違章建筑應(yīng)當(dāng)由誰負(fù)責(zé)拆除

陸文鴻，林興樂

（虹口法院，上海市 200083）

1 案例

2010年11月29日，上海市某區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)（申請人）在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)其轄區(qū)某室居民陳某某（被申請人）違法擴(kuò)建房屋，存在破壞天井圍墻房屋外貌的行為，遂當(dāng)場作出《責(zé)令整改正通知書》。該通知書認(rèn)定被申請人的行為，違反了《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第二十六條第三項(xiàng)的規(guī)定，依據(jù)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第四十一條第二款的規(guī)定，責(zé)令被申請人于2010年12月5日17時(shí)之前改正上述行為，恢復(fù)天井圍墻原狀。申請人于同年11月29日送達(dá)《責(zé)令整改正通知書》后，被申請人未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)履行整改決定，也未提起行政復(fù)議或行政訴訟。

2011年5月19日，申請人向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行該《責(zé)令整改正通知書》，要求法院強(qiáng)制執(zhí)行被申請人違法擴(kuò)建的建筑，恢復(fù)該室天井圍墻原狀。法院經(jīng)審查認(rèn)為，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十七條第一款之規(guī)定，法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。但申請人作為對《責(zé)令整改正通知書》具有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，其有權(quán)在自己的權(quán)限內(nèi)首先行使該權(quán)力。據(jù)此，法院裁定對申請人申請執(zhí)行的《責(zé)令整改正通知書》不予強(qiáng)制執(zhí)行。

2 評析

本案是司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的非訴執(zhí)行案件之一，其涉及的主要法律爭議是：對行政機(jī)關(guān)自身具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政決定，在其不先行使自身執(zhí)行權(quán)力而是直接向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，人民法院是否應(yīng)當(dāng)裁定執(zhí)行？在現(xiàn)實(shí)中，基于節(jié)約司法資源、維護(hù)司法公信力的考慮，法院對于該類型的申請通常裁定不予執(zhí)行，于是，上述條款所確立的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度陷入了一定的實(shí)施困境，易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)相互推諉的現(xiàn)象。從表面上看，該現(xiàn)象背后是法院對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請的裁量與判斷問題，但在更深層次上，其關(guān)系到當(dāng)前行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間的配置是否合理的問題。

行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)或者由行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的一種權(quán)力。從我國現(xiàn)行的行政實(shí)體法律、法規(guī)的規(guī)定看，當(dāng)前行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)少部分賦予了行政機(jī)關(guān)，如公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)等，其余大部分是交由人民法院行使，由此形成了以申請人民法院執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為例外的配置格局。應(yīng)該說，相關(guān)法律法規(guī)將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予人民法院的設(shè)計(jì)初衷是好的，其希望能發(fā)揮審判權(quán)對行政權(quán)的制約作用，但這種配置模式從根本上混淆了行政權(quán)與審判權(quán)的權(quán)力屬性，進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)前強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在運(yùn)行過程中的混亂。

就行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的本質(zhì)屬性來說，其應(yīng)當(dāng)屬于行政權(quán)而非審判權(quán)。在我國憲法框架下，行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等都是國家權(quán)力的組成部分，其中行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)依法對社會、經(jīng)濟(jì)、文化、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共安全等社會事務(wù)進(jìn)行組織和管理的職權(quán)，審判權(quán)是依法對訴訟案件進(jìn)行審理和裁判的職權(quán)。而行政強(qiáng)制執(zhí)行是在行政相對人不履行行政決定所設(shè)定的義務(wù)時(shí)采取措施強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為，因此，從功能上看，行政強(qiáng)制執(zhí)行不是審判活動，而是對行政事務(wù)進(jìn)行管理的一種方式，其具有標(biāo)準(zhǔn)的行政行為屬性[1]。如有的學(xué)者認(rèn)為:行政機(jī)關(guān)自身強(qiáng)制執(zhí)行固然屬于行政行為，但當(dāng)行政機(jī)關(guān)“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以法院審查同意，下令強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，它就是司法強(qiáng)制，不應(yīng)再稱為行政行為或具體行政行為[2]。就本案中破壞房屋外貌的行為而言，其違反了有關(guān)城市規(guī)劃與城市管理方面的法律法規(guī)，擾亂了正常的行政管理秩序，因此，城市綜合管理執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)就該行為給予行政處罰，并可以在被申請人拒不履行的前提下依法進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。

另外，從當(dāng)前行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置格局的外部效果來看，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間的配置不合理產(chǎn)生了兩個(gè)方面的不良反應(yīng)：一方面，對行政機(jī)關(guān)來講，大量行政事項(xiàng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限被收緊與壓縮，行政機(jī)關(guān)在日常行政管理中對某些事項(xiàng)只有行政處罰決定權(quán)，卻沒有必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，很難保證行政效率以及實(shí)現(xiàn)行政行為的效力。此外，也有的行政機(jī)關(guān)對有些已作出的行政行為基于對司法審查程序繁瑣、執(zhí)行難度大、執(zhí)行費(fèi)用不易收回等多方面原因的考慮，便直接放棄執(zhí)行申請，從而造成了行政機(jī)關(guān)怠于行使有關(guān)行政職權(quán)的現(xiàn)象。另一方面，對審判機(jī)關(guān)來講，審判的主要職能是依法裁判，職能的本質(zhì)內(nèi)容是判斷，不同于以管理為本質(zhì)內(nèi)容的行政權(quán)[3]。而把大量的行政強(qiáng)制執(zhí)行案件推向法院，導(dǎo)致其審判工作不堪重負(fù)，使審判權(quán)成為了行政權(quán)的延伸。如2007年浙江省高院統(tǒng)計(jì)，全省非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量逐年激增，每年增幅平均達(dá)30%；去年即2006年浙江全省各級法院受理的非訴行政執(zhí)行案遞增至20 497件，與行政訴訟案件之比達(dá)到5.5∶1[4]。實(shí)踐中，還有一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在可以選擇執(zhí)行的情況下，把自動履行或比較好執(zhí)行的案子，留給自己執(zhí)行，而把一些難執(zhí)行，矛盾爭端多，又容易引起群眾信訪的案件，申請法院執(zhí)行，一定程度上影響了法院在群眾中的威信。

綜上，我國現(xiàn)行的以行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以自身強(qiáng)制執(zhí)行為例外的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在權(quán)力配置模式上缺乏合理性，在實(shí)施效果上造成多方面不良反應(yīng)，因此，改革現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度十分必要。本文認(rèn)為，在保證制度變化不易對社會管理秩序產(chǎn)生較大沖擊的前提下，可嘗試從以下兩個(gè)方面進(jìn)行完善：

其一，建立科學(xué)統(tǒng)一的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置與劃分標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置與劃分標(biāo)準(zhǔn)解決的是哪些事項(xiàng)應(yīng)歸行政機(jī)關(guān)執(zhí)行、哪些由法院裁決執(zhí)行的問題。對該劃分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界目前從執(zhí)行標(biāo)的大小、對當(dāng)事人權(quán)益影響大小、后果嚴(yán)重程度、案件業(yè)務(wù)性質(zhì)、強(qiáng)制方法等多方面提出了各自的看法。本文認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)在對有關(guān)事項(xiàng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)實(shí)施主體確定過程中，應(yīng)當(dāng)綜合上述因素考慮，如涉及需對公民人身采取強(qiáng)制措施、標(biāo)的較大、對當(dāng)事人權(quán)益影響較大等事項(xiàng)可歸于人民法院裁決執(zhí)行，而對不涉及人身性質(zhì)、執(zhí)行標(biāo)的較小、對當(dāng)事人權(quán)益影響小以及專業(yè)性技術(shù)性強(qiáng)的事項(xiàng)則交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。如《聯(lián)邦德國行政執(zhí)行法》就規(guī)定，限制人身自由的拘留，在給予義務(wù)人聽證后，由地方行政法院依行政機(jī)關(guān)的申請做出拘留裁定。而對于金錢債權(quán)、行為、容忍和不作為的行政執(zhí)行，分別由可主張債權(quán)的行政機(jī)關(guān)和該具體行政行為的做出機(jī)關(guān)予以執(zhí)行[5]。

其二，建立裁執(zhí)分離的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。如上文所述，從根本上講，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)符合我國憲法的規(guī)定，因此，逐步建立裁執(zhí)分離的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度具有必要性，同時(shí)也具有可行性。裁執(zhí)分離是指法院的職責(zé)僅限于對行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查，經(jīng)審查符合執(zhí)行條件的，由法院出具準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，行政機(jī)關(guān)則根據(jù)法院的裁定負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的執(zhí)行。如即使在主張司法權(quán)優(yōu)先的英美國家，法院也不承擔(dān)具體的行政強(qiáng)制執(zhí)行工作。行政機(jī)關(guān)在相對人不履行行政義務(wù)時(shí)，不能自己采取強(qiáng)制執(zhí)行手段，而只能向法院提起民事訴訟，請求法院頒發(fā)執(zhí)行令促使義務(wù)人履行，相對一方如果不履行法院命令，法院將以藐視法庭罪，處以罰金或拘禁。

[1]郭延軍.行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配首先要解決好合憲問題[J].政治與法律，2009，（11）.

[2]應(yīng)松年.論行政強(qiáng)制執(zhí)行[J].中國法學(xué)，1998，（3）.

[3]孫笑俠.司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)[J].法學(xué)，1998，（8）.

[4]余東明.浙江法院拒受部分非訴行政執(zhí)行案引震蕩[N].法制日報(bào)，1998-12-25（11）.

[5]劉莘，張江紅.行政強(qiáng)制執(zhí)行體制探析[J].法商研究，1991，（1）.