完善我國勞動爭議協(xié)商制度立法的幾點思考

陳瑤，蔣文龍

(1.常州工學(xué)院人文社科學(xué)院，江蘇 常州 213002；2.常州市人力資源和社會保障局，江蘇 常州 213003)

一、勞動爭議協(xié)商制度的含義與我國立法現(xiàn)狀

勞動爭議協(xié)商制度是企業(yè)內(nèi)勞動爭議預(yù)防與處理體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。勞動爭議協(xié)商是指勞動爭議發(fā)生以后，用人單位和勞動者本著平等、合作的原則，自主協(xié)商，平等交流，在互諒互讓的基礎(chǔ)上達(dá)成一致，以盡快解決雙方的糾紛。其特點是沒有第三方的參與，或雖有第三方參與，但第三方不起主要作用。勞動爭議協(xié)商有廣義和狹義之分，廣義的勞動爭議協(xié)商是指勞動爭議發(fā)生后，勞動爭議的雙方進(jìn)行商談，并達(dá)成協(xié)議解決糾紛的一種活動，這種活動存在于爭議處理的各個階段。狹義的協(xié)商指勞動爭議發(fā)生后勞動爭議的雙方依照法律的規(guī)定進(jìn)行對話、商談并達(dá)成協(xié)議，以解決糾紛的一種具有法律意義的制度[1]。本文從狹義上使用協(xié)商這一概念，將其定位為勞動爭議的糾紛解決方式之一。

隨著1993年的《企業(yè)勞動爭議處理條例》和1995年《勞動法》的相繼實施，我國建立起一套以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要環(huán)節(jié)的勞動爭議處理制度?！秳趧臃ā返?7條規(guī)定：“用人單位與勞動者發(fā)生勞動爭議，當(dāng)事人可以依法申請調(diào)解、仲裁、提起訴訟，也可以協(xié)商解決。調(diào)解原則適用于仲裁和訴訟程序?！薄秳趧臃ā窙]有明確協(xié)商是申請調(diào)解、仲裁、訴訟前的一個首要程序，甚至在勞動爭議的處理程序中根本就沒有提到協(xié)商程序。2008年實施的《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》(下簡稱《勞動爭議調(diào)解仲裁法》)在維持原有爭議處理程序的基礎(chǔ)上，對我國原有勞動爭議處理程序做了一定程度的調(diào)整，在調(diào)解環(huán)節(jié)加入了多元化的調(diào)解組織，在勞動仲裁環(huán)節(jié)中對部分勞動爭議采取了有條件的“一裁終局”?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》第四條規(guī)定：“發(fā)生勞動爭議，勞動者可以與用人單位協(xié)商，也可以請工會或者第三方共同與用人單位協(xié)商，達(dá)成和解協(xié)議。”《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第五條規(guī)定：“發(fā)生勞動爭議，當(dāng)事人不愿協(xié)商、協(xié)商不成或者達(dá)成和解協(xié)議后不履行的，可以向調(diào)解組織申請調(diào)解；不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不履行的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，除本法另有規(guī)定的外，可以向人民法院提起訴訟?！边@個規(guī)定第一次把協(xié)商放在勞動爭議處理程序的第一位，但協(xié)商是當(dāng)事人在自愿原則上進(jìn)行的，不是必經(jīng)程序。由于協(xié)商只是一個任意性程序，至于協(xié)商具體由哪個部門來負(fù)責(zé)操作以及依照何種程序進(jìn)行，法律并沒有做任何具體的規(guī)定。在集體爭議的協(xié)商方面，《工會法》第二十七條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位發(fā)生停工、怠工事件，工會應(yīng)當(dāng)代表職工同企業(yè)、事業(yè)單位或者有關(guān)方面協(xié)商，反映職工的意見和要求并提出解決意見?！边@賦予工會在集體沖突事件中，以職工一方代表身份與用人單位協(xié)商，反映職工要求的權(quán)利和義務(wù)，然而《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第七條關(guān)于“發(fā)生勞動爭議的勞動者一方在十人以上，并有共同請求的，可以推舉代表參加調(diào)解、仲裁或者訴訟活動”的條文中并沒有規(guī)定協(xié)商程序，也沒有工會參與集體爭議協(xié)商的規(guī)定?？梢哉f，我國現(xiàn)行立法對勞動爭議協(xié)商制度只是做了形式上的規(guī)定，缺乏實質(zhì)性的規(guī)定。這些年，勞動爭議數(shù)量激增，呈現(xiàn)出勞動者申訴率高的特點，這凸顯出我國勞動爭議內(nèi)部處理機(jī)制失靈的現(xiàn)狀。

二、我國勞動爭議協(xié)商制度在實踐中“失靈”的原因分析

據(jù)統(tǒng)計，2000年到2005年，全國勞動爭議仲裁案件中，絕大部分勞動爭議案件由勞動者提起申訴，平均申訴率占9成以上。這反映了勞動者和用人單位之間溝通協(xié)調(diào)、糾錯機(jī)制的缺乏和抗衡力量的不平衡，勞動者的權(quán)益難以在內(nèi)部及時、簡便地解決。我們制度設(shè)計中的協(xié)商、調(diào)解程序完全被虛化，根本沒有發(fā)揮出自身的功能，從而大量的爭議“顯性化”涌向勞動爭議仲裁委員會和法院。以江蘇省常州市為例，2009年常州市各級勞動爭議仲裁委員會共受理勞動爭議案件12 546件，平均每天約受理爭議34件。大量的案件使各地勞動仲裁委員會和法院都不堪重負(fù)。

我國勞動爭議的協(xié)商分為個別協(xié)商和集體協(xié)商，個別協(xié)商為勞動者就個人勞動爭議與用人單位的協(xié)商，集體協(xié)商是由工會代表勞動者與用人單位就集體爭議進(jìn)行的協(xié)商。自主協(xié)商具有成本低、效率高、勞動關(guān)系能盡快得以恢復(fù)的優(yōu)點，協(xié)商程序在預(yù)防糾紛和爭議解決上發(fā)揮著重要作用，甚至可以說是勞動爭議處理體制發(fā)揮作用的第一道屏障。勞動爭議案件不同于一般的民事糾紛，其理想的處理方法最好以維持勞資雙方的雇用關(guān)系為前提，盡量不要因處理勞動爭議導(dǎo)致勞動者失業(yè)。這就需要既要重視事后處理，同時也必須考慮在勞動爭議的“發(fā)源地”企業(yè)內(nèi)的事先預(yù)防[2]。如何完善企業(yè)內(nèi)勞動爭議預(yù)防與處理體制是近年來美國、日本等國家重點研究的問題。然而在我國，勞動爭議協(xié)商機(jī)制由于種種原因沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，勞動爭議協(xié)商制度嚴(yán)重“失靈”，其原因如下：

(一)個別協(xié)商中，勞動者的從屬性地位導(dǎo)致其不能擁有平等發(fā)言權(quán)

根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第四條的規(guī)定，勞動者想通過協(xié)商解決勞動爭議有三條途徑：一是勞動者本人直接找用人單位協(xié)商；二是勞動者本人請求工會和自己一起共同與用人單位協(xié)商；三是勞動者本人請求第三方，如律師或法律援助機(jī)構(gòu)等共同與用人單位協(xié)商。第一種途徑顯然是最理想的，但從實踐上看，這一途徑只適用于由于溝通不夠產(chǎn)生誤解而引發(fā)的爭議。而現(xiàn)實勞動爭議中大量的因用人單位過度追求利潤而引發(fā)爭議的案子，一般很難通過勞動者自己與用人單位協(xié)商來解決。這是因為，在具體的勞動關(guān)系中，用人單位對勞動者享有管理權(quán)，處于權(quán)力優(yōu)勢地位，勞動者則隸屬于用人單位，雙方并不具有平等談判的基礎(chǔ)。第二種方式應(yīng)該是勞動者的最佳選擇。工會參與勞動爭議協(xié)商，幫助勞動者與用人單位溝通對話，有利于增強(qiáng)勞動者的談判地位和談判能力，使勞動爭議雙方當(dāng)事人在勞動爭議處理中的地位相對均衡。工會應(yīng)當(dāng)是勞動者權(quán)益的表達(dá)者和維護(hù)者，這是法律的規(guī)定也是現(xiàn)實的需要，用人單位也容易接受。尤其是本企業(yè)的工會組織，對本單位的情況比較熟悉，對職工群眾的情況比較了解，幫助勞動者與企業(yè)協(xié)商，進(jìn)行溝通，互諒互讓，換位思考，達(dá)成和解，及時將糾紛解決在基層，有利于企業(yè)勞動關(guān)系的穩(wěn)定與和諧[3]。選擇這一方式的前提是工會是獨立于用人單位的一方主體，而我國的企業(yè)工會干部往往與企業(yè)行政聯(lián)系在一起，有些工會干部不但不代表職工，反而怕得罪企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，偏向企業(yè)說話。故而這一方式在實踐中也不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第三種方式是勞動者請第三方共同與用人單位協(xié)商。但采用這種方式勞動者要承擔(dān)一定的成本，用人單位大多也不能接受一個不相干的外人插手企業(yè)內(nèi)部的事務(wù)。綜上分析，勞動者的從屬性地位導(dǎo)致其不能擁有平等發(fā)言權(quán)，個別協(xié)商制度形同虛設(shè)。

(二)集體協(xié)商中，工會尚沒有成為群體利益的代表者

勞動爭議協(xié)商機(jī)制中的集體協(xié)商是市場經(jīng)濟(jì)國家行之有效的化解爭議的重要方法。在集體協(xié)商中，由于工會組織的介入，勞動關(guān)系的從屬性弊端基本被消除。我國《工會法》第二條規(guī)定：工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織。中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，依法維護(hù)職工的合法權(quán)益。我國法律將工會定義為代表勞動者的相對用人單位的“第二方”，工會是集體協(xié)商的主體。然而在現(xiàn)實的糾紛中，工會往往喜歡以“第三方”的面目出現(xiàn)，即作為調(diào)解者的身份出現(xiàn)?！豆ā返谒氖l規(guī)定：“建立工會組織的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)按每月全部職工工資總額的百分之二向工會撥繳經(jīng)費?！边@使得工會的身份顯得十分尷尬。工會建立在企業(yè)內(nèi)，工會領(lǐng)取雇主發(fā)給的工資，這一悖論使其作為“第二方”面臨諸多尷尬。作為“第三方”，在出現(xiàn)勞動糾紛時去調(diào)解，可以讓雇主看到工會在平息糾紛、恢復(fù)生產(chǎn)方面的作用，工會也就有了要求雇主支付2%工資總額的依據(jù)[4]。我國《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第十條第二款規(guī)定：“企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會由職工代表和企業(yè)代表組成。職工代表由工會成員擔(dān)任或者由全體職工推舉產(chǎn)生，企業(yè)代表由企業(yè)負(fù)責(zé)人指定。企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔(dān)任?！边@在立法上賦予工會擔(dān)任“第三方”調(diào)解者的地位，這種名義上的“第三方”地位，只會讓勞動者喪失對工會的信任，工會難以充當(dāng)勞動者的代言人。

三、完善我國勞動爭議協(xié)商制度立法的幾點建議

(一)工會身份的回歸——做回第二方

協(xié)商機(jī)制失靈的根本原因在于工會在如今并沒有成為職工的代表，而是作為用人單位中的“第三人”參與勞動爭議協(xié)商，勞動者并沒有取得和資方平等談判的基礎(chǔ)和條件。我國《勞動合同法》第五章第一節(jié)規(guī)定了集體合同制度，企業(yè)工會要通過“集體談判”等方式，積極為員工爭取權(quán)益。遺憾的是集體合同制度在我國現(xiàn)實中流于形式，這從目前集體合同的簽訂率高與因履行集體合同發(fā)生的爭議率極低之間的矛盾中可見一斑。由于沒有工會的支持，勞動者繞開工會自己抱團(tuán)維權(quán)的現(xiàn)象日漸增多。這些自身抱團(tuán)維權(quán)極易形成群體性糾紛，群體性糾紛也被冠以“鬧事”“工潮”等貶義性稱謂，甚至?xí)?yán)重影響社會的治安和穩(wěn)定。

1935年，美國國會通過國家勞動關(guān)系法，保護(hù)工人建立并參與工會活動或不參與工會活動的權(quán)利，調(diào)整工會與雇主的關(guān)系，鼓勵通過工會與雇主的集體談判解決雙方的爭端。歷史和實踐也證明，工會對于勞資矛盾的解決發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。日本更是有一個形象的比喻：企業(yè)如同一個大家庭，資本家是父親，工會是母親，工人則是孩子。我國部分中小企業(yè)沒有建立工會，即便是在建立了工會的企業(yè)，因為工會依附于企業(yè)，工會在履行維護(hù)勞動者合法權(quán)利職能時缺位，工會基本上承擔(dān)了福利部門的角色。民營企業(yè)中存在僅由資方建立的無會員、無活動、無經(jīng)費的“三無工會”。唯有勞動者自己才是自身利益的永遠(yuǎn)守護(hù)者，勞動者要真正擺脫弱勢地位，根本途徑是提高自身的談判地位，擁有與資本同等的話語權(quán)。所以，我國工會應(yīng)脫離行政色彩，回歸其社會團(tuán)體的本來面目，工會必須完成從福利工會到工人利益的真正代表的轉(zhuǎn)型。

(二)摒棄企業(yè)調(diào)解，建立企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)委員會，形成經(jīng)常性協(xié)商機(jī)制

從各國的規(guī)定來看，協(xié)商機(jī)制運行良好的國家協(xié)商一方代表一般是工會，工會必須代表勞方的利益與資方進(jìn)行協(xié)商，工會在基層調(diào)解中是根本不能充當(dāng)?shù)谌说慕巧摹Ｎ覈壳暗钠髽I(yè)調(diào)解委員會同樣并不具有第三方中立的特點，所以企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會在實踐中形同虛設(shè)，可以考慮將其轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商程序的平臺，即在原有的企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的基礎(chǔ)上，全面調(diào)整其職能，建立企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)委員會，其成員由職工代表和企業(yè)代表組成，作為企業(yè)內(nèi)部的糾紛化解機(jī)構(gòu)，從而形成勞資雙方的經(jīng)常性協(xié)商機(jī)制。其實我國早在1950年《勞動部關(guān)于在私營企業(yè)中設(shè)立勞資協(xié)商會議的指示》里就明確規(guī)定，在私營工商企業(yè)中，為了便于勞資雙方進(jìn)行有關(guān)改進(jìn)生產(chǎn)、業(yè)務(wù)與職工待遇各項具體問題的協(xié)商起見，在勞資雙方同意之下，得設(shè)立勞資協(xié)商會議的組織。只是這個勞資協(xié)商會議制度由于缺乏政府職能部門的引導(dǎo)與監(jiān)督并沒有切實實施。因此，筆者認(rèn)為，在組建勞動爭議協(xié)調(diào)委員會的時候，由于企業(yè)自身沒有建立勞資關(guān)系協(xié)調(diào)委員會的積極性，而勞動者在現(xiàn)實中缺乏組建一個企業(yè)部門的能力，所以勞動部門應(yīng)發(fā)揮其全面的勞動監(jiān)督職能，給予企業(yè)必要的指導(dǎo)和監(jiān)督。

對于該機(jī)構(gòu)的職能，日本的經(jīng)驗可以提供借鑒。日本企業(yè)內(nèi)勞動爭議預(yù)防與處理主要有兩個制度，一個是苦情處理制度，另一個是勞資協(xié)議制度[2]。日本的這些措施使大量的糾紛在勞動爭議的“發(fā)源地”企業(yè)內(nèi)得到了解決，“外泄”到企業(yè)外的勞動爭議案件就減少了。日本的苦情處理機(jī)制建立于二戰(zhàn)之后，是1948年由美國主導(dǎo)引入的一種協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)勞資關(guān)系的制度。當(dāng)時日本工會尚未健全發(fā)展，在發(fā)展企業(yè)拼經(jīng)濟(jì)之前提下，為使企業(yè)內(nèi)糾紛得到先期解決，日本政府鼓勵企業(yè)設(shè)置苦情處理機(jī)制，其目的在于解決個別勞工在職場上所遭遇之各種不滿與不利待遇，例如調(diào)職、懲戒處分、職場環(huán)境、人際關(guān)系等。勞資協(xié)議制度就是讓勞動者參與經(jīng)營管理的一種企業(yè)內(nèi)民主制度。筆者認(rèn)為，企業(yè)勞動關(guān)系協(xié)調(diào)委員會可以借鑒日本的“苦情處理制度”，行使類似日本苦情處理機(jī)構(gòu)的職能，解決勞動者在工作過程中遭遇的各種不滿與不利待遇，做好勞資雙方的溝通工作，可以將糾紛及時和有效地化解，形成經(jīng)常性協(xié)商機(jī)制。勞資之間機(jī)制化的溝通，有利于及時化解矛盾。

(三)將協(xié)商程序置于糾紛解決方式的首要地位，賦予協(xié)商協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力

我國目前立法規(guī)定協(xié)商只是一個任意性程序，是一個可以被忽視的程序，筆者認(rèn)為應(yīng)將協(xié)商程序置于諸糾紛解決方式的首要地位，立法應(yīng)規(guī)定在發(fā)生勞動爭議時勞動者和用人單位負(fù)有進(jìn)一步協(xié)商的義務(wù)，將協(xié)商程序的地位明確化。美國的協(xié)調(diào)性程序在勞資爭議處理制度中處于基礎(chǔ)地位。英國政府提倡勞資糾紛先通過雇主與雇員協(xié)商或雇主與工會的集體談判來解決，如果行不通，則借助法律途徑來解決。

筆者認(rèn)為將協(xié)商程序置于諸糾紛解決方式的首要地位的原因在于：第一，勞資雙方在完全自愿的情況下按事先確定的程序來處理爭議和不滿，糾紛解決結(jié)果是當(dāng)事人協(xié)議確定的，這種協(xié)議或裁決能更好地執(zhí)行，同時可以節(jié)省解決糾紛的時間和費用。第二，協(xié)商程序提高了職工的勞動積極性，穩(wěn)定了企業(yè)的勞資關(guān)系。糾紛解決的內(nèi)部機(jī)制及時疏通了工人的不滿，維持了勞資之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，避免外化矛盾導(dǎo)致的勞資關(guān)系破裂這一后果，特別是在當(dāng)今市場競爭日益激烈和勞動力市場供求不平衡的形勢下，既保證了企業(yè)的人才不致因日常糾紛而流失，也確保了職工在維護(hù)自己權(quán)益的前提下不損失自己的晉升機(jī)會和工作崗位。第三，協(xié)商程序也有利于國家利益的增加和社會的穩(wěn)定。如果大部分的糾紛都能通過勞資協(xié)調(diào)而得到解決，必然會大大減少國家干預(yù)勞資糾紛的物質(zhì)和人員投入，穩(wěn)定的勞資關(guān)系對國家經(jīng)濟(jì)力的增長和社會的穩(wěn)定無疑是至關(guān)重要的。

根據(jù)我國目前的立法，協(xié)商達(dá)成的協(xié)議無法律約束力，當(dāng)事人不遵守協(xié)議不承擔(dān)任何法律責(zé)任，這使勞動爭議協(xié)商程序的作用大大降低?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》第十六條規(guī)定：“因支付拖欠勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟(jì)補償或者賠償金事項達(dá)成調(diào)解協(xié)議，用人單位在協(xié)議約定期限內(nèi)不履行的，勞動者可以持調(diào)解協(xié)議書依法向人民法院申請支付令。人民法院應(yīng)當(dāng)依法發(fā)出支付令。”筆者認(rèn)為此規(guī)定可同樣適用于協(xié)商協(xié)議，勞動者與用人單位協(xié)商達(dá)成的關(guān)于因支付拖欠勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟(jì)補償或者賠償金事項達(dá)成的協(xié)議也應(yīng)具有與調(diào)解協(xié)議相同的法律效力，這樣可以提高勞資雙方進(jìn)行自主協(xié)商的積極性，從而大大提高勞動爭議協(xié)商制度的效率。

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