教育綜合改革的內(nèi)涵與推進(jìn)策略

● 駢茂林

教育綜合改革的內(nèi)涵與推進(jìn)策略

● 駢茂林

教育綜合改革命題的提出是教育系統(tǒng)自身尋求突破的行動。教育綜合改革是中國教育漸進(jìn)式改革必然經(jīng)歷的階段，面臨著長期改革進(jìn)程中累積的難度更大的改革任務(wù)，對改革者的整體設(shè)計、統(tǒng)籌部署能力提出了新的要求。

綜合改革；內(nèi)涵；制度供給；推進(jìn)策略

對于在國家教育體制改革部署中占有重要地位的綜合改革，需要結(jié)合外部環(huán)境和教育改革任務(wù)變化進(jìn)行系統(tǒng)研究。

一、我國教育綜合改革部署過程回顧

從上世紀(jì)80年代開始，我國教育改革就開始強(qiáng)調(diào)改革設(shè)計的系統(tǒng)性和改革推進(jìn)的審慎性，在某些領(lǐng)域設(shè)計推行綜合改革，直至教育綜合改革被寫入教育改革的綱領(lǐng)性文件。這是我國教育綜合改革的起始階段。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》針對輕視教育、輕視知識、輕視人才的錯誤思想依然存在，教育工作不適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的局面沒有根本扭轉(zhuǎn)等問題，提出“中央認(rèn)為，要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革?！?993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，明確指出教育體制改革“要采取綜合配套、分步推進(jìn)的方針”，“積極推進(jìn)農(nóng)村教育、城市教育和企業(yè)教育綜合改革，促進(jìn)教育同經(jīng)濟(jì)、科技的密切結(jié)合”。從改革動因看，這一階段推進(jìn)綜合改革仍可視為教育系統(tǒng)自身的訴求。受經(jīng)濟(jì)、社會改革推進(jìn)水平的限制，教育系統(tǒng)以外的其他部門，以及市場、社會等主體的參與改革的動力尚未成為綜合改革的主要動因。

但在這一階段，我國對農(nóng)村教育綜合進(jìn)行的系統(tǒng)部署和實踐，使農(nóng)村教育成為運用綜合配套思路部署改革的代表性領(lǐng)域。1989年，原國家教委會同各省在實施“燎原計劃”的一百多個縣建立了全國農(nóng)村教育綜合改革試驗區(qū)。當(dāng)時對農(nóng)村教育綜合改革的基本定位是，在政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，在教育外部使教育與科技、農(nóng)業(yè)等部門更緊密地結(jié)合，在教育內(nèi)部通過對農(nóng)村教育的辦學(xué)方向、教育思想、教育體制、教育結(jié)構(gòu)、教育管理、教學(xué)內(nèi)容等方面進(jìn)行綜合性的配套改革。1995年，原國家教委發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村教育綜合改革的意見》，闡明了推進(jìn)農(nóng)村教育綜合改革的指導(dǎo)思想、重點任務(wù)和措施。這一階段農(nóng)村教育綜合改革部署中對于政府作用的定位、對教育體系內(nèi)外改革統(tǒng)籌設(shè)計的思想，勾畫了我國教育綜合改革的雛形。

第二階段是本世紀(jì)以來我國對教育綜合改革試驗的大規(guī)模部署。2006年以來，為配合和諧社會建設(shè)、服務(wù)于綜合配套改革試驗?zāi)繕?biāo)，教育部批準(zhǔn)了多個教育綜合改革試驗區(qū)。除廣西國家民族地區(qū)職業(yè)教育綜合改革試驗區(qū)外，主要是為配合綜合配套改革而設(shè)立，教育部門作為落實科學(xué)發(fā)展觀的部門之一而落實改革要求。例如，重慶、成都試驗主題為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”、武漢城市圈與長株潭城市群試驗主題為“資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會建設(shè)”。

第三階段則是2010年中長期教育規(guī)劃綱要頒布以來，為解決教育體制深層次問題、實現(xiàn)局部改革協(xié)調(diào)性而在某些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)部署的教育綜合改革。在國家教育體制改革試點的三大類改革任務(wù)中，重點領(lǐng)域和省級政府教育統(tǒng)籌兩大類改革均選擇了綜合改革策略。前者包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和民辦教育等重點領(lǐng)域綜合改革，后者指省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌經(jīng)費投入等方面綜合改革。國家對于這些綜合改革試點項目實施的思路是，“對一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，由省級人民政府和中央有關(guān)部門在國家指導(dǎo)下開展試點，取得經(jīng)驗后，再總結(jié)推廣”[1]。這一階段教育綜合改革的突出特點是，開始注重地方政府和基層教育機(jī)構(gòu)的主動參與，關(guān)注市場、社會的訴求表達(dá)并以適當(dāng)形式參與，注重中央的總體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與地方自主設(shè)計與實施的結(jié)合。

從上述歷史看，伴隨著改革目標(biāo)演變，教育綜合改革的功能定位、實施主體、動力機(jī)制處于不斷發(fā)展過程中。伴隨著國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立和教育體制改革試點項目的全面部署，教育綜合改革在國家教育體制改革中的戰(zhàn)略地位日益突顯，各級政府為教育綜合改革的推進(jìn)創(chuàng)造了良好環(huán)境和條件。

二、教育綜合改革的內(nèi)涵分析

作為一種處于成長過程中的改革策略，目前對教育綜合改革仍以實踐探索為主，需要結(jié)合教育改革環(huán)境和任務(wù)變化對其內(nèi)涵進(jìn)行系統(tǒng)研究。

首先，教育綜合改革的根本目的是實現(xiàn)教育主動適應(yīng)社會發(fā)展要求。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》將體制改革目的確定為“提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才”，改革主要在教育體系內(nèi)部針對教育結(jié)構(gòu)、內(nèi)容與方法進(jìn)行。伴隨著社會改革的不斷深入，教育改革已經(jīng)成為我國社會整體改革的組成部分，教育改革必須對由于社會結(jié)構(gòu)和利益格局變化引起的公共需求變化作出回應(yīng)。教育發(fā)展正在從供給約束型階段進(jìn)入需求導(dǎo)向的新階段，教育體制改革總體上將從以增加教育資源、擴(kuò)充教育機(jī)會要求的效率優(yōu)先的政策選擇為主，轉(zhuǎn)向更加注重教育公平的政策選擇，滿足社會對教育公平、質(zhì)量和多樣化的需求[2]。如何與社會系統(tǒng)相互適應(yīng)、對發(fā)展中的社會教育需求做出辨別和積極回應(yīng)，教育公共服務(wù)提供如何兼顧公平、效率和多樣的價值，成為教育綜合改革實現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會體制主動適應(yīng)面臨的具體任務(wù)。

其次，教育綜合改革的根本動因來自教育機(jī)構(gòu)與個人等微觀主體的訴求。是否具有源自教育體系內(nèi)部的驅(qū)動力，是改革能否順利推進(jìn)并實現(xiàn)預(yù)期的重要條件。綜合配套改革超越了以給予優(yōu)惠政策作為動力的傳統(tǒng)思路，強(qiáng)調(diào)一種源自改革系統(tǒng)自身的驅(qū)動力。縱觀近年國家對于綜合配套改革的推進(jìn)，已經(jīng)逐步突破自上而下單向驅(qū)動的路線，初步形成了由微觀主體——具有現(xiàn)實改革訴求的各類組織和個人驅(qū)動改革的機(jī)制。教育綜合改革在運行機(jī)制上表現(xiàn)為改革需求的產(chǎn)生于基層并自下而上傳導(dǎo)，教育實踐者的改革需求表達(dá)的機(jī)會的增加，在改革方案設(shè)計中的話語權(quán)逐步擴(kuò)大。因此，教育綜合改革的直接動力主要來自地方政府和基層教育機(jī)構(gòu)及個人。能否在社會轉(zhuǎn)型背景下，充分反映教育實踐者的訴求，能否得到各方利益相關(guān)者的支持，成為綜合改革設(shè)計的重要因素。教育改革的路徑選擇將從政府主導(dǎo)型的自上而下推動，發(fā)展為政府、社會和利益相關(guān)者共同推動的互動型改革路徑[3]。作為以往集教育決策、實施、評價于一身的高層政府部門，在改革推進(jìn)中的作用也發(fā)生了重要變化，主要作用逐步定位為，對改革核心內(nèi)容設(shè)計的總體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對基層實踐者改革訴求的辨析、引導(dǎo)和聚合，以及對改革實行以指導(dǎo)、協(xié)調(diào)為主的宏觀管理。

再次，教育綜合改革的運行邏輯是中央和地方合理分擔(dān)改革成本。教育綜合改革的推進(jìn)策略受到了社會改革的直接影響，其中，中央與地方在綜合配套改革中的作用與相互關(guān)系的定位也被運用于教育綜合改革。綜合配套改革方案設(shè)計、實施以及制度供給等主要由作為改革主體的地方政府承擔(dān)，因而事實上采取的是中央與地方合理分擔(dān)改革成本的邏輯?！爸醒脒m度讓渡權(quán)力則意味著可以減少改革成本支付，地方有改革需求并承擔(dān)與其相應(yīng)的成本，只有這樣，地方才可能理性地對待綜合配套改革”[4]。就教育綜合改革而言，這種改革權(quán)力的讓渡也是對以往改革運行機(jī)制權(quán)衡利弊的結(jié)果，蘊涵著改革決策層對新時期教育改革預(yù)期的重大變化。同時，教育綜合改革通過給予地方政府更大的改革主動權(quán)，把解決局部問題和全局問題結(jié)合起來。地方政府獲得主動權(quán)的意義在于，“通過地方性知識和經(jīng)驗的積累，為解決全國共性難題、形成全國層面改革的整體戰(zhàn)略提供參考和借鑒”[5]。這樣教育綜合改革就能集合中央和地方的優(yōu)勢，有效地避免中央設(shè)計者由于地方性知識不足而導(dǎo)致的改革設(shè)計的弊端。

此外，教育綜合改革的重要手段是進(jìn)行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新。教育綜合改革能否實現(xiàn)預(yù)期，在較大程度上取決于制度供給的及時性、制度與改革內(nèi)容的匹配性、制度對于改革推進(jìn)的保障功能。這方面綜合配套改革已經(jīng)為教育綜合改革積累了經(jīng)驗和模式，對于管理內(nèi)容和方式本身與中央政府存在差異的地方政府層面，可以在中央政府總體指導(dǎo)下，針對國家和區(qū)域教育發(fā)展中的重大問題進(jìn)行改革試驗和制度創(chuàng)新。

三、攻堅時期教育綜合改革的推進(jìn)策略

實施教育綜合改革是我國教育漸進(jìn)式改革進(jìn)程中必然要經(jīng)歷的階段，面臨的是長期改革進(jìn)程中累積的難度更大的改革任務(wù)，對改革者的整體設(shè)計、統(tǒng)籌部署能力提出了新的要求。

（一）注重地方教育改革需求與國家教育戰(zhàn)略布局的結(jié)

改革內(nèi)容選擇是推進(jìn)教育綜合改革的核心環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)中央政府把握改革的總體方向、實施頂層設(shè)計，地方政府設(shè)計具體的改革任務(wù)和方法。這種自下而上與自上而下相結(jié)合的策略，可以克服以往自上而下推進(jìn)造成的改革動力不足問題，最大限度地發(fā)揮地方政府和教育機(jī)構(gòu)參與改革的能動性，使改革內(nèi)容選擇成為一個不同主體之間改革意向表達(dá)、確認(rèn)的互動過程。國家公布的體制改革試點項目，都是地方政府和教育機(jī)構(gòu)從自身實際出發(fā)提出的，回應(yīng)了國家教育規(guī)劃綱要提出的要求。在綜合改革任務(wù)確定和試點地區(qū)審批上，國家層面必須按照既定的規(guī)范選擇綜合改革內(nèi)容，承擔(dān)改革試點任務(wù)的地區(qū)也不能把本地區(qū)所有改革裝入綜合改革的“籮筐”。在試點項目部署完成后，能否實現(xiàn)國家改革管理層與地方改革實施層需求對接將影響到教育綜合改革的實際成效。在實現(xiàn)地方改革需求與國家戰(zhàn)略布局結(jié)合過程中，根本決定因素在于高層政府能否準(zhǔn)確感知改革者的意愿，而不把自己的改革意愿強(qiáng)加于改革者。

（二）重視對教育綜合改革中多方主體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)

改革主體范圍的變化是教育綜合改革最顯著的特征，要求改革推進(jìn)策略發(fā)生相應(yīng)變化。已經(jīng)開展的國家綜合配套改革試驗區(qū)在強(qiáng)調(diào)政府主要作用的同時，還強(qiáng)調(diào)其他社會主體的作用。地方政府推行綜合改革“必須恰當(dāng)?shù)叵蛏鐣褪袌鲱I(lǐng)域?qū)で蠊矄栴}的解決辦法，更加注重外部復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建”[6]。教育綜合改革也顯現(xiàn)了相同趨勢，由于改革參與者跨越了傳統(tǒng)教育改革的邊界，各方主體關(guān)注的利益有別，對改革預(yù)期的描述、改革方案的設(shè)計以及供給的制度內(nèi)容提出了更復(fù)雜的要求。由于無法回避來自行政與社會領(lǐng)域所產(chǎn)生的復(fù)雜問題，綜合改革必須對改革的利益關(guān)系、民生基礎(chǔ)和政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)和調(diào)整[7]。教育綜合改革除需要對不同群體的特殊利益訴求進(jìn)行協(xié)調(diào)外，也需要對政府、市場、社會等不同主體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，使各類組織確立維護(hù)與實現(xiàn)公共利益的價值導(dǎo)向。國家在改革設(shè)計中已經(jīng)提出，“任何一項改革，只有既得到學(xué)生、家長和廣大教育工作者的支持，又符合國家的要求，才能真正推行、取得成功”[8]。在改革過程中如何發(fā)揮各方參與主體的能動性，如何使不同部門、不同群體、不同主體的利益得到協(xié)調(diào)，既是改革方案設(shè)計階段面臨的難點，也是教育綜合改革能否實現(xiàn)預(yù)期的關(guān)鍵。

（三）注重發(fā)揮政府在跨部門制度設(shè)計和供給中的主導(dǎo)作用

實現(xiàn)系統(tǒng)的制度創(chuàng)新是教育綜合改革的重要手段，明確制度供給的責(zé)任主體是教育綜合改革有效推進(jìn)的前提。由于在制度供給方面的不可替代性，決定了政府在教育綜合改革的制度設(shè)計中的主導(dǎo)作用。首先，政府與企業(yè)、社會相比在供給正式制度中的不可替代性。在政府教育服務(wù)提供方面，政府既提供服務(wù)本身，也提供各類主體如何提供服務(wù)的制度。攻堅階段教育綜合改革所需供給的制度并非某一部門獨立設(shè)計出臺即可，要求政府以超越職能部門的視野，協(xié)調(diào)各部門共同參與系統(tǒng)的制度設(shè)計。其次，政府在協(xié)調(diào)不同層級政府間關(guān)系、同級政府不同部門間關(guān)系的優(yōu)越性。在增加新的制度供給以外，還需要在影響改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)不同部門、不同領(lǐng)域已有制度的對接。此次體制改革試點確定的人才培養(yǎng)體制、辦學(xué)體制等方面的突破重點，均涉及到多層次相互關(guān)聯(lián)的制度的改革，需要對現(xiàn)有制度如何對接進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計，只有形成各級政府協(xié)同、跨部門協(xié)調(diào)的制度供給機(jī)制，才能保障教育綜合改革順利推進(jìn)。

（四）重視教育綜合改革的目標(biāo)體系和管理規(guī)范建設(shè)

教育綜合改革既有其特定的理論內(nèi)涵，改革的目標(biāo)、程序和方法也有相應(yīng)規(guī)范性要求，必須從啟動階段開始，重視改革的目標(biāo)體系建設(shè)和管理規(guī)范建設(shè)。首先，教育綜合改革要有清晰的總體目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)推進(jìn)情況逐步細(xì)化領(lǐng)域目標(biāo)、階段性目標(biāo)。要遵循改革的階段性特點，根據(jù)綜合改革實施周期確定各階段的重點任務(wù)、建立風(fēng)險控制策略?；诮逃母锏牟豢赡嫘院透唢L(fēng)險，必須對于全過程建立改革風(fēng)險控制機(jī)制，使改革可能產(chǎn)生的風(fēng)險降到最低程度。其次，要注重概念的規(guī)范運用和建立改革實施程序和方法的規(guī)范，使教育綜合改革走上健康軌道。要在系統(tǒng)、可行的目標(biāo)引導(dǎo)下，使教育綜合改革超越“摸著石頭過河”的經(jīng)驗改革層次，避免不斷試誤導(dǎo)致的改革成本提高。實施綜合改革要有系統(tǒng)的理論支撐，注重綜合改革中理論研究與行動實踐的雙向互動。

[1][8]以十大試點作為改革突破口：國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人就教育體制改革試點有關(guān)問題答記者問.中國教育報.2010-12-6.

[2][3]談松華．體制改革：教育改革的關(guān)鍵．光明日報.2009-2-11.

[4][5][6]劉力，林志玲.國家綜合配套改革試驗區(qū)的布局條件與空間推進(jìn)模式[J]．城市．2008，(2)：8-12.

[7]陳振明，李德國．國家綜合配套改革試驗區(qū)的實踐探索與發(fā)展趨勢[J]．中國行政管理.2008，(1):30-35.

駢茂林/上海市教育科學(xué)研究院智力開發(fā)研究所助理研究員

（責(zé)任編輯：陳培瑞）