的情緒，而是普遍性的社會心理。于是，“公車問題”油然而生。這里所說的“公車的行政成本超出公眾的容忍限度”，是指公車數(shù)量的增長、質(zhì)量的提高，造成行政成本上升，加重了社會的負(fù)擔(dān)，公眾不堪忍受。所謂“公車屬性的變異”指的是，由于種種原因，公車背離了用于公務(wù)的屬性，即“公車不姓公”，如公車私用、利用公車謀取不正當(dāng)?shù)睦娴取１緛?，合理限度之?nèi)的公務(wù)用車是一種正常的現(xiàn)象，也是社會公眾能夠接受并愿意為此承擔(dān)費用的。然而，如果出現(xiàn)了公車泛濫、公車私用的現(xiàn)象，就是不正常的，亦即成了“公車問題”。

目前，我國公車數(shù)量龐大，甚至到了公車泛濫的地步是不爭的事實。但匪夷所思的是，公眾已經(jīng)形成了共識的“不爭”的事實恰恰又有爭論，有的爭論還很激烈?，F(xiàn)代版的“皇帝的新衣”式的爭論也偶有顯現(xiàn)，上面提到的在北京市公車數(shù)量上出現(xiàn)的爭論就是一個例證。北京市財政局所謂“狹義公車”的統(tǒng)計口徑與公眾的感受有巨大落差，網(wǎng)民一直認(rèn)為，北京市的公車有70萬輛。這是爭論的焦點。全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青認(rèn)為，對公務(wù)車數(shù)量的統(tǒng)計應(yīng)該采用最大范疇，即只要動用公共財政資金購置的都應(yīng)該算作公車，“因為花的都是納稅人的錢”[2]。按照“最大范疇”統(tǒng)計，全國的公車數(shù)量究竟是多少？沒有“有關(guān)部門”主動公布，人們只能進行估算。全國政協(xié)委員、重慶市監(jiān)察局副局長杜黎明提供了最新數(shù)據(jù)：目前，黨政機關(guān)及行政事業(yè)單位公務(wù)用車總量已達(dá)200多萬輛（不包括醫(yī)院、學(xué)校、國企、軍隊配車），每年消費支出已達(dá)1500億至2000億元，每年車輛購置費增長率為20%以上[3]。由于指明了“不包括醫(yī)院、學(xué)校、國企、軍隊配車”，因而，200多萬輛顯然還不是“最大范疇”的公車統(tǒng)計數(shù)量，實際的公車總量應(yīng)該至少在400萬輛左右。如此龐大規(guī)模的公車及其支出，成為著名的行政浪費“四大公害”[4]之一。由此可見，公車問題非同一般，其問題相當(dāng)嚴(yán)重。

公車私用的問題也是不爭的事實。據(jù)國家發(fā)改委調(diào)研報告顯示，公車使用有三個“三分之一”：辦公事占三分之一，領(lǐng)導(dǎo)干部及其親屬私用占三分之一，司機私用占三分之一[5]。公車私用竟然達(dá)到了其使用總量的三分之二，這是公眾無法容忍的。為了遏制公車私用，廣州市想出了一個新招：對公車私用進行收費，標(biāo)準(zhǔn)為每公里1.6元[6]。這種治標(biāo)不治本的舉措從一個側(cè)面反映出公車私用獲得了“合法性”——允許公車私用，但需要付費，收費的標(biāo)準(zhǔn)并非很高。雖然這一舉措的提出者認(rèn)為對公車私用“收費”是過渡性的，有進步意義，但顯然還是無法使人們對公車私用問題嚴(yán)重性的糾結(jié)得以消解。正是因為公車私用具有普遍性，反而導(dǎo)致許多當(dāng)事人對公車私用安然如泰，對公眾的批評不僅毫無知錯認(rèn)錯之心，而且極為囂張，竟公然辱罵批評者。我們來看看一個最新的個案：前不久，廣州一位老者因看見一起公車私用現(xiàn)象，隨口說了一句“公車私用何時休”，便遭到使用者——廣州市公安局一名警察的辱罵[7]。雖然這只是一個個案，但影響惡劣，也從一個側(cè)面暴露出公車問題的實質(zhì)所在。

二、公車問題的實質(zhì)

從上述公車問題的現(xiàn)狀來看，公車問題的實質(zhì)可以歸結(jié)為一點：公共權(quán)力的異化。它具體表現(xiàn)為兩個方面：一方面，公共權(quán)力的約束和監(jiān)督乏力，導(dǎo)致公車泛濫，成本高昂；另一方面，公共權(quán)力被濫用導(dǎo)致大量的公車私用，由此滋生腐敗。

首先，我們來簡要地分析一下因公共權(quán)力的約束和監(jiān)督乏力所導(dǎo)致的公車泛濫及其成本高昂的問題。

公車的存在是公共權(quán)力運作的需要，其目的本是節(jié)約公務(wù)活動的成本，提高效率?；谶@一目的的滿足，通過公共財政的支出，購買一定數(shù)量和質(zhì)量的公車，公眾是完全能夠理解并接受的。這里的關(guān)鍵是，“一定數(shù)量和質(zhì)量”的公車究竟由誰來決定？如果只是由公共權(quán)力的擁有者決定，即掌權(quán)者想買多少公車就買多少，想買什么樣的公車就買什么樣的公車，那么，公車的數(shù)量不斷增加、質(zhì)量不斷提高就是必然的結(jié)果。原因很明顯，掌權(quán)者大多有一種權(quán)力擴張的心理沖動，表現(xiàn)在公車的購買上，就是不能“安于現(xiàn)狀”，總想增加或更新公車，甚至以擁有高檔車為榮。相反，如果是由公眾來決定公車的基本數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，那么，就可以最大限度地防止公車成本的非正常上升。

公眾決定公車的基本數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需要有幾個基本條件：一是公眾能夠參與公車購買的決策，即對公共預(yù)算具有審議權(quán)、決定權(quán)；二是公眾享有公車數(shù)量及其配置和價格等信息的知情權(quán)，相關(guān)的信息必須向社會公開；三是公眾能夠行使對公車運行狀況及其相關(guān)機構(gòu)和人員的監(jiān)督權(quán)，對所發(fā)現(xiàn)的不符合規(guī)定的公車有權(quán)進行調(diào)查，向媒體反映情況，有權(quán)對違規(guī)的機構(gòu)和人員提出批評和整改要求。只有真正具備了這幾個條件，才能有效地將公車的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)控制在公眾能夠接受的范圍之內(nèi)。

我國現(xiàn)實中的問題是，公車的購買是由“公家”的掌權(quán)者決定的，公眾的話語權(quán)要么缺失，要么微弱，對相關(guān)信息幾乎完全不了解，起不到約束和監(jiān)督作用。1994年中央頒布的《關(guān)于黨政機關(guān)公車配備和使用管理的規(guī)定》明確規(guī)定，“部長級和省長級干部按一人一輛配備專車；現(xiàn)職副部長級和副省長級干部，保證工作用車和相對固定用車”。同時，還詳細(xì)規(guī)定了車型車款：省部級干部配備排氣量3.0升以下車型的轎車，副部長級和副省長級干部使用排氣量2.5升以下車型的轎車，而即使正部級干部的現(xiàn)有用車，也應(yīng)當(dāng)一律使用國產(chǎn)車，使用奔馳、林肯、卡迪拉克、公爵王等高檔豪華進口轎車的，必須予以調(diào)換。而事實上，這個“規(guī)定”早已被大大突破，幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人都有“專車”或“相對固定用車”[8]。更有甚者，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的大量村委會都有公車的配備。公車的配備不僅越級，而且超標(biāo)，例如，汶川地震半年后，北川縣政府采購了一輛豐田的陸地巡洋艦，中標(biāo)價格為110萬元[9]。正是因為對公共權(quán)力在公車方面的約束和監(jiān)督乏力，才造成公車的數(shù)量以高于GDP的速度增長，公車的行政費用居高不下。

其次，我們來簡要地分析一下公車私用所體現(xiàn)的公共權(quán)力被濫用導(dǎo)致腐敗的滋生和蔓延的問題。

腐敗的要義是濫用公共權(quán)力謀取私利。根據(jù)這個定義，公車私用就屬于典型的濫用公共權(quán)力謀取私利的腐敗問題。由于公車的使用在管理上存在著巨大的漏洞，幾乎被置于真空地帶，因而為公車私用打開了方便之門，于是公車私用大行其道，乃至到了肆無忌憚的地步。那些配備“專車”或“相對固定用車”的領(lǐng)導(dǎo)干部，其公車往往化公為私，不僅自己因公因私都使用，親屬使用也不再是“欲抱琵琶半遮面”，似乎變得順理成章。而為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的司機利用其特殊身份假公濟私，開著公車辦私事不僅在所難免，而且往往是明目張膽，毫無顧忌。公車私用極大地增加了行政成本，加重了社會的負(fù)擔(dān)。除了油耗及加速折舊等費用的增加之外，還無法杜絕車輛的虛擬維護保養(yǎng)費用的發(fā)生。這種損公肥私的行為已是公開的秘密，它超出了一般腐敗的范疇，絕對不容忽視。

公車腐敗侵吞了公有資產(chǎn)，侵蝕了公共利益，也侵犯了公眾的權(quán)利。它所增加的成本和負(fù)擔(dān)都轉(zhuǎn)嫁到了全社會，因而遭到了公眾的詬病。濟南有一位被人稱為“專拍哥”的網(wǎng)民實在無法容忍公車私用的泛濫，“想動動公車私用的筋骨”，于是，對公車私用的現(xiàn)象進行拍照，將其曝光在網(wǎng)站上。從2010年3月至今，他已經(jīng)拍了近兩萬張公車私用的照片[10]。這說明，公車私用的腐敗問題已經(jīng)引起了極大的民憤。絕對不能小看這一腐敗帶來的嚴(yán)重危害，它不僅嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象，而且會動搖黨和政府的群眾基礎(chǔ)，威脅到黨的執(zhí)政地位的穩(wěn)固。同時，還會造成不良的社會示范效應(yīng)，使部分社會成員對公共權(quán)力的認(rèn)識出現(xiàn)偏差，對公私的財產(chǎn)邊界認(rèn)識模糊，對公有財產(chǎn)漠不關(guān)心，甚至也利用各種機會去占“公家”的便宜。一旦這種錯誤的價值觀念形成并長久地積淀下來，要從根本上扭轉(zhuǎn)過來就會十分困難。

三、公車改革的邏輯

從1994年至今，公車改革一直在“試點”，時斷時續(xù)，一度出現(xiàn)過幾種“模式”。有的地方的改革“試點”成為“亮點”，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。這項改革的效果如何呢？從近年“兩會”期間媒體不斷聚焦公車改革的問題來看，從已經(jīng)推行或正在推行“試點”的公車改革的社會反響來看，這項改革空轉(zhuǎn)了多年[11]，不僅沒有取得實質(zhì)性的進展和效果，反而使問題越來越嚴(yán)重。無論是公車的數(shù)量和成本激增，還是公車私用的愈演愈烈，都說明了這一點。幾個地方最早進行的改革“試點”幾乎都無疾而終，不了了之,還出現(xiàn)過誤入歧途的“改革”典型：遼寧省遼陽市弓長嶺區(qū)，推行所謂“貨幣化改革”，將區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)的車補標(biāo)準(zhǔn)確定為每年6萬元至8萬元，而當(dāng)?shù)仄胀殕T的年均收入只有1萬多元。這一被稱為“權(quán)力自肥”的“改革”在鋪天蓋地的質(zhì)疑聲以及譴責(zé)聲中草草收場。時至今日，公車改革“沒有像樣的推進，連小打小鬧也沒有了”[12]，以至于幾乎成了“一個人的公車改革”[13]。

檢視1994年以來公車改革的實踐，我們必須思考并作出回答的一個重大問題是，公車改革究竟改什么？如何改？換言之，公車改革的基本邏輯是什么？

弄清楚了公車問題的實質(zhì)，就可以清楚地發(fā)現(xiàn)，公車改革的邏輯并不復(fù)雜，只是由于推進的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從而空轉(zhuǎn)多年，也就使簡單問題復(fù)雜化了。所謂公車改革推進的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，無非是指改革沒有觸及到問題的本質(zhì)，只是隔靴搔癢，在外圍兜圈子。根據(jù)我們對公車問題的實質(zhì)的剖析，公車問題的核心是公共權(quán)力的異化，那么，公車改革的邏輯就是在公車的配置和管理上要對公共權(quán)力進行嚴(yán)格限制和監(jiān)督?，F(xiàn)實中的那些“改革試點”幾乎都是在“貨幣化”方面動腦筋，做文章。這種立足于“補錢”而不是“限權(quán)”的所謂改革，其邏輯根本就是錯誤的，也必然得不到公眾的認(rèn)同和支持。

如何在公車的配置和管理上對公共權(quán)力進行嚴(yán)格的限制和監(jiān)督呢？

首先，實現(xiàn)公車信息的全面公開。這是進行嚴(yán)格限制和監(jiān)督的基本前提和根本途徑。眾所周知，制約和監(jiān)督公共權(quán)力的最佳方式就是盡最大可能將其置于公開透明狀態(tài)。公車成為“公害”的首要表現(xiàn)是數(shù)量龐大，但究竟有多少公車，這個信息必須公開，而且要全面準(zhǔn)確。由于車輛都有登記和年檢制度，因而記錄在案的公車有據(jù)可查，進行公開沒有任何技術(shù)障礙。同理，不能以任何借口隱瞞公車數(shù)量而剝奪公眾的知情權(quán)。搞那種所謂“最小口徑”的公車信息發(fā)布毫無意義，反而有損公信力。公車信息的全面公開，有沒有問題？如果有問題，是什么性質(zhì)的問題？公眾有表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。受此制約，公共權(quán)力機構(gòu)在公車的配置上就會收斂，不敢暗箱操作。

其次，制定嚴(yán)格的公車配置的法律?，F(xiàn)有的關(guān)于公車配置的行政法規(guī)不夠完善，而且約束力較低。應(yīng)當(dāng)將這個問題盡快納入立法機構(gòu)的立法規(guī)劃之中，及時制定并頒布實施嚴(yán)格限制公車配置和管理的法律，對違法行為嚴(yán)厲處罰。在這方面，國外有許多好的做法可資借鑒。以國情和社會制度不同為由，拒絕別國行之有效的經(jīng)驗學(xué)習(xí)只會使我們付出更大的代價。

再次，實現(xiàn)公車財政預(yù)算管理的硬約束。這是從源頭上對公車的配置進行嚴(yán)格限制的主要途徑。公車配置是公款消費，經(jīng)費來源于公共財政支出。在我國，公共財政預(yù)算軟化是一直以來的頑癥，也是公車長期超高速增長的重要原因之一。有了約束軟化、環(huán)境寬松的財政后盾，許多財政供養(yǎng)單位超標(biāo)準(zhǔn)配置公車也就有恃無恐，甚至在遭到質(zhì)疑時還振振有詞。因此，必須實現(xiàn)公車財政預(yù)算管理的硬約束。一方面，強化人大對包括公車配置在內(nèi)的公共財政預(yù)算的審查和監(jiān)督，另一方面，向社會公布相關(guān)預(yù)算安排，接受公眾監(jiān)督。

最后，對公車私用等腐敗行為實行“零容忍”。必須從法治、社會輿論以及思想意識上全方位地構(gòu)筑對公車私用等腐敗行為實行“零容忍”的環(huán)境，對于暴露的問題絕不姑息，要堅決追究責(zé)任。只有這樣才能樹立正確的社會導(dǎo)向，取信于民。

[1]志靈：《為何仍糾結(jié)于“什么是公車”？》，《中國青年報》2011年4月6日。

[2]南辰：《公車多少才算“少”？》，新華網(wǎng) 2011 年 4月5日。

[3]杜黎明：《推進公務(wù)用車改革勢在必行》，新華網(wǎng)2011年3月9日。

[4]李興文、陳黎明、郭久輝：《行政浪費四大“公”害是否仍在公然犯“禁”》，《半月談》2009年4月1日。

[5]洪奕宜、賈肖明、陳祥蕉：《政協(xié)委員建議公車車身噴字方便監(jiān)督》，《南方日報》2011年3月11日。

[6]姚藝曲：《市委副書記稱廣州公車私用擬每公里收費1.6元》，《南方日報》2011年2月23日。

[7]何華高、葉偉報：《阿伯批警“公車私用”遭惡罵》，《信息時報》2011年4月10日。

[8]嚴(yán)輝文：《科長都專車了，科員能咋的？》，《中國青年報》2011年3月9日。

[9]盧哲恒：《北川縣政府采購汽車110萬元的越野車中標(biāo)》，《都市快報》2009年1月22日。

[10]秦亞堙：《“專拍哥”專拍特權(quán)車：想動動公車私用的筋骨》，《北京晚報》2011年4月7日。

[11]李靜睿：《中國公車改革空轉(zhuǎn)多年》，《中國新聞周刊》2011年第10期。

[12]孫立平：《公車改革的啟示》，《經(jīng)濟觀察報》2008年3月17日。

[13]舒圣祥：《“一個人的公車改革”說明什么？》，《西安晚報》2011年3月8日。

（作者系江漢大學(xué)政法學(xué)院黨委書記、教授）

（責(zé)任編輯 崔光勝）