關(guān)于進一步深化農(nóng)村綜合改革若干問題的理性思考

顧旭東,萬興亞

關(guān)于進一步深化農(nóng)村綜合改革若干問題的理性思考

顧旭東1,萬興亞2

我國農(nóng)村綜合改革已進入極為關(guān)鍵的時期。為今后更加積極、穩(wěn)妥地推進農(nóng)村改革進程,農(nóng)村綜合改革中有三個重要問題需要進一步探討:首先是深化農(nóng)村綜合改革的邏輯基點;其次是深化農(nóng)村綜合改革的方向定位;最后是深化農(nóng)村綜合改革應(yīng)該遵循的一般性原則及特殊性原則。

農(nóng)村綜合改革;邏輯基點;方向定位;基本原則

農(nóng)村綜合改革是農(nóng)村稅費改革進入取消農(nóng)業(yè)稅的新階段,是黨中央作出的一項繼續(xù)深化并擴展改革的重大決策。這項改革的直接目的是為鞏固農(nóng)村稅費改革成果和建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供體制機制保障和動力源泉。其主要內(nèi)容是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革,進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果,并統(tǒng)籌推進糧食流通體制、征地制度和農(nóng)村金融等方面的改革。

2010年是我國改革開放的32周年,同時也是農(nóng)村綜合改革進入極為關(guān)鍵的一年,分析并明確進一步深化農(nóng)村綜合改革的邏輯基點、方向定位,提出深化農(nóng)村綜合改革應(yīng)該遵循的基本原則,無疑有利于今后更加積極、穩(wěn)妥地推進農(nóng)村改革進程,以避免改革的波動或失誤。

一、深化農(nóng)村綜合改革的邏輯基點

古今中外的經(jīng)驗表明,任何一項成功的改革,都需要建立在堅實的基礎(chǔ)之上,農(nóng)村綜合改革也不能例外。明確進一步深化農(nóng)村綜合改革邏輯基點的價值在于,一方面可以檢視整個改革進程中的特定階段是否符合客觀經(jīng)濟規(guī)律,另一方面還有助于我們吸取必要的經(jīng)驗教訓(xùn),揚長避短、少走彎路。

歸納起來,進一步深化農(nóng)村綜合改革的邏輯基點主要包括兩個方面:一方面在實踐中需要繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村30余年的改革成果;另一方面在思想上更需要統(tǒng)一對深化農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)型與新舊矛盾疊加的認識。

（一）實踐中需要繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村30余年的改革成果

30余年來,從總體上看我國農(nóng)村改革是成功的,取得的成績表現(xiàn)在諸多方面;然而,其中存在的問題也不應(yīng)忽視。筆者認為,其中最為重要的表現(xiàn)在四個方面:

1.確立了以家庭為基礎(chǔ)的經(jīng)營體制,但后繼問題凸顯。

1978年,即在十一屆三中全會之前,始于安徽鳳陽小崗村的家庭承包經(jīng)營（又稱“大包干”）拉開了中國農(nóng)村改革的序幕。這項改革大體經(jīng)歷了五年左右的時間,到了1983年末基本結(jié)束,即在全國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)建立起了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

但是,這項改革并沒有就此終結(jié)。隨著時間的推移和社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展,無論是過去、現(xiàn)在還是將來,以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制都還需要有一個不斷完善的過程,以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高度發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的迫切要求。

應(yīng)該看到,在當(dāng)時的條件下,這項改革創(chuàng)舉的出現(xiàn)和推廣,對于徹底打破沿習(xí)多年的“大鍋飯”和平均主義的束縛,極大地調(diào)動廣大農(nóng)民自身的積極性,具有重大而深遠的意義。但在今天看來,圍繞著土地這一特殊的生產(chǎn)要素的一系列問題,還有待于進一步解決和完善發(fā)展,諸如土地的規(guī)模經(jīng)營問題、農(nóng)民土地權(quán)益保障即征地制度改革問題等。

2.創(chuàng)建了多種所有制形式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),但持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1980年代初,江浙一帶某些農(nóng)村企業(yè)的率先創(chuàng)立,迅速帶動了全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由原來的“社有”和“隊有”,逐漸演變成個體、聯(lián)戶、集體、私營和合資等多種所有制經(jīng)濟。這項改革極大地促進了農(nóng)村和整個國民經(jīng)濟的快速發(fā)展,并且對我國多種經(jīng)濟成分的共同發(fā)展乃至城市改革起到了重要的推動作用。

但是,從總體上來講,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營粗放、自主創(chuàng)新能力不強的問題依然十分突出,面對著經(jīng)濟全球化的滾滾潮流和跨國公司步步進逼的競爭形勢,持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.推進了農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革,但“農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾”引發(fā)的價格波動給宏觀經(jīng)濟造成的影響不可低估。

1990年代中后期開始逐步推進的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革,主要包括兩個方面:一方面是農(nóng)產(chǎn)品的價格改革即逐步放開農(nóng)產(chǎn)品的價格管制,先是放開水產(chǎn)品、水果價格,然后再到放開糧、棉、油、肉、蛋、奶等其他農(nóng)產(chǎn)品的價格;另一方面則是農(nóng)產(chǎn)品購銷制度的改革,即由農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購、派購制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚴袌鍪召彙?/p>

農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革,一方面意味著將廣大農(nóng)民徹底推向市場并成為市場競爭的主體;另一方面表明農(nóng)村市場化改革進一步向著縱深發(fā)展。與此同時,需要亟待解決的問題是,一方面要逐步提高廣大農(nóng)民參與市場競爭的能力;另一方面,也是更加重要的方面,是要著力防止“農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾”引發(fā)的價格波動給宏觀經(jīng)濟造成的負面影響。對于上述兩點,也是各級地方政府應(yīng)該高度重視的工作著力點。

4.開展了農(nóng)村稅費改革,但支農(nóng)資金難以發(fā)揮整合效益的問題突出

始于本世紀(jì)之初的農(nóng)村稅費改革,時至今日,大體經(jīng)歷了三個階段。第一階段是規(guī)范稅費管理、實行“稅費合一”;第二階段是逐步降低農(nóng)業(yè)稅,截至到2006年底完全取消了農(nóng)業(yè)四稅,即農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅,并對國有農(nóng)場稅費實行與農(nóng)村并軌,該項舉措共減輕農(nóng)民負擔(dān)1335億元;第三階段是實行“對農(nóng)民直接補貼”政策,包括種糧直補、良種補貼、購置農(nóng)機具補貼和農(nóng)資綜合直補,到2007年全國達到600多億元。上述的“四免四補”使我國農(nóng)民每年獲得大約2000億元的實惠。

可以這樣說,農(nóng)村稅費改革徹底結(jié)束了2600年來中國歷史上農(nóng)民種田納稅的歷史,極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性,開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的嶄新時代。但是,由于多種原因,卻存在著支農(nóng)資金難以發(fā)揮整合效益的突出問題。2006年7月25日,國家審計署公布了對黑龍江、寧夏等16?。▍^(qū)）50個縣中央支農(nóng)專項資金管理使用情況的審計結(jié)果,它表明:由于項目點多面廣,資金被嚴(yán)重分散,且受部門分割條條管理和?？顚Ｓ弥贫鹊闹萍s,地方在支農(nóng)資金的使用中很難有效整合,并影響支農(nóng)資金更大效益的發(fā)揮。[1]盡管近四年來上述情況有所扭轉(zhuǎn),但并沒有從根本上解決這個問題。

（二）思想上需要統(tǒng)一對深化農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)型與新舊矛盾疊加的認識

首先,需要統(tǒng)一農(nóng)村改革戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的認識。事實上,進入21世紀(jì)后,我國農(nóng)村改革就已經(jīng)開始步入了新的發(fā)展階段,即逐步實現(xiàn)了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。其突出表現(xiàn)在:一是在改革方位方面,由原來的自下而上的改革,轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌母母?二是在改革取向方面,由原來的“側(cè)重效率”,轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞?cè)重公平”的改革;三是在改革政策措施方面,由原來的單項改革,轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的改革;四是在改革范圍方面,由原來的僅限于農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身的改革,轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的多部門互動改革。

統(tǒng)一農(nóng)村改革戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的認識,有助于我們從更宏觀的層面重視這場改革,從更科學(xué)的層面謀劃這場改革,從更理性的層面實施這場改革。

其次,需要統(tǒng)一對新舊改革矛盾疊加的認識。原有的改革尚未完全終結(jié),新的改革（綜合改革）向著縱深發(fā)展。如前所述的四個方面的改革,即經(jīng)營體制的確立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革和農(nóng)村稅費改革,對于調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性,提高其主動性和創(chuàng)造性,對于推進工業(yè)化、城市化進程無疑起到了無法估量的重大作用,但由于受到多種復(fù)雜障礙因素的制約和制度依賴的影響,與這些改革成果相伴而生的矛盾也會逐步顯現(xiàn)出來,成為了需要亟待解決的“遺留問題”,也成為了新改革向著縱深發(fā)展的“暗礁”。

新改革即綜合改革并不僅僅是對原有改革成果的進一步完善,而且還是面向多個全新領(lǐng)域的制度創(chuàng)新,可以想象得到,很有可能會產(chǎn)生與原有“遺留問題”完全不同的新矛盾。其結(jié)果是,新矛盾與舊矛盾疊加起來,解決起來的難度無疑會加大;而更為重要的是,如果解決不好,很有可能導(dǎo)致原有改革成果的“付之東流”或“喪失殆盡”,而新改革即綜合改革也極有可能會“半途而廢”。對此,必須時刻保持清醒的頭腦,力避新舊矛盾的疊加,科學(xué)籌劃各項工作,積極穩(wěn)妥地推進綜合改革。

二、深化農(nóng)村綜合改革的方向定位

（一）深化農(nóng)村綜合改革的方向定位是“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”

實踐證明,任何改革都必須服務(wù)于發(fā)展;前者被認為是手段或動力,而后者則是方向或永恒的主題。如此說來,農(nóng)村綜合改革的成功與否,在很大程度上取決于方向定位的正確與否,并是否能夠矢志不渝地堅持向這一方向推進。

有一種觀點認為,應(yīng)該把“提高農(nóng)民生活水平”作為深化農(nóng)村綜合改革的方向。其根據(jù)之一在于,認為“提高農(nóng)民生活水平”是解決“三農(nóng)問題”的重中之重;根據(jù)之二則是,認為農(nóng)村綜合改革的近期目標(biāo)即“進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果”直接目的就是“提高農(nóng)民生活水平”。這種觀點具有一定的合理性,但并不全面:其一,“提高農(nóng)民生活水平”本質(zhì)上屬于經(jīng)濟范疇,而將農(nóng)村綜合改革的方向僅僅定位于經(jīng)濟范疇顯然不合適,有“以偏概全”之弊;其二,將農(nóng)村綜合改革的直接目的作為改革的方向,很明顯是“短視”的行為即缺乏長遠考慮。

還有一種觀點認為,應(yīng)該把“建設(shè)農(nóng)村小康社會”或者“農(nóng)村和諧社會”作為農(nóng)村綜合改革的方向。這種觀點也存在著問題:從學(xué)科分類的角度來看,“社會”是相對于經(jīng)濟、政治、文化而言的領(lǐng)域,如果將農(nóng)村綜合改革的方向僅僅局限于社會范疇,顯然也有“以偏概全”之嫌。

筆者認為,確立農(nóng)村綜合改革的方向,應(yīng)該要以農(nóng)村30余年的改革成果為基點,以正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系為準(zhǔn)繩,以實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化與社會協(xié)調(diào)發(fā)展為努力方向,才能真正符合實際情況。

那么,究竟什么是農(nóng)村綜合改革的方向呢?筆者認為,建設(shè)社會主義新農(nóng)村則是農(nóng)村綜合改革的方向。所謂“社會主義新農(nóng)村”,是指“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的農(nóng)村,這20個字是十六屆五中全會對建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總體要求,它涵蓋了經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境、政治等多方面意義。

社會主義新農(nóng)村,是指在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下,在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段,著力加強農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化與社會建設(shè)并實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的總稱。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村為深化農(nóng)村綜合改革指明了方向。推進社會主義新農(nóng)村建設(shè),對全局關(guān)系重大,對農(nóng)村影響深遠。從經(jīng)濟社會發(fā)展的全局看,建設(shè)社會主義新農(nóng)村是實現(xiàn)全面小康目標(biāo)、構(gòu)建社會主義和諧社會、保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的必然要求。從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展看,建設(shè)新農(nóng)村是破解“三農(nóng)”難題和實現(xiàn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定良性互動的戰(zhàn)略選擇。[2]

（二）明確綜合改革方向定位即建設(shè)社會主義新農(nóng)村的依據(jù)

第一,明確“社會主義新農(nóng)村”的改革方向定位,是我國農(nóng)村改革發(fā)展進入新階段的明智選擇。

新中國成立以來,我國農(nóng)村改革基本上都是圍繞“土地”這一特殊生產(chǎn)資料展開的,大體經(jīng)歷了四個階段:一是1950年代初的土地改革運動,幫助農(nóng)民獲得土地;二是50年代中期到70年代末,通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的社會主義改造和人民公社運動,實施土地公有制;三是上世紀(jì)80年代初,以農(nóng)村土地制度改革為中心的經(jīng)濟制度及利益格局的重構(gòu),提出了“小康社會”的概念;四是十六屆五中全會作出了建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”的戰(zhàn)略決策。

“社會主義新農(nóng)村”承接了改革開放以來的發(fā)展成果。產(chǎn)生于工業(yè)化中期的社會主義新農(nóng)村建設(shè),力圖對我國長期實行的“一國兩策、城鄉(xiāng)分治”體制實行矯正。事實上,“社會主義新農(nóng)村”這一概念,充分體現(xiàn)了農(nóng)村綜合改革要面向并服務(wù)于經(jīng)濟、政治、文化、社會四位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容,按著“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)總要求的方向不斷努力。

第二,明確“社會主義新農(nóng)村”的改革方向定位,是順應(yīng)工業(yè)化國家農(nóng)村改革道路的必然趨勢。

縱觀工業(yè)化國家農(nóng)村改革的發(fā)展史,無一例外都經(jīng)歷了“建設(shè)新農(nóng)村”這一歷史過程。在東亞、歐美等國家和地區(qū),他們針對工業(yè)化、城市化過程中農(nóng)村出現(xiàn)的問題,以國家投資為主導(dǎo),以國家財政用于公共設(shè)施投入為主要手段帶動農(nóng)村的建設(shè),實行山水田林路的綜合整治,以徹底改變農(nóng)村的面貌。這些國家農(nóng)村建設(shè)的有益經(jīng)驗可以供我們借鑒和吸收。

在東亞的國家和地區(qū)中,韓國在20世紀(jì)70年代初開始實施了世界聞名的“新村運動”,日本在20世紀(jì)70年代末開始了“造村運動”,我國的臺灣省也已進行了50多年的農(nóng)村建設(shè)運動。其他的西方國家,如法國、德國、英國及美國等也都采取了不同的措施進行農(nóng)村改革和建設(shè)。[3]（100～107）這些國家和地區(qū)在農(nóng)村改革和農(nóng)村建設(shè)中雖然采取的方法不盡相同,但都將“新村”建設(shè)作為農(nóng)村改革發(fā)展的主攻方向。

第三,明確“社會主義新農(nóng)村”的改革方向定位,是黨中央、國務(wù)院審時度勢作出的重大戰(zhàn)略決策。

黨的十六屆五中全會提出,建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展,推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),全面深化農(nóng)村改革,大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè),千方百計增加農(nóng)民收入,則被確定為國家“十一五”規(guī)劃中解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略著力點。

1980年代初,我國提出了“小康社會”概念,其中建設(shè)社會主義新農(nóng)村就是小康社會的重要內(nèi)容之一。此次五中全會所提建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”,則是在新的歷史背景中,基于我國的現(xiàn)實國情,著眼于現(xiàn)代化遠景目標(biāo),在全新理念指導(dǎo)下的一次農(nóng)村綜合變革的新方向。

胡錦濤總書記在黨的十六屆四中全會上指出,縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程,在工業(yè)化初始階段,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是普遍性的趨向;但在工業(yè)化達到相當(dāng)程度以后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展,也是普遍性的趨向。

2004年,我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達13萬億元,第二、三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達到85%以上,財政收入2.6萬億元,已經(jīng)初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟實力。因此,國務(wù)院總理溫家寶在2004年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上明確提出,要下決心合理調(diào)整國民收入分配格局,實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村的方針。由此,我國政府正式啟動了以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為方向的農(nóng)村綜合改革。

三、深化農(nóng)村綜合改革的基本原則

農(nóng)村綜合改革是在社會主義市場經(jīng)濟體制改革的大背景下所進行的一項史無前例的創(chuàng)新舉措,其制約因素或風(fēng)險（不確定性）可能來自農(nóng)村,也可能來自全社會,因此,其遵循的原則應(yīng)包括兩個方面:一方面是一般性原則即市場經(jīng)濟改革原則;另一方面則是特殊性原則即農(nóng)村綜合改革原則。

（一）一般性原則

1.堅持正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。

改革是動力,發(fā)展是目的,穩(wěn)定是前提。發(fā)展需要改革,不改革不能加快發(fā)展,只能是死路一條;發(fā)展和改革必須在穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境中進行,否則根本不可能進行改革,更不能加快發(fā)展;政治和社會的長期穩(wěn)定又必須通過深化改革和加快發(fā)展來實現(xiàn)。因此,必須把改革、發(fā)展和穩(wěn)定統(tǒng)一起來,把不斷提高和改善全國人民的生活水平作為正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點。

2.尊重并激發(fā)人民群眾的主動創(chuàng)造精神

深化經(jīng)濟體制改革,就是要加快推進計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變;加快推進由“官辦經(jīng)濟”向“民辦經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之點就在于要把過去的“調(diào)動”群眾積極性,變?yōu)樽屓罕娔苡袃?nèi)在和自發(fā)的積極性和創(chuàng)造性;把過去的“要群眾干”變?yōu)椤叭罕娮约阂伞?把“要群眾怎么干”變?yōu)椤叭罕娮约褐涝趺锤刹⑷绾胃珊谩?。[4]

3.堅持共同富裕的改革價值取向。

堅持共同富裕是社會主義經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求,也是深化經(jīng)濟體制改革的必然要求。建設(shè)中國特色社會主義,必須走共同富裕的道路。只有堅持共同富裕的改革價值取向,才能振奮民族精神、聚集人民力量,才能提高人們的消費水平、促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

任何改革都是經(jīng)濟利益關(guān)系的調(diào)整,必須符合“受益最少者的最大利益”的最基本準(zhǔn)則。這條準(zhǔn)則體現(xiàn)在改革方面,是什么意思呢?

以醫(yī)療改革為例,受益最少者是指沒有納入醫(yī)療保障系統(tǒng)的社會成員,他們的最大利益是獲得醫(yī)療保障。因此,醫(yī)療改革的方向就是盡可能將他們納入醫(yī)療保障體系。違背這個方向的醫(yī)療改革都將導(dǎo)致社會不公。

農(nóng)村土地征用,受益最少者是被征地的農(nóng)民。他們的最大利益是未來生活保障,因此任何農(nóng)民土地被征用,必須先解決他們今后生活的最低保障問題。

依此類推,中國任何改革政策的制定,都必須符合受益最少者的最大利益這條準(zhǔn)則。[5]有了這條準(zhǔn)則的確立,改革的大方向才能明晰,堅持共同富裕的原則才有了堅實的基礎(chǔ)。

（二）特殊性原則

農(nóng)村綜合改革是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式可以套用。但是,應(yīng)該明確并遵循的基本原則有:一是目標(biāo)原則;二是內(nèi)容原則;三是過程原則;四是保障原則。

1.目標(biāo)原則:綜合改革與農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合。

其一,前面談到,深化農(nóng)村綜合改革的方向定位是建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”。方向明確了,還需要我們在具體執(zhí)行中堅持“綜合改革與農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合”這一目標(biāo)原則。這次農(nóng)村綜合改革由于是“自上而下”,其價值取向主要是公平（如果是“自下而上”的改革則多數(shù)的價值取向是效率,例如前文所述的關(guān)于家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的改革）,而農(nóng)村發(fā)展則更多的是強調(diào)效率。因此,綜合改革與農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合充分體現(xiàn)了公平與效率相統(tǒng)一的分配原則。

其二,在建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”的大方向下,農(nóng)村綜合改革屬于階段性任務(wù),旨在為農(nóng)村發(fā)展提供體制保障和強大動力;而農(nóng)村發(fā)展則是我國現(xiàn)代化建設(shè)長期戰(zhàn)略任務(wù)（從2004年-2010年連續(xù)7年的中央一號文件和《十一五》規(guī)劃中的內(nèi)容中,便得到印證）。兩者只有相互結(jié)合,才能相輔相成,最終實現(xiàn)建成“社會主義新農(nóng)村”的宏偉目標(biāo)。

2.內(nèi)容原則:重點突破與整體推進相結(jié)合。

認真解讀2004年-2008年連續(xù)7年的中央一號文件,不難看出,解決“三農(nóng)問題”的實質(zhì)就是:農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。因此,我們要從有效解決“三農(nóng)問題”立足點出發(fā),來進一步深化農(nóng)村綜合改革,要在總體循序漸進的基礎(chǔ)上,加快重點突破,實現(xiàn)整體推進。

鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費改革成果、防止農(nóng)民負擔(dān)反彈,其關(guān)鍵是堅定不移地把農(nóng)村綜合改革推向前進,切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能[6]（34）,加快農(nóng)村義務(wù)教育管理體制和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革,逐步建立精干高效的農(nóng)村基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度。

與此同時,要加快推進農(nóng)村金融改革,著力構(gòu)建功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系,建立多元的投資、融資機制,改善對農(nóng)村的金融服務(wù)[7]（88）;深化糧食流通體制改革,建立和完善糧食產(chǎn)銷區(qū)穩(wěn)定的購銷關(guān)系,加強對糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場的宏觀調(diào)控,保持市場穩(wěn)定;加快征地制度改革,依法規(guī)范征地程序,嚴(yán)格控制建設(shè)用地,完善對被征地農(nóng)民的補償辦法,健全對被征地農(nóng)民的社會保障。[8]

此外,還要不斷完善30年來農(nóng)村改革的諸多成果,著力解決“遺留問題”。

3.過程原則:統(tǒng)籌規(guī)劃與機制創(chuàng)新相結(jié)合。

通過上述分析可以看出,農(nóng)村綜合改革（包括相關(guān)改革）牽涉面廣、問題多,是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須由中央確立一個權(quán)威的統(tǒng)籌部門,做出總體規(guī)劃。這一規(guī)劃至少應(yīng)該明確;各項農(nóng)村綜合改革的目標(biāo)或評價標(biāo)準(zhǔn)是什么?各項改革之間處于什么樣的地位及相互關(guān)系?總體進度安排和實施原則是什么?各項改革的配套工具（政策、資金、法規(guī)等）是什么?可能遇到的風(fēng)險和規(guī)避措施是什么?與改革相關(guān)的各地差異性主要體現(xiàn)在哪些方面?

在農(nóng)村綜合改革的具體實施中,要避免“一刀切”的做法。必須激發(fā)和保護各地的創(chuàng)新熱情,鼓勵創(chuàng)新實踐,完善創(chuàng)新機制,同時對創(chuàng)新中的挫折抱以寬容態(tài)度。要及時總結(jié)改革中創(chuàng)造的新方法、新模式,為改革提供新鮮血液和長久動力。改革中必須要充分發(fā)揮群眾和基層的首創(chuàng)精神,支持各地大膽探索、實踐,鼓勵各地因地制宜,根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c和具體情況,推行適合自身的改革模式。先行試點的地方可以繼續(xù)完善原定的改革辦法。

與此同時,要切實加強農(nóng)村基層組織建設(shè),推動“一個轉(zhuǎn)變、兩個建立、一個提高”,即轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,建立農(nóng)村基層管理新體制和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機制,提高和改進農(nóng)村工作干部的素質(zhì)、能力和作風(fēng)。同時,改進農(nóng)村工作考核評價辦法,全面清理各類表彰獎勵、檢查督導(dǎo)和達標(biāo)升級活動,建立符合農(nóng)村工作實際的激勵約束機制。[9]

4.保障原則:體制變革與制度安排相結(jié)合。

農(nóng)村綜合改革必然涉及到財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)的合理有效配置問題。此時,體制變革與制度安排相結(jié)合,便是強有力的保證。這一原則,并不僅僅局限于“農(nóng)村”,還要涉及到我國的宏觀管理體制層面。

例如,針對目前支農(nóng)資金管理和使用問題,存在著行政部門職能、職責(zé)交叉問題明顯,項目管理、決策機制不科學(xué),專項轉(zhuǎn)移支付未能全部納入預(yù)算管理等問題,就應(yīng)該加速建立一個支農(nóng)資金管理的綜合部門,通過體制變革與制度安排相結(jié)合,來有效保障農(nóng)村綜合改革的順利推進。

為此,筆者建議,在新一輪的行政管理體制改革中,要盡快建立一個以“支農(nóng)資金管理”為核心并兼顧其他工作的綜合職能部門,以使農(nóng)村綜合改革具有明確可靠的體制保障和制度安排,確保其順利、高效地推進。該機構(gòu)主要職能是:①負責(zé)農(nóng)村綜合改革的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策制定;②統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉農(nóng)資金的年度投向和管理,并圍繞所規(guī)劃的項目,建立相應(yīng)的制度即工作責(zé)任制,形成在同一區(qū)域資金的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)互補和各有關(guān)部門按職責(zé)分口管理的“統(tǒng)分”結(jié)合的工作聯(lián)系制度,規(guī)避多頭管理帶來的諸多弊端,確保支農(nóng)資金發(fā)揮更大的效益;③負責(zé)并監(jiān)管農(nóng)村綜合改革戰(zhàn)略規(guī)劃的實施過程;④協(xié)調(diào)農(nóng)村綜合改革出現(xiàn)的重大問題和利益爭端;⑤就農(nóng)村綜合改革問題,組織開展國內(nèi)外經(jīng)驗交流;⑥建立農(nóng)村綜合改革績效評價體系、獎勵標(biāo)準(zhǔn)和違規(guī)人員的責(zé)任追究制度。

[1]國家審計署:《多頭管理致中央支農(nóng)專項資金使用嚴(yán)重分散》,h ttp://www.grainnew s.com.cn,2008-07-28。

[2]杜青林:《扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)》,《人民日報》,2006-05-15。

[3]趙慶海,費利群:《國外鄉(xiāng)村建設(shè)實踐對我國的啟示》,《城市問題》,2007（02） 。

[4]曹新:《深化經(jīng)濟體制改革必須堅持六大基本原則》,《中國經(jīng)濟時報》,2007-01-05。

[5]吳洪森:《改革的基本原則》,h ttp://b log.sina.com.cn/w uhongsen,2006-06-25。

[6]陳宏:《民族地區(qū)農(nóng)村干部隊伍建設(shè)的對策研究》,《新疆師范大學(xué)學(xué)報》（哲社版）,2009（4）。

[7]孫少巖,楊圣奎:《探索東北農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展有效途徑》,《東北亞論壇》,2009（6）。

[8]評論員:《進一步深化農(nóng)村改革——五論建設(shè)社會主義新農(nóng)村》,《人民日報》,2006-03-06。

[9]史力:《全面推進農(nóng)村綜合改革應(yīng)遵循哪些基本原則》,《安徽日報》,2007-05-27。

[責(zé)任編輯 張克軍]

F301.0

A

1002-2007（2011）01-0105-06

2010-06-30

1.顧旭東,男,東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生,吉林大學(xué)人事處副處長;2.萬興亞:男,東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授。（長春 130024）