科學(xué)定位區(qū)域主體功能推動區(qū)域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展

○景云祥

科學(xué)定位區(qū)域主體功能推動區(qū)域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展

○景云祥

黨的十七大報告在優(yōu)化國土開發(fā)格局中，以黨的政治報告的形式指出要按照主體功能區(qū)的要求，加強國土規(guī)劃，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟布局。2010年6月12日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，審議通過2007年開始編制的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，主體功能區(qū)戰(zhàn)略開始從概念變成實踐。十七屆五中全會在“十二五規(guī)劃”建議中，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展的要求，大力推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略，要求在十二五期間著力構(gòu)筑主體功能定位清晰、區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢互補、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局。

一、主體功能區(qū)涵義及分類

主體功能區(qū)是基于不同區(qū)域的資源稟賦狀況和環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和未來發(fā)展?jié)摿?，以自然環(huán)境要素、經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)特征以及人類活動形式的空間分異為依據(jù)，劃分出的具有某種特定主體功能的地域空間單元。主體功能區(qū)戰(zhàn)略基于資源稟賦、環(huán)境容量等對主體功能區(qū)現(xiàn)有開發(fā)水平適度與否進行評價，據(jù)此確定特定區(qū)域空間在未來國土開發(fā)中的主體功能，并對其未來發(fā)展進行定位、作出安排，這是國土開發(fā)與區(qū)域發(fā)展政策上的重大創(chuàng)新。

十七屆五中全會在“十二五規(guī)劃”建議中，按照全國經(jīng)濟合理布局的要求，為規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，明確指出主體功能區(qū)要按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的劃分，采取差別化的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)。這是經(jīng)濟較發(fā)達、人口比較密集、開發(fā)強度偏高、資源環(huán)境負荷過重的地區(qū)，這些區(qū)域也是提升國家競爭力的重要區(qū)域，需要繼續(xù)開發(fā)發(fā)揮其主體功能；同時，這些地區(qū)的開發(fā)要凸顯優(yōu)化要求，開發(fā)應(yīng)從源頭減量對資源的消耗，提高開發(fā)的效益。

重點開發(fā)區(qū)。是資源、人口、經(jīng)濟集聚，環(huán)境承載能力較強，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^大的城市化地區(qū)，在這些區(qū)域要堅持集約開發(fā)、重點開發(fā)的原則，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)積聚發(fā)展、人口集中居住，推進生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，推進資源的循環(huán)利用，開發(fā)資源的經(jīng)濟效益。

限制開發(fā)區(qū)。限制開發(fā)區(qū)是對影響全局生態(tài)安全的重點生態(tài)功能區(qū)，或生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)重要性程度高，不利于大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口的地區(qū)，在這種區(qū)域要堅持保護優(yōu)先和自然恢復(fù)原則，限制大規(guī)模、高強度、過度的工業(yè)化及城鎮(zhèn)化開發(fā)，實施重大生態(tài)修復(fù)工程，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。

禁止開發(fā)區(qū)。這是依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護區(qū)和其他需要特殊保護的區(qū)域，如自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重要遺跡地等。禁止開發(fā)區(qū)作為各種自然因素或人工因素組成的綜合體，對此禁止開發(fā)，保持“原生態(tài)”，為人類保留自然“本底”，維護生物多樣性，改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡；保留人類活動人文“印記”，讓后人了解前人文明演化中富有創(chuàng)造力的文化遺存，激發(fā)后人把生生不息的人類文明延續(xù)下去。

二、構(gòu)建主體功能區(qū)的意義

1.有利于市場配置資源基礎(chǔ)上區(qū)域間差異化競爭優(yōu)勢的形成

實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，利于突破國土空間行政區(qū)劃界限，在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上進行合理的功能分區(qū)和發(fā)展定位，以經(jīng)濟區(qū)與功能區(qū)的適應(yīng)促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。過去，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策往往忽視了行政區(qū)劃、自然區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)劃的聯(lián)系，空間開發(fā)忽視自然資源環(huán)境因素，忽視市場資源配置的要求，區(qū)域主體功能不明確，思維趨同，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，造成了資源和要素空間配置效率損失。為避免、去除以往發(fā)展不能根據(jù)資源稟賦構(gòu)建競爭優(yōu)勢，不能在差異基礎(chǔ)上形成比較競爭優(yōu)勢的缺失，主體功能區(qū)戰(zhàn)略注重根據(jù)各地區(qū)的資源優(yōu)勢，構(gòu)建各具特色、功能互補的區(qū)域分工格局，在差異化基礎(chǔ)上構(gòu)建區(qū)域競爭優(yōu)勢，有助于在自然規(guī)律和社會規(guī)律的結(jié)合中，實現(xiàn)發(fā)展機會空間分布的合理化，形成突破行政區(qū)劃界限的經(jīng)濟帶、經(jīng)濟圈，促進個性互補共融經(jīng)濟區(qū)的形成，基于區(qū)域間差異化競爭優(yōu)勢實現(xiàn)區(qū)域間互補發(fā)展、共容發(fā)展，解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的效率問題，實現(xiàn)最大化的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展效益。

2.有利于政府宏觀調(diào)控中因地制宜國土開發(fā)政策的綜合實施

區(qū)域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展需要政府打破行政區(qū)的制約，采取必要的政策在推動經(jīng)濟區(qū)發(fā)展中實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的目的。打造經(jīng)濟區(qū)，必須以功能區(qū)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)與功能區(qū)的耦合發(fā)展。主體功能區(qū)依托于資源稟賦結(jié)構(gòu)不同、發(fā)展功能各異的空間，借助于分類管理的區(qū)域政策，突破國土空間行政區(qū)劃界限，在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上進行合理的功能分區(qū)和發(fā)展定位，以政策中經(jīng)濟區(qū)與功能區(qū)的適應(yīng)促進經(jīng)濟區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。主體功能區(qū)的構(gòu)建，有助于政府宏觀調(diào)控中各種政策的綜合運用：首先，有助于產(chǎn)業(yè)的合理布局。主體功能區(qū)戰(zhàn)略根據(jù)區(qū)域主體功能提出不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄及措施，有助于通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方式，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級。其次，有利于形成科學(xué)發(fā)展的財政政策。主體功能區(qū)戰(zhàn)略在重點開發(fā)區(qū)，注重城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和重點項目投入；在優(yōu)化開發(fā)區(qū)重視自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型投資，利于把調(diào)結(jié)構(gòu)與保重點結(jié)合，保證落實項目推進措施，保證經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，政府財政主要在于著力提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、比例和推進基本公共服務(wù)均等化，對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)進行補助，設(shè)置更為綜合的生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付制度，用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付。再次，有利于形成土地政策、城市政策、人口政策、環(huán)境政策。主體功能區(qū)戰(zhàn)略有利于國土開發(fā)政策根據(jù)不同區(qū)域國土開發(fā)的要求，進行土地資源、自然資源科學(xué)、合理、有序的開發(fā)利用，通過城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)安排人類生產(chǎn)、生活，建立健全資源有償使用制度和生產(chǎn)企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度，實現(xiàn)國土開發(fā)中各種政策措施的綜合運用，保證國土開發(fā)政策目標的有效實現(xiàn)。

3.有利于科學(xué)發(fā)展中人與自然和諧及可持續(xù)發(fā)展的有效實現(xiàn)

實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略有助于解決以往區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的另一個突出問題：和諧問題。首先，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略有助于穩(wěn)固或加強人與自然和諧相處的自然基礎(chǔ)。環(huán)境問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的突出矛盾之一。過去國土開發(fā)中，在一些環(huán)境承載力不強、生態(tài)比較脆弱的地區(qū)，進行了不合理開發(fā)；在一些環(huán)境承載力較強的地區(qū)，則進行了過度開發(fā)，超出了當?shù)丨h(huán)境承載力。主體功能區(qū)戰(zhàn)略全面實行差別化管理，有助于在優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)實現(xiàn)資源利用的總量控制、優(yōu)化配置、再生利用，促進污染排放控制、清潔生產(chǎn)推廣，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟；有助于限制與禁止開發(fā)地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，以堅持保護優(yōu)先和自然恢復(fù)為主，加快建立生態(tài)補償機制，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，使之更好地承擔(dān)起生態(tài)平衡功能，從而構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費模式，增強可持續(xù)發(fā)展能力。其次，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略有助于穩(wěn)固或加強人與人和諧相處的社會基礎(chǔ)。國土開發(fā)中，中心功能區(qū)居民在開發(fā)過程中，獲得經(jīng)濟發(fā)展并享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的高收入的同時，由于利益補償機制的不健全，將資源枯竭、環(huán)境惡化等巨大的生態(tài)環(huán)境代價加之于所有人身上；而那些為其他地區(qū)提供了資源產(chǎn)品、提供生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域，地方經(jīng)濟總量持續(xù)偏低，又未得到相應(yīng)的生態(tài)補償和利益補償，人民群眾的生活得不到明顯改善。主體功能區(qū)戰(zhàn)略有助于國家從頂層統(tǒng)籌的角度，進行轉(zhuǎn)移支付，對限制與禁止開發(fā)區(qū)進行生態(tài)補償提供支持，對其中居民進行必要的利益補償，從而促進人與人之間的和諧。

三、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施

1.科學(xué)制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃

首先，要分層次推進形成主體功能區(qū)規(guī)劃。全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成，國家主體功能區(qū)規(guī)劃由全國主體功能區(qū)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組會同個省市區(qū)人民政府編制，省級主體功能區(qū)規(guī)劃由省級人民政府組織市、縣人民政府編制。國家層面的頂層設(shè)計是主體功能區(qū)規(guī)劃的龍頭，關(guān)乎主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的全局，要統(tǒng)籌全局大局編制并適時進行動態(tài)調(diào)整；繼而引導(dǎo)地方政府根據(jù)各地的資源環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟布局、人口城市分布制定地方層面的規(guī)劃。其次，要多環(huán)節(jié)銜接制訂主體功能區(qū)規(guī)劃。規(guī)劃包括三個基本環(huán)節(jié)：確定評價指標，評價國土空間；劃定主體功能、確定功能定位；選擇政策措施，完善區(qū)域政策。要根據(jù)評價分析定區(qū)域主體功能；要根據(jù)功能定位定區(qū)域發(fā)展政策，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)的銜接。再次，要把握關(guān)鍵點制訂主體功能區(qū)規(guī)劃。其關(guān)鍵是要把經(jīng)濟圈與功能區(qū)有機結(jié)合起來。經(jīng)濟圈指一定區(qū)域范圍內(nèi)生產(chǎn)布局的一種地域組合形式，其主要從地域的自然資源、經(jīng)濟技術(shù)條件和政府的宏觀管理出發(fā)，組成某種具有內(nèi)在聯(lián)系的地域產(chǎn)業(yè)配置圈，反映了一個地區(qū)的開發(fā)程度和發(fā)展水平。主體功能區(qū)規(guī)劃中要注重處理好開發(fā)與發(fā)展、政府與市場、局部與全局、主體功能與其他功能、行政區(qū)與功能區(qū)、各類功能區(qū)之間、保持穩(wěn)定與動態(tài)調(diào)整的關(guān)系。這些關(guān)系正確處理的關(guān)鍵在于政府與市場互動中經(jīng)濟區(qū)、城市群與功能區(qū)的空間結(jié)構(gòu)上與動態(tài)發(fā)展中的全面耦合。主體功能區(qū)規(guī)劃是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、約束性規(guī)劃，是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃等一系列規(guī)劃在國土開發(fā)與空間布局上的基本依據(jù)，在科學(xué)制訂主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，要強化主體功能區(qū)規(guī)劃的法治性。

2.根據(jù)功能區(qū)差異運用不同政策

一、實行有利于區(qū)域科學(xué)發(fā)展的財政政策、投資政策。圍繞主體功能區(qū)建設(shè)，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點開發(fā)區(qū)，實施積極的財政投資政策：政府投資重點開發(fā)區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化上的投資資金政府政策則應(yīng)予以傾斜，由此把調(diào)結(jié)構(gòu)與保重點結(jié)合，保證重點項目投入，保證經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，政府財政在于通過轉(zhuǎn)移支付制度，對限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)進行補助，設(shè)置更為綜合的生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付制度，用于生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付；并提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例以推進基本公共服務(wù)均等化。二、實行有利于區(qū)域科學(xué)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、城建政策。實行按主體功能區(qū)定位進行分類管理的產(chǎn)業(yè)政策，制訂產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄，進一步明確不同主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)方向及限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；合理進行城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)布局，形成以城市群為主體形態(tài)、其他城鎮(zhèn)點狀分布的城鎮(zhèn)化格局，指導(dǎo)城市發(fā)展與村鎮(zhèn)建設(shè)。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，要注重城市組團發(fā)展，通過城市間的錯位競爭與差異互補，形成各具特色又互補發(fā)展的經(jīng)濟區(qū)；產(chǎn)業(yè)政策要把提高自主創(chuàng)新能力，提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次，增長產(chǎn)業(yè)國際競爭能力，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量放在首位。重點開發(fā)區(qū)要把增長增效、節(jié)約資源、保護環(huán)境結(jié)合起來，推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化結(jié)合，注重集聚經(jīng)濟和人口，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、其他開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)發(fā)展有利于人與自然和諧的特色產(chǎn)業(yè)，在有利于人與自然和諧、優(yōu)化生態(tài)循環(huán)基礎(chǔ)上進行鄉(xiāng)村建設(shè)，限制不符合功能區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)擴張、造城活動。三、實行有利于區(qū)域科學(xué)發(fā)展的人口政策、土地政策。按照主體功能定位調(diào)控人口總量，引導(dǎo)人口隨著產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、城市化過程有序流動，逐步形成人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動的機制。鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域吸納外來人口定居落戶；引導(dǎo)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。實行差別化的土地利用政策，確保耕地占補平衡；在優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)，采取切實措施進行土地增量控制，保證土地城市化與人口城市化并行；嚴格對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的土地用途管制，嚴禁改變生態(tài)用地用途。四、實行有利于區(qū)域科學(xué)發(fā)展的資源政策、環(huán)保政策。全面實行資源利用總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理，促進能源和各種資源的合理開發(fā)、合理利用；堅持開發(fā)以保護自然生態(tài)為前提、發(fā)展以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的原則，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費模式。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)要以節(jié)能減排為重點，健全激勵和約束機制，注重發(fā)展低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟；在重點開發(fā)區(qū)，要鼓勵增產(chǎn)、減耗、減污，發(fā)展清潔生產(chǎn)、提倡持續(xù)發(fā)展；在限制開發(fā)區(qū)，堅持保護優(yōu)先和自然恢復(fù)為主，實施重大生態(tài)修復(fù)工程，以利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，促進生態(tài)文明建設(shè)；在禁止開發(fā)區(qū)要嚴格依法保護，使自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重要遺跡地得到有效保護。

3.構(gòu)建政府綠色績效考核的體系

綠色績效考核是主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施的重要保證。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，需要科學(xué)政績觀與科學(xué)發(fā)展觀結(jié)合，促進政府政績觀的轉(zhuǎn)變，針對主體功能區(qū)不同定位，根據(jù)不同地區(qū)的優(yōu)勢和條件，探索不同的發(fā)展路徑，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法，追求不同的發(fā)展績效。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實行轉(zhuǎn)變發(fā)展方式優(yōu)先的績效評價，強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護、自主創(chuàng)新、區(qū)域品牌等的評價，弱化經(jīng)濟增長、招商引資、出口額度等的評價，主要考核高技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重、研發(fā)投入經(jīng)費比重、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量規(guī)模、服務(wù)業(yè)增加值比重、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗、單位工業(yè)增加值取水量、單位土地面積產(chǎn)出率以及吸納外來人口規(guī)模等指標。重點開發(fā)區(qū)域?qū)嵭泄I(yè)化和城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效評價，主要對經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價，考核地區(qū)生產(chǎn)總值、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重、財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、吸納外來人口規(guī)模、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗、單位工業(yè)增加值取水量、污染排放量等指標，保證重點開發(fā)成為綠色開發(fā)，而不是“黑色開發(fā)”。對于限制開發(fā)區(qū)而言，要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等的評價，防止城市化、工業(yè)化對農(nóng)村地區(qū)的過度侵蝕，實行生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效評價，強化對生態(tài)農(nóng)業(yè)及旅游服務(wù)業(yè)的評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價，主要考核水體和大氣質(zhì)量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆蓋率、生物多樣性、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入等指標，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標。禁止開發(fā)區(qū)域突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，主要評價保護自然文化資源的原真性和完整性、落實相關(guān)法律法規(guī)的情況等，不考核旅游收入等經(jīng)濟指標。由此，通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟差異化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：中共江蘇省泰州市委黨校）

（責(zé)任編輯 李海生）