我國兒童社會政策建設(shè)的幾個基本問題

◎楊 雄

我國兒童社會政策建設(shè)的幾個基本問題

◎楊 雄

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展使得我國傳統(tǒng)兒童撫育模式出現(xiàn)失靈的狀況，發(fā)展兒童社會政策成為新時期撫育好兒童的迫切需求。我國兒童社會政策的建設(shè)要在價值取向上選擇更為積極的發(fā)展型兒童社會政策，更加注重兒童社會政策的投資性，并在這個基礎(chǔ)上逐步擴大政策受益人的范圍，發(fā)展普惠型兒童社會政策。在推動兒童福利事業(yè)發(fā)展的進程中，中國兒童社會政策建設(shè)還面臨著管理體制與決策模式的積極轉(zhuǎn)型，本文擬對兒童社會政策的價值取向、政策模式、決策模式與管理體制等基本問題進行探討。

兒童 社會政策 發(fā)展型 普惠型

新中國成立以來，國家在兒童教育、兒童保護、兒童健康等方面出臺實施了一系列的法律、法規(guī)與政策，顯著改善了廣大兒童的生存狀況。但是，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，兒童與國家、兒童與成人、兒童與家庭、兒童與兒童之間的關(guān)系模式發(fā)生了顯著改變，傳統(tǒng)的以家庭為主的兒童撫育模式出現(xiàn)失靈。在這種變化了的社會情境中，兒童社會政策的研究與實踐具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。

一、兒童社會政策的價值取向：邁向發(fā)展型兒童社會政策

長期以來，兒童社會政策被視為是對無法從家庭、從經(jīng)濟發(fā)展進程中獲得必要資源的兒童的國家保障計劃。在這個意義上，兒童社會政策被看作一種負責(zé)消減市場經(jīng)濟發(fā)展給兒童帶來的負面影響的社會開支，是一種“減震器”。它通過再分配的方式幫助弱勢兒童群體獲得必要的生存與發(fā)展資源，進而在保障兒童權(quán)利的同時，實現(xiàn)社會公平，維持社會秩序。從1940年代至1970年代，隨著戰(zhàn)后資本主義興盛發(fā)展，兒童社會政策在西方社會取得長足進步。各種針對貧困兒童、殘疾兒童、單親家庭兒童等處境困難兒童及其家庭的收入保障政策與照顧服務(wù)計劃蓬勃發(fā)展，成為福利國家的重要組成部分（參見張秀蘭等，2003）。也因此，這些國家成為保障兒童權(quán)利的典范。但是，20世紀(jì)70年代起，西方福利國家的財政負擔(dān)明顯加重，福利國家大廈的基礎(chǔ)出現(xiàn)松動，以致?lián)u搖欲墜。人們?nèi)找嬲J識到，無論是國家還是市場，都無法獨自有效承擔(dān)起扶助貧弱、促進社會公平的責(zé)任（參見梁祖彬，2004）。對于部分兒童的福利而言，市場經(jīng)濟不可靠，福利國家難以為繼，兒童社會政策的創(chuàng)新迫在眉睫。

在我國，兒童社會政策發(fā)展的基礎(chǔ)相對薄弱。長期以來,我國兒童福利對象主要是“三無”（無法定撫養(yǎng)人、無勞動能力、無固定生活來源）未成年人，實際工作中主要是福利機構(gòu)中的孤兒、棄嬰和農(nóng)村納入“五保”供養(yǎng)的孤兒（張世峰，2008）。更多的邊緣兒童與普通兒童的福利狀況則未進入政策視野。在社會壓力與經(jīng)濟發(fā)展的推動下，我國兒童社會政策的對象范圍與保障水平近年有一定提高，但是相關(guān)社會政策的可操作性低，對國家作用的規(guī)定不夠具體。相形之下，國家更愿意強調(diào)父母與家庭在撫育兒童中的責(zé)任，它在發(fā)展兒童福利的過程中顯得猶豫。確實，在文化傳統(tǒng)上，中國社會習(xí)慣于將撫育兒童的責(zé)任加諸于父母、家庭、大家庭，把兒童撫育看作是私人事務(wù)，公共政策的觸角則很少延伸至兒童撫育等家務(wù)事之中（程福財，2008）。譬如，即使我們接受了國際兒童保護的通用標(biāo)準(zhǔn)而在《未成年人保護法》中明令禁止父母忽視、虐待兒童，但是，長期以來，國家并沒有發(fā)展出一套有效的操作系統(tǒng)去應(yīng)對兒童在家庭之中遭遇的忽視與虐待；即使我們在法律上承認撫育兒童是家庭、學(xué)校、社會和國家的共同責(zé)任，當(dāng)兒童因為父母貧困、遺棄、離異、服刑等原因而在事實上不愿或無力撫養(yǎng)兒童時，國家亦沒有有效的應(yīng)對策略去給兒童以即時幫助。如果說在家庭功能未因社會發(fā)展產(chǎn)生失調(diào)之前，國家要求其承擔(dān)起撫育兒童之責(zé)尚可接受，那么，在家庭因為婦女普遍加入勞動力市場、家庭結(jié)構(gòu)小型化、婚姻結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定等原因而不能有效承載起撫育兒童的今天，重新劃定家庭與國家在撫育兒童中的責(zé)任界限就變得緊迫起來。

由上可見，無論是面臨沉重福利財政負擔(dān)的西方福利國家，還是兒童社會政策正在起步的中國，都面臨著合理界定國家、市場、家庭與社會在保障兒童福利過程中的關(guān)系模式與責(zé)任分配模式的問題。對于國家來說，新模式的建立需要對兒童社會政策的價值取向進行反思與選擇。兒童社會政策的意義與經(jīng)濟發(fā)展政策之間的關(guān)系如何？它是否只是經(jīng)濟政策的附庸？是否只是消費型的社會開支、甚至社會負擔(dān)？社會政策投資對于經(jīng)濟社會的發(fā)展是否具有積極的生產(chǎn)性功效？社會政策研究者在千年之交對這些問題進行了深入反思，進而提出了積極的發(fā)展型社會政策模式（Midgley；1999），引起政策研究與實務(wù)工作者的廣泛關(guān)注。和傳統(tǒng)的兒童社會政策價值理念不一樣，這個新模式將社會政策實踐看作是一種社會投資，看作是生產(chǎn)力要素之一。除了社會再分配的功能外，在發(fā)展型社會政策倡導(dǎo)者看來，社會政策具有明顯的社會投資功能。與傳統(tǒng)社會政策注重將資源用于減少和減輕人們的不幸和困境、保障他們的基本生活不受影響相比，發(fā)展型社會政策更重視致力于消除或者減少那些會使人們陷于不幸或者困境的因素，而不是在風(fēng)險成為事實后再向他們提供生活保障（張秀蘭等，2007）。作為一種發(fā)展理念，發(fā)展型社會政策的對象不再只是現(xiàn)實中的貧困者或者不幸人士，它主張通過社會資源的再配置增進全體社會成員經(jīng)濟和社會能力。

在經(jīng)歷了過去30多年的快速經(jīng)濟增長，中國社會對維護社會公平、社會平等和人權(quán)保護的意識大大增強，民眾要求政府不斷加強和改善社會政策，保障并提高公民（包括兒童）的基本權(quán)益與社會福利。當(dāng)前，我國進入了經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的階段?！斑@就要求我國的社會政策必需堅持福利與發(fā)展并重的目標(biāo)，并通過合理的制度設(shè)計去兼顧福利目標(biāo)與發(fā)展目標(biāo)”之間的平衡（關(guān)信平，2010）。發(fā)展型社會政策是這種平衡的最好產(chǎn)物。在發(fā)展型社會政策看來，兒童社會政策是對社會未來的投資，應(yīng)該成為社會政策發(fā)展的最重要任務(wù)。Taylor-Gooby曾指出，只有有利于提高人力資本和促進個體經(jīng)濟參與的社會福利開支才是最可行的社會政策計劃（Taylor-Gooby,1997）。對兒童福利的普遍關(guān)注，是在最廣泛的范圍內(nèi)提升兒童及其家庭的人力資本與社會資本，有利于提高其參與經(jīng)濟發(fā)展的能力，并使成為活躍的生產(chǎn)力要素?；谶@種思考，兒童社會政策的實踐，其實亦是促進社會生產(chǎn)力提高的努力。在社會政策層面增進兒童福利，也意味著在為國家的未來儲備人力資本。從這個意義上說，在思考兒童社會政策的價值時，我們不僅僅要從兒童權(quán)利本位的角度出發(fā)，也需站在促進未來國民素質(zhì)提高的高度重視發(fā)展和完善提升兒童福利的重要意義。

二、兒童社會政策的模式：建設(shè)普惠型兒童社會政策

在發(fā)展型兒童社會政策價值理念導(dǎo)引下，我們需要重新反思應(yīng)該選擇什么類型的兒童社會政策模式。社會政策應(yīng)該惠及哪些兒童？國家責(zé)任的邊界在哪里？如前文述及，長期以來，我國兒童社會福利政策的范圍只是局限于城鄉(xiāng)孤兒，政策受益人的范圍相對狹小，是一種典型的殘余型兒童社會政策。國家只是通過資金扶持與機構(gòu)照顧的方式為那些從家庭、社會和市場中都無法獲得必要照顧的孤兒提供監(jiān)護服務(wù)。在家庭與社區(qū)能較好地照顧孩童的從前，這種不作為的政策選擇具有充分的可行性。在這種政策架構(gòu)下，對于兒童來說，即使沒有國家的照顧，兒童仍然能夠從家庭、親屬體系與社區(qū)中獲得必要資源；對于家庭來說，它充分承擔(dān)起照顧下一代的責(zé)任；對于國家來說，社會福利的成本降低了。

但是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，這種殘余型兒童社會政策模式的合理性受到了越來越多的批評。一個重要的原因在于，在當(dāng)前中國社會，家庭的結(jié)構(gòu)微型化了、不穩(wěn)定了，傳統(tǒng)的親屬體系與社區(qū)在一定程度上消解，它們無法如傳統(tǒng)時代那樣良好地照顧好孩童。例如，由于城鄉(xiāng)社會流動，目前，中國出現(xiàn)了五千萬以上的留守兒童，這些孩子不能經(jīng)常與父母居住在一起，無法如普通孩子那樣得到父母的照料；有近二千萬的流動兒童，這些兒童離開了自己的家鄉(xiāng)，和自己的父母一起來到城市居住，但是父母因為都要去工作卻不能很好地照顧他們；有100-150萬左右的流浪兒童，這些兒童與自己的家庭基本或完全切斷了聯(lián)系；還有幾百萬有待康復(fù)、面臨就學(xué)困難的殘疾兒童，有幾十萬服刑人員子女和受艾滋病影響的兒童。這些在新的變化了的社會環(huán)境中產(chǎn)生的處境困難兒童，無法從家庭、社會與市場獲得充分的照顧，急需國家力量的介入，急需兒童社會政策的蔭蔽。此外，在婦女大量進入勞動力市場之后，因為家庭結(jié)構(gòu)的核心化，雙職工家庭子女的照顧問題普遍存在于城市社會；而隨著育兒成本的不斷增加，不少年輕的家長面臨較重的經(jīng)濟壓力，大眾媒體甚至將他們形容為 “孩奴”。從這個意義上說，傳統(tǒng)的殘余型兒童社會政策已經(jīng)難以適應(yīng)社會發(fā)展的需要，兒童社會政策的邊界需要拓展，國家在撫育兒童過程中的角色需要適當(dāng)調(diào)整，消極不作為的被動型兒童社會政策需要改革。為此，我們認為，兒童社會政策的發(fā)展要主動呼應(yīng)中共中央十六屆六中全會提出要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度的精神，建立覆蓋城鄉(xiāng)所有兒童的普惠型兒童社會政策。

普惠型兒童社會政策的建立，不只是簡單地站在道德制高點上的政治需要，更是回應(yīng)兒童發(fā)展面臨的現(xiàn)實，回應(yīng)社會現(xiàn)實的需要，強化國家人力資本建設(shè)的需要。如果說西方發(fā)達國家碰到的是戰(zhàn)后福利體制無法有效適應(yīng)后工業(yè)化社會帶來的一系列結(jié)構(gòu)性問題，那么作為后發(fā)展國家，中國社會保障制度和公共政策改革面臨的最大挑戰(zhàn)則在于同時面臨傳統(tǒng)社會風(fēng)險與新社會風(fēng)險。如“十二五”期間，一方面仍有大量人口從農(nóng)村進城，城市化任務(wù)很重，另一方面開始遭遇青年和低技能工人的就業(yè)、空巢老人的照顧、兒童的家庭護理等等問題。但是，堅持社會公平仍是社會政策制定的基本原則，離開了公平，社會政策的社會效益將無從談起。就目前而言，我國已初步具備了明顯提升整個社會福利所必需的財力與物力。經(jīng)過30多年的改革開放，2010年，按照外匯匯率折算，中國的人均GDP將達到4000美元，國家的財政收入有望到達8萬億?？梢姡瑖椰F(xiàn)在已經(jīng)有能力建立起一個適度普惠的兒童社會政策體系，較大幅度地提升兒童的社會福利也成為了可能。推進適度普惠的兒童社會政策已不是“能不能”的問題，而是“想不想”的問題。

讓我們以上海流動兒童的教育政策選擇為例對此加以說明。近年來，在流動兒童的教育問題上，上海政府面臨是否實行“適度普惠型福利”社會政策的選擇。外來人口流入在緩解上海人口老齡化所帶來問題、使上海的發(fā)展可以獲得人口紅利的同時，對教育也提出了新的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，2009年上海全日制公辦學(xué)校共接納24.75萬名外來流動人口子女就讀，占外來流動人口子女總數(shù)的61.61%。2010年，上海將進一步擴大公辦學(xué)校招收比例，力爭解決90%在滬農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育階段免費入學(xué)。后續(xù)面臨的問題是，大多數(shù)農(nóng)民工子女在完成義務(wù)教育后，將希望在上海進一步接受高中階段教育。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工第二代中有2/5是出生、成長在城市，他們與城市已經(jīng)不可分離，而對農(nóng)村生活感到陌生、沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗。他們不愿意、不想、也不可能回農(nóng)村生活。然而，按照我國現(xiàn)行以戶籍為依據(jù)的中考、高考體制，農(nóng)民工第二代必須返回戶籍所在地的省/市參加中考、高考，上述制度障礙對他們是極其不公平的。因此，從落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會建設(shè)高度出發(fā)，未來上海教育政策面臨如何積極探索解決農(nóng)民工子女“義務(wù)后教育”的問題。當(dāng)前逐步、有條件地對來滬人員（包括農(nóng)民工子女）放開高中階段教育上海已初具條件，上海普通高中每年招生能力剩余明顯，而流動人口子女就學(xué)需要亦很強勁。本市高中學(xué)齡段的戶籍人口數(shù)在未來幾十年都低于相應(yīng)的外來學(xué)齡人口數(shù)。這部分富余教育資源正可以提供給部分流動學(xué)齡人口，既滿足他們繼續(xù)在滬學(xué)習(xí)的意愿，又能為上海建設(shè)“四個中心”和國際大都市儲備滿足相應(yīng)技能需求的勞動力資源（楊雄，2009）。但是，因為戶籍、招生制度的原因，是否將他們納入到上海高中教育之中，變得十分敏感。

三、兒童社會政策的決策模式：從“經(jīng)驗選擇”走向“政策科學(xué)”

政策問題是關(guān)系到尚未被實現(xiàn)的社會價值或需求，而這些需求或價值能夠通過公共活動來加以實現(xiàn)。兒童社會政策是以社會公正和兒童權(quán)利為基本理念的制度化安排和對兒童問題的集體應(yīng)對。它的形成與發(fā)展，是傳統(tǒng)的以家庭為主導(dǎo)的兒童撫育模式難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的必然結(jié)果，其目標(biāo)是要通過國家的努力確保兒童能夠獲得良好的生存與發(fā)展資源，確保其作為兒童的各項權(quán)利能夠得到實現(xiàn)。一個國家的民主程度，最終的體現(xiàn)是看其政府的公共政策，即政府向社會所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，能否均衡合理地體現(xiàn)廣大民眾的利益。

顯然，政策決策的科學(xué)性尤為重要。然而，幾乎所有的政策決策案例中，決策者都會面臨多重政策目標(biāo)以及不同目標(biāo)優(yōu)先排序選擇與權(quán)衡的問題，政策選擇目標(biāo)背后存在著價值追求與利益博弈，于是選擇過程本身又是一個政治過程。在科學(xué)決策與政治決策的平衡之中，最重要的，是要實現(xiàn)決策模式從“經(jīng)驗選擇”到“政策科學(xué)”的轉(zhuǎn)變。在人類發(fā)展的很長時期，決策過程主要還是依靠個人的聰明才智和判斷能力，即個人理性進行決策。進入現(xiàn)代社會后，由于社會結(jié)構(gòu)變得越來越復(fù)雜以及資源的有限性，僅憑借個人或一個團體經(jīng)驗很難做出準(zhǔn)確判斷和選擇，這就意味著社會需要政策決策的科學(xué)化。以中國人口政策為例，上世紀(jì)50年代我國人口政策因靠經(jīng)驗選擇加以政治動力的推動，導(dǎo)致人口急劇增長給國家?guī)沓林氐慕?jīng)濟負擔(dān)和社會壓力，于是20世紀(jì)80年代我國開始實行獨生子女政策。但是，30年的獨生子女政策又帶來了獨二代的成長煩惱、人口老化等嚴(yán)峻問題，致使現(xiàn)今我們又遭遇獨生子女家庭對中國未來可持續(xù)發(fā)展帶來的社會風(fēng)險。因此，有關(guān)“獨一代”到“獨二代”公共政策選擇，包括政策規(guī)劃、合理化過程與制度安排，面臨社會政策選擇之兩難（何芳等，2010）。家庭作為社會的細胞，其結(jié)構(gòu)的變化會引發(fā)社會結(jié)構(gòu)的變動，甚至帶來社會風(fēng)險。從人口社會學(xué)意義上說，當(dāng)前獨生子女家庭成為風(fēng)險最大的家庭（穆光宗，2004）?？梢?，社會政策的決策是一個復(fù)雜的過程。社會政策作為一系列適應(yīng)于各種環(huán)境與條件變化的函數(shù)，政策本身是如何制定的，哪些因素在政府制定或選擇社會政策時發(fā)揮重要關(guān)鍵作用，這是政策科學(xué)時代需要深入研究的課題。作為體現(xiàn)兒童權(quán)利、保障兒童福利的政策基礎(chǔ)，如何規(guī)避諸如人口政策等兒童政策帶來的問題和社會風(fēng)險，是兒童社會政策從經(jīng)驗選擇到科學(xué)決策過程必須臨面的問題。

從宏觀層面看，我國目前正處于從傳統(tǒng)決策體制向現(xiàn)代決策體制轉(zhuǎn)變的時期，社會政策決策中尚存在著多方面的問題。為盡快實現(xiàn)社會政策決策的科學(xué)化、民主化和法制化，必須樹立正確的價值觀和科學(xué)的決策觀念，營造良好的決策環(huán)境，建立和完善社會政策決策系統(tǒng)，嚴(yán)格遵循科學(xué)的決策程序，積極借鑒、運用先進的公共決策理論、方法和技術(shù)，培養(yǎng)造就一批高素質(zhì)的決策領(lǐng)導(dǎo)和咨詢、信息隊伍，完善決策制度，健全運行機制，應(yīng)將社會政策決策納入法制化的軌道。依據(jù)卡倫·皮特曼提出的青少年政策分析的框架，有關(guān)兒童青少年政策問題，總是涉及“誰”、“什么”、“何時”、“哪里”、“為什么”、“怎么樣”等主題，這其實就為兒童社會政策分析、選擇以及科學(xué)決策提供了一個基本框架（卡倫·皮特曼，2004）。

按照我們的理解，我國兒童社會政策的決策過程應(yīng)該要維護最廣泛的社會公平，在發(fā)展型兒童社會政策的價值理念導(dǎo)引下，按照建立普惠型兒童社會政策的要求，逐步擴大兒童社會政策受益人的范圍。兒童社會政策應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，合理調(diào)動公共資源，實施更積極的社會政策。在兒童社會政策的決策過程中，要處理好“公平”與“效率”間的關(guān)系，將兒童社會福利看作是一種對人力資源的投資。要不斷提升兒童社會政策決策過程的公共性。目前兒童社會政策制定、決策過程沒有專門規(guī)定，給政府在自由裁量上留下很大空間。未來有關(guān)兒童權(quán)益保護、社會福利的政策制定要征求意見，要廣泛吸納民意，加強社會政策設(shè)計的預(yù)見性。有關(guān)兒童青少年社會政策的“規(guī)劃”、“大綱”制定（無論是《中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃》、《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》、還是《全國家庭教育指導(dǎo)大綱》的編制），都應(yīng)是在征集民意和社會公眾大討論的過程之中進行，以盡力保證社會政策決策過程能夠充分體現(xiàn)民智、民意和社會大眾意見。

四、兒童社會政策管理體制：政出多門的困境與出路

我國兒童社會政策發(fā)展存在的另一個重要問題在于“政出多門”。迄今為止，中國沒有獨立的統(tǒng)籌兒童事務(wù)發(fā)展的機構(gòu)，與兒童福利有關(guān)的事務(wù)分別由教育部門、民政部門、衛(wèi)生部門、公檢法部門以及婦聯(lián)、共青團等群眾團體分頭負責(zé)。這種多部門共同致力于兒童政策實踐的安排，充分發(fā)揮了各部門的專業(yè)優(yōu)勢與工作積極性，在一定程度上營造了合力推動兒童政策發(fā)展促進兒童成長的事業(yè)。但是，另一方面，也正是因為政出多門，兒童社會政策的發(fā)展在一定程度上呈現(xiàn)出了各自為政、相互不配套，甚至相互“打架”的局面。政策的出臺、實施與改革缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，整體合力的發(fā)揮不足。

為了協(xié)調(diào)各部門的工作，1990年，國務(wù)院成立婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會，成為國務(wù)院負責(zé)婦女兒童工作的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)。1993年，國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會更名為國務(wù)院婦女兒童工作委員會，簡稱國務(wù)院婦兒工委。作為國務(wù)院負責(zé)婦女兒童工作的協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，國務(wù)院婦兒工委負責(zé)協(xié)調(diào)和推動政府有關(guān)部門執(zhí)行婦女兒童的各項法律法規(guī)和政策措施，發(fā)展婦女兒童事業(yè)。其基本職能包括協(xié)調(diào)和推動政府有關(guān)部門做好維護婦女兒童權(quán)益工作，協(xié)調(diào)和推動政府有關(guān)部門制定和實施婦女和兒童發(fā)展綱要，協(xié)調(diào)和推動政府有關(guān)部門為開展婦女兒童工作和發(fā)展婦女兒童事業(yè)提供必要的人力、財力、物力，指導(dǎo)、督促和檢查各省、自治區(qū)、直轄市人民政府婦女兒童工作委員會的工作等。國務(wù)院婦兒工委成立以來，堅持“兒童優(yōu)先”原則，致力于我國婦女兒童的生存、保護和發(fā)展。協(xié)助國務(wù)院制定和頒布《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》和《中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》，協(xié)調(diào)推動政府有關(guān)部門強化職能，制定措施，實施兒童綱要，整體推進兒童事業(yè)，推動了政府有關(guān)部門認真履行聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》等保護兒童權(quán)益的國際公約。應(yīng)該說，作為協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，在現(xiàn)有的體制框架下，婦兒工委在推動兒童事業(yè)發(fā)展方面做了許多工作。但是，因為婦兒工委只是一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，而非實體的政府職能機構(gòu)，法律沒有賦予其統(tǒng)籌管理的職能。在實際工作過程中，它并不能夠指導(dǎo)、統(tǒng)籌各部門的工作。不僅如此，婦兒工委附設(shè)在作為群團組織的婦聯(lián)系統(tǒng)，在形式上實際削弱了其工作的權(quán)威性。在當(dāng)前的體制框架中，群團組織下附設(shè)的機構(gòu)，很難協(xié)調(diào)好教育、衛(wèi)生、公檢法等政府行政、司法部門的行動。

因此，苛求婦兒工委去協(xié)調(diào)好整體的兒童工作并不現(xiàn)實。中國兒童社會政策管理體制必須實現(xiàn)新的創(chuàng)新。從國際兒童事務(wù)的發(fā)展趨勢看，世界上不少發(fā)達國家和地區(qū)的政府都設(shè)立了專責(zé)兒童事務(wù)的機構(gòu)，設(shè)立專門的兒童事務(wù)機構(gòu)已成為國際趨勢，聯(lián)合國兒童權(quán)利委員會積極提倡締約國成立兒童事務(wù)委員會。尚曉援研究發(fā)現(xiàn)，美國早在1909年就在聯(lián)邦政府設(shè)立了美國兒童局，挪威有專門的兒童與平等事務(wù)部，日本有兒童和家庭局，印度成立了婦女與兒童發(fā)展司，我國臺灣地區(qū)在1999年設(shè)立了“內(nèi)政部”兒童局（參見顏維琦，2010）。為了因應(yīng)我國兒童社會政策發(fā)展的需要，在推進社會和諧建設(shè)的進程中，有必要在國務(wù)院下設(shè)兒童與家庭事務(wù)部，專門負責(zé)兒童發(fā)展與家庭政策事務(wù)。將原來分散在各部門的兒童社會政策與家庭政策管理事務(wù)統(tǒng)一納入到兒童與家庭事務(wù)部，有利于集中力量統(tǒng)籌推進我國兒童社會政策事業(yè)的發(fā)展，有利于在公共政策層面更好地促進兒童發(fā)展與家庭和諧。

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作者單位 上海社會科學(xué)院青少年研究所

責(zé)任編輯 顏 波

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