國內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”問題淺析

張 猛, 阮東俊

(南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院, 江蘇南京 211800)

國內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”問題淺析

張 猛, 阮東俊

(南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院, 江蘇南京 211800)

小產(chǎn)權(quán)房問題從20世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)，到目前為止我國許多城市小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)量都已經(jīng)形成了一定規(guī)模。文章基于對國內(nèi)學(xué)者研究成果梳理的基礎(chǔ)上，分類歸納了目前關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房研究的整體框架結(jié)構(gòu)，并提出了相關(guān)研究方向建議。

小產(chǎn)權(quán)房； 鄉(xiāng)村； 城鄉(xiāng)二元土地制度

小產(chǎn)權(quán)房問題從20世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)，到目前國內(nèi)許多城市小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)已經(jīng)形成一定規(guī)模并且整體呈現(xiàn)出蔓延擴(kuò)大之勢。小產(chǎn)權(quán)房問題的出現(xiàn)對于國家戰(zhàn)略實(shí)施、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活等方面都具有很大的影響，吸引了包括法律學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科學(xué)者的研究，并取得了豐富的研究成果。目前國內(nèi)學(xué)者對于研究成果卻少有系統(tǒng)性梳理，沒能形成對小產(chǎn)權(quán)房問題研究的整體框架脈絡(luò)，本文在對國內(nèi)學(xué)者研究成果梳理整合的基礎(chǔ)上，對小產(chǎn)權(quán)房的定義與類型、成因、影響、治理策略等內(nèi)容進(jìn)行分類總結(jié)，并對未來的研究提出建議，以期能夠?yàn)槲磥硐嚓P(guān)的研究者提供幫助。

1 小產(chǎn)權(quán)房定義與類別劃分

1.1 小產(chǎn)權(quán)房定義

小產(chǎn)權(quán)房因?yàn)槿狈Ψ缮厦鞔_的概念界定，不同學(xué)者在研究中根據(jù)研究側(cè)重點(diǎn)不同對此做出了略有不同的表述。從總的研究成果來看，學(xué)者們主要是從用地性質(zhì)、開發(fā)主體、發(fā)證單位、房屋權(quán)限等層面對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行了相關(guān)的概念界定。蔡繼明(2009)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是村集體組織或者開發(fā)商出售的在村集體建設(shè)用地、宅基地或者占用耕地建設(shè)的房子[1]。汪楊(2010)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是相對于商品房而言的，指的是擁有部分產(chǎn)權(quán)，廣義上包括“使用權(quán)房”和“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”[2]。劉天利(2014)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是指人們對未依法取得政府房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書的房屋的約定俗成的稱謂[3]。

1.2 小產(chǎn)權(quán)房類別

國內(nèi)學(xué)者對小產(chǎn)權(quán)房分類依據(jù)主要包括用地性質(zhì)、建設(shè)是否合法、房屋使用對象、建設(shè)進(jìn)度等。根據(jù)用地性質(zhì)的不同，吳愛輝(2014)將小產(chǎn)權(quán)房分為在農(nóng)用地上建造的房屋與在集體建設(shè)用地上建造的房屋[4]。汪火良(2011)分類更加細(xì)化認(rèn)為可以分為農(nóng)用地住房、宅基地住房和非宅基地建設(shè)用房[5]。劉行健(2015)將其農(nóng)村集體建設(shè)用地小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)用地小產(chǎn)權(quán)房和未利用地小產(chǎn)權(quán)房[6]。根據(jù)建設(shè)的合法性與否，劉茂林(2008)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)可分為兩類，一是建房行為不合法的小產(chǎn)權(quán)房，二是建房行為合法,房屋買賣主體受限制的小產(chǎn)權(quán)房，前者稱做違法小產(chǎn)權(quán)房,后者叫做合法小產(chǎn)權(quán)房[7]。根據(jù)建設(shè)時(shí)間進(jìn)度，汪火良(2014)將小產(chǎn)權(quán)分為已銷售住房、已建好住房和尚在建設(shè)中住房[5]。按房屋使用對象的不同，劉茂林(2008)將其分為自住型小產(chǎn)權(quán)房與銷售型小產(chǎn)權(quán)房[7]。

2 小產(chǎn)權(quán)房成因

小產(chǎn)權(quán)房問題的形成與發(fā)展并不是單一法律、經(jīng)濟(jì)或者社會問題導(dǎo)致的，而是在多方面的因素共同作用下產(chǎn)生的。從目前的研究成果看，影響小產(chǎn)權(quán)房形成和發(fā)展的因素主要包括政治制度缺陷、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、社會市場需求、法律法規(guī)不健全、政府監(jiān)管不力等方面。

2.1 城鄉(xiāng)土地管理制度缺陷

嚴(yán)焰(2008)、劉茂林(2008)等學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)二元土地制度的是小產(chǎn)權(quán)房形成的根源所在。城鄉(xiāng)二元土地所有制使得集體土地所有權(quán)虛置，農(nóng)村集體土地和城市國有土地在制度層面和市場交易價(jià)值層面都處在不平等的地位。建設(shè)在集體建設(shè)用地或農(nóng)民宅基地上的住房本身并沒有什么問題，但是集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)不完整使得這部分房屋并不能進(jìn)入自由商品市場買賣，也就形成了所謂的小產(chǎn)權(quán)房[7-8]。

2.2 經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)總體可以分為兩個(gè)方面，一個(gè)是從房屋開發(fā)者的角度，另一方面是從房屋購買者的角度。梁爽(2014)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)相對于商品房開發(fā)建設(shè)時(shí)需要繳納的土地出讓金以及各項(xiàng)稅費(fèi)來說建設(shè)成本更加低廉，對于房屋開發(fā)者來說具有很大的經(jīng)濟(jì)效益[9]。蔡繼明(2009)等人認(rèn)為鄉(xiāng)村居民在土地征收時(shí)收獲的利益難以滿足他們的收益預(yù)期，郊區(qū)村民便通過建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房出租或者銷售以此獲得利益補(bǔ)償，這也加劇了鄉(xiāng)村小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)與銷售[1]。而且城市商品房價(jià)格一直居高不下，相對于城市商品房高昂的價(jià)格，不少住房剛性需求市民在進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)權(quán)衡后選擇了購買小產(chǎn)權(quán)房(季雪，2009；汪火良，2014)[5]。

2.3 社會市場需求

目前小產(chǎn)權(quán)房存在著大量的購買群體加之國家保障性住房供給不足使得小產(chǎn)權(quán)房具有很強(qiáng)的社會市場需求。趙海萍(2010)、潘磊(2014)等認(rèn)為目前國家保障性住房現(xiàn)狀難以滿足城市居民住房需求且保障性住房分配制度不夠完善，這些原因使得小產(chǎn)權(quán)房成為了滿足城鎮(zhèn)中低階層住房需求的重要補(bǔ)充途徑。[10-11]。除此之外一些人退休養(yǎng)老的需求、居住環(huán)境追求、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買別墅或建度假村需求、投機(jī)者投資炒房需求等都增加了小產(chǎn)權(quán)房的社會需求(梁爽，2014)[9]。

2.4 法律法規(guī)不健全

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)相關(guān)問題在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》中規(guī)定內(nèi)容存在一定的矛盾，小產(chǎn)權(quán)房所有者雖對房屋本身享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力，但對占用的土地使用權(quán)卻不得出讓、轉(zhuǎn)讓，這就使得傳統(tǒng)上通過購買小產(chǎn)權(quán)房相應(yīng)也獲得了房屋占用土地使用權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房不被法律允許。而且小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)至今，國家尚未出臺針對性法律法規(guī)，雖然政府出臺了相關(guān)政策嚴(yán)格限制小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，但是政策往往具有一定的時(shí)效性，不具有法律的強(qiáng)制性，這就造成了 “打著”國家法律法規(guī)的“擦邊球”的小產(chǎn)權(quán)房越來越多(金志豐，2014；潘磊,2014)[10, 12]。

3 小產(chǎn)權(quán)房影響

國內(nèi)學(xué)者對于小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)帶來的影響分析主要分為正反兩個(gè)方面論述。積極意義層面主要圍繞農(nóng)民增收和城市住房保障方面。一些學(xué)者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)增加了房產(chǎn)供給總量，是對城市房產(chǎn)的有益補(bǔ)充，緩解了政府保障性住房不足的壓力同時(shí)也增進(jìn)農(nóng)村資源流動(dòng)性，增加農(nóng)民收入，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量的增長，縮小了城鄉(xiāng)差距(張?jiān)葡迹?011；李永東，2013)[14-15]。

但同時(shí)許多學(xué)者也注意到了小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)對國家戰(zhàn)略、法律權(quán)威、城市規(guī)劃與管理、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市民日常生活、社會和諧等方面帶來的不利影響。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)本身不符合國家相應(yīng)法律規(guī)范規(guī)定，是對國家法律權(quán)威的一種挑戰(zhàn)，嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威性。小產(chǎn)權(quán)房數(shù)目的不斷增加占用了大量的農(nóng)村耕地，對國家18億畝耕地紅線是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。由于開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局和監(jiān)管，具有很大的隨意性，打破了城市規(guī)劃布局，使得城市規(guī)劃建設(shè)難以正常實(shí)施。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的市場化特性也造成了嚴(yán)重的破壞，擾亂了房地產(chǎn)市場的正常建設(shè)及交易秩序(潘磊，2014)[10]。而且小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)強(qiáng)度大、建筑密度高，普遍缺乏基本的公共服務(wù)設(shè)施，這對社區(qū)居民的日常生活造成了一定影響(李志明，2013)[16]。同時(shí)由于小產(chǎn)權(quán)房買賣缺乏法律保護(hù)，房屋開發(fā)者和購買者的權(quán)益都難以得到保障，未來可能會因此發(fā)生糾紛而影響社會穩(wěn)定(梁爽，2014)[9]。

4 小產(chǎn)權(quán)房治理策略建議

國內(nèi)學(xué)者針對小產(chǎn)權(quán)房問題從不同方面提出了大量的策略建議，總體上可以將這些策略建議分為兩類，一類是間接策略，另一類是直接策略。間接策略是建議對國家政策制度的修改和完善，從側(cè)面解決小產(chǎn)權(quán)問題；直接策略一般是針對小產(chǎn)權(quán)房本身，提出相應(yīng)的解決辦法。

4.1 間接策略

不少學(xué)者從現(xiàn)存的土地制度改革出發(fā)，提出了一些改革方式。張占錄(2011)提出建立土地發(fā)展權(quán)制度，將發(fā)展權(quán)導(dǎo)入農(nóng)村建設(shè)用地制度改革，以此解決小產(chǎn)權(quán)房問題[17]。黃日生(2015)提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，賦予農(nóng)民集體建設(shè)用地處置權(quán)[18]。也有學(xué)者從政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)管控制的角度提出通過完善住房保障體系，擠壓小產(chǎn)權(quán)房的需求空間；加強(qiáng)執(zhí)法力度，控制小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)(朱健，2009；劉天利，2014)[3, 13]。

4.2 直接策略

針對小產(chǎn)權(quán)房本身，一些學(xué)者從宏觀的角度分析了未來小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展道路。潘磊(2014)等分析了小產(chǎn)權(quán)房納入保障體系的可能性，尋求從保障性住房體系的視角解決多年一直無法解決的小產(chǎn)權(quán)房問題[10]。黃澤勇(2011)對小產(chǎn)權(quán)房國有化、商品化等路徑做了一定的探究[20]。李蕻(2010)提出對小產(chǎn)權(quán)房設(shè)立法定租賃制度，在一定期限內(nèi)租用購買的小產(chǎn)權(quán)房所占用的集體土地[21]。章合運(yùn)(2012)針對小產(chǎn)權(quán)房提出城鄉(xiāng)居民聯(lián)合產(chǎn)權(quán)制度，解決小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問題[22]。

5 研究總結(jié)與展望

綜上所述，目前我國學(xué)者對于小產(chǎn)權(quán)房的研究內(nèi)容比較廣泛，涉及到小產(chǎn)權(quán)房定義、分類、成因、影響和問題解決策略等諸多方面，基本上涵蓋了小產(chǎn)權(quán)房問題研究的整體框架內(nèi)容，但仍存在一些不足之處，為了進(jìn)一步完善小產(chǎn)權(quán)房研究，本文特提出了如下幾點(diǎn)建議：

首先，研究深度和創(chuàng)新性有待加強(qiáng)，現(xiàn)有的研究多數(shù)僅僅是基于媒體報(bào)道或者社會認(rèn)知判斷的一種流于表面的分析，研究成果也多是老生常談，缺乏深度和創(chuàng)新點(diǎn)。未來的研究應(yīng)該結(jié)合相關(guān)的理論體系和權(quán)威性數(shù)據(jù)對小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行深入研究，最終形成對于小產(chǎn)權(quán)房問題解決具有創(chuàng)新性、實(shí)踐性的成果體系。

其次研究內(nèi)容應(yīng)該增加對相關(guān)具體案例的分析，目前相關(guān)的研究對于實(shí)際案例的分析較少。未來的研究應(yīng)該在理論的基礎(chǔ)上多結(jié)合具體的城市治理實(shí)例去分析，從案例中汲取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究中存在的不足，激發(fā)研究者從更多的方面進(jìn)行嘗試。

最后，研究者應(yīng)該以多個(gè)角色對小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行探討，不僅要從政府或者社會問題研究者的角度從宏觀政策和理論層面去研究小產(chǎn)權(quán)房，還要深入的了解與小產(chǎn)權(quán)房息息相關(guān)的村民、購房者等對于小產(chǎn)權(quán)房的真實(shí)想法與認(rèn)識，全方位的把握小產(chǎn)權(quán)房問題，這樣形成的理論成果才能夠更具實(shí)際意義。

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[定稿日期]2017-08-18

張猛(1991～)，男，碩士研究生，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌、小城鎮(zhèn)建設(shè)；阮東俊, 男, 碩士研究生, 研究方向?yàn)榈叵驴臻g規(guī)劃設(shè)計(jì)。

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