我國慈善事業(yè)發(fā)展態(tài)勢及其法律體系建構(gòu)研究

胡衛(wèi)萍

(華東交通大學(xué) 人文社科學(xué)院,南昌 330013)

我國慈善事業(yè)發(fā)展態(tài)勢及其法律體系建構(gòu)研究

胡衛(wèi)萍

(華東交通大學(xué) 人文社科學(xué)院,南昌 330013)

近些年來,我國慈善事業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好,但也存在一些不和諧因素。分析其中原因,除了傳統(tǒng)低層面的慈善意識影響以外,慈善法律制度體系的缺失恐是主要原因。具體表現(xiàn)在我國慈善事業(yè)中專門的慈善組織法律規(guī)范、慈善行為法律激勵(lì)機(jī)制、慈善活動(dòng)法律監(jiān)管制度和可操作的法律規(guī)定的缺乏。為促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展,可采用集中立法模式,建立以《慈善法》為基礎(chǔ)的慈善事業(yè)法律體系,具體就是要進(jìn)一步制定和完善關(guān)于慈善組織設(shè)立、慈善行為實(shí)施、慈善信用法律保障、慈善活動(dòng)國家激勵(lì)、慈善行為責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)葍?nèi)容的法律體系。

慈善事業(yè);發(fā)展態(tài)勢;法律體系;建構(gòu)

慈善意味著慈悲、友善。慈善活動(dòng)就是在慈悲心理驅(qū)動(dòng)下的社會(huì)救助活動(dòng),是施惠者對受惠者的自發(fā)救濟(jì)和幫助,為市場和政府失靈之處拾遺補(bǔ)缺。隨著慈善文化的廣泛傳播,公民的慈善理念、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感普遍增強(qiáng),作為同情弱者、濟(jì)危解難的慈善潛能得到激發(fā)。慈善活動(dòng),尤其是民間的慈善活動(dòng),已成為現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的組成部分。但在我國慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí),人們已經(jīng)開始注意到我國《慈善法》等慈善事業(yè)法律制度的缺失,這一缺失已對我國慈善活動(dòng)事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生制約。因而,慈善事業(yè)法律體系建構(gòu)已成為我國慈善事業(yè)健康有序發(fā)展迫切需要解決的問題。

一、我國慈善事業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢

2006年,民政部頒布的《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要(2006～2010年)》第一次明確指出要大力發(fā)展慈善事業(yè)。2009年12月,民政部向國務(wù)院提交了《慈善法》(草案),其中將“慈善”界定為“自然人、法人或者其他組織自愿、無償開展的以慈善為唯一宗旨的活動(dòng)”。但何謂慈善事業(yè)?中國慈善事業(yè)發(fā)展又呈現(xiàn)何種發(fā)展態(tài)勢?

(一)慈善事業(yè)概述

慈善事業(yè)是在眾多慈善行為、慈善活動(dòng)實(shí)施中所形成的社會(huì)救助事業(yè),是人們在關(guān)愛心理驅(qū)動(dòng)下、在政府倡導(dǎo)或幫助扶持下,自愿組織起來對遇到災(zāi)難或不幸的人,不求回報(bào)地實(shí)施救助的無私奉獻(xiàn)事業(yè)。它往往通過合法組織將社會(huì)捐獻(xiàn)的財(cái)富集中起來,再通過合法程序?qū)⒇?cái)富施以救助,以有組織的民間群體互助活動(dòng)的形式彌補(bǔ)政府主導(dǎo)下社會(huì)保障體系的不足,它強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員的自愿、普遍參與,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富再分配。慈善事業(yè)在縮小財(cái)富差距、化解社會(huì)矛盾、彌補(bǔ)社會(huì)分配的不公等方面具有重要作用,特別是在洪澇災(zāi)害、冰凍雪災(zāi)、海嘯地震等自然災(zāi)害的救助中,顯示出強(qiáng)大社會(huì)凝聚力,并在一定程度上成為扶弱濟(jì)貧、調(diào)整社會(huì)失衡、緩解社會(huì)矛盾的制度保障。

(二)我國慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國慈善文化雖然歷史悠長,但慈善事業(yè)的真正興起卻是近代社會(huì)以后的事情,其以西方教會(huì)慈善活動(dòng)介入、中西慈善文化沖突和融匯為標(biāo)志。新中國成立后,由于受極“左”思潮和“文化大革命”影響,慈善事業(yè)長期被扣上“偽善”的帽子而屢遭批判,直到1994年中華慈善總會(huì)成立,慈善事業(yè)才得以步入一個(gè)新的發(fā)展階段。

1.我國慈善事業(yè)近年蓬勃發(fā)展,態(tài)勢良好

1994年后,在黨和政府的大力推動(dòng)下,我國慈善事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)良好態(tài)勢。2008年的汶川地震、2009年的海地地震以及2011年的日本地震海嘯中,我國百姓紛紛伸出援助之手,表現(xiàn)出巨大的愛心和社會(huì)責(zé)任感。我國90%以上的企業(yè)、90%以上的個(gè)人有過捐贈(zèng)行為。2007年,全國捐贈(zèng)總額達(dá)到223.16億元,約占我國2007年 GDP的 0.09%,人均捐贈(zèng)達(dá)到17.16元。2008年的巨大災(zāi)害直接引發(fā)了慈善捐贈(zèng)的“井噴”。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),2008年度全國共接收各類捐贈(zèng)款物總額達(dá)1070.49億元,占GDP的0.356%,絕對值是2007年的4.79倍[1],同時(shí)新增志愿者1472萬人[2]。而據(jù)民政部發(fā)布的2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示,截至2009年底,全國共有基金會(huì)1843個(gè),比上年增長15.4%,其中公募基金會(huì)1029個(gè),非公募基金會(huì)800個(gè),民政部登記的基金會(huì)148個(gè)。公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)共接收社會(huì)各界捐贈(zèng)183.6億元。全國共有民辦非企業(yè)單位19.0萬個(gè),比上年增長 4.4%[3]。2009年底,全國還共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站、點(diǎn)和慈善超市3.3萬個(gè)(其中：慈善超市8101個(gè)),基本形成覆蓋全國城市的社會(huì)捐助網(wǎng),并逐步拓展到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)。2009年,各級民政部門共接收社會(huì)各界捐款68.6億元,其中捐贈(zèng)物資折款2.2億元,接收捐贈(zèng)衣被12476.6萬件,這些捐贈(zèng)款物使1522.3萬人(次)困難群眾受益[3]。公民慈善意識、企業(yè)社會(huì)責(zé)任感顯著增強(qiáng),慈善活動(dòng)開展呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

2.慈善活動(dòng)開展紛爭不斷,發(fā)展任重道遠(yuǎn)

我國慈善事業(yè)發(fā)展近年雖呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢,但中國有1.67億老年人口、8300多萬殘疾人、7100多萬低保對象、70多萬孤兒,每年因?yàn)?zāi)還需要救濟(jì)的群眾達(dá)8000多萬。除此之外,還有2億多的流動(dòng)人口,以及遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)字的留守兒童、老人和婦女[4],有超過總?cè)丝?0%以上需要社會(huì)救助的龐大人口。這么龐大的貧困人口以及老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體,他們都面臨生存、發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。而據(jù)中華慈善總會(huì)每年的統(tǒng)計(jì),中國年度受贈(zèng)額度為一百億人民幣,美國則為兩千多億美元[5]。此外,我國慈善基金占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例還不到0.5%,而美國則為9%。我國目前全社會(huì)捐款水平只及發(fā)達(dá)國家的三十分之一到五十分之一[6],且慈善活動(dòng)捐贈(zèng)面窄,其主要集中于企業(yè)捐贈(zèng),個(gè)人捐贈(zèng)數(shù)額相對較少;而在美國的社會(huì)捐款中,70%以上來自普通民眾每月幾美元、幾十美元或幾百美元的小額捐款,美國人均捐贈(zèng)為1024美元,而我國僅為2.35美元,美國是我國的436倍[1]。同時(shí),捐贈(zèng)承諾與實(shí)際到賬存在距離。據(jù)民政部慈善捐助信息中心不完全統(tǒng)計(jì),2009年6月全國承諾捐贈(zèng)款物共計(jì)29.59億元,接收捐贈(zèng)款物實(shí)際到賬金額近9.15億元,僅占承諾捐贈(zèng)額的30.9%[7],且捐贈(zèng)款物的使用也未能得到有效監(jiān)管。另外,政府主導(dǎo)一直都是我國公益捐贈(zèng)的主渠道,社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量少,還遭遇合法性危機(jī),公眾慈善活動(dòng)的自覺參與并未成為社會(huì)常態(tài),慈善活動(dòng)以短期性、被動(dòng)性為主。此外還需要注意的是,由于慈善立法的相對滯后,慈善活動(dòng)實(shí)施中的法律關(guān)系定位不明確,再加上慈善救助中存在的種種不恰當(dāng)做法,使慈善活動(dòng)紛爭不斷。例如,廣西橫縣余其山訴橫縣地稅返還給其子余輝募集的愛心捐款14萬元案[8]、江蘇如皋白血病患者黃昊死后剩余7萬元捐款歸屬于誰的事件[9]、山西女孩郭小娟腦瘤手術(shù)后剩余10萬余元捐款是否應(yīng)再捐出事件[10]、北大研究生段霖夏退學(xué)用善款辦公司被指騙取善款被起訴案件[11],以及湖北5名貧困大學(xué)生受助不感恩被取消資格事件[12],“大善人”王明殿屢遭“索捐”等事件[13],都說明我國慈善事業(yè)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。與西方國家相比,我國慈善事業(yè)的發(fā)展還存在很大差距。其中的原因,除了受到傳統(tǒng)低層面慈善意識的影響外,更重要的恐怕還是因?yàn)榇壬品芍贫润w系的缺失并難以為慈善活動(dòng)保駕護(hù)航所致。

(三)慈善事業(yè)發(fā)展呼喚著慈善事業(yè)法律體系的建構(gòu)

慈善事業(yè)是一項(xiàng)宏偉的事業(yè),慈善活動(dòng)范圍廣泛,其涉及到慈善組織設(shè)立、慈善行為實(shí)施、慈善資金運(yùn)管、慈善信用體系構(gòu)建、慈善激勵(lì)保障、慈善責(zé)任承擔(dān)等多方面的內(nèi)容。所以說,現(xiàn)代慈善事業(yè)已不同于過去“一幫一”式的私益性、個(gè)體性、簡單性慈善活動(dòng),也不完全是扶貧濟(jì)困的公益慈善捐贈(zèng),它往往通過慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)中介組織和慈善項(xiàng)目等運(yùn)作以及慈善贊助等商業(yè)思維對社會(huì)弱勢群體實(shí)施愛心捐贈(zèng)、資助和救助的方式,對社會(huì)公益組織和從事公益活動(dòng)的個(gè)人或團(tuán)體實(shí)施慈善捐贈(zèng)和贊助。它不僅要能滿足特定弱勢群體的需要,扶持社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展,更需要合理配置捐助資源和有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源再分配,促進(jìn)社會(huì)公平。而如何界定慈善行為的性質(zhì),開展慈善公益活動(dòng);如何使用慈善資金善款和實(shí)施公益信托;如何渲染慈善氛圍,弘揚(yáng)慈善文化;如何構(gòu)建慈善管理模式,厘清政府、社會(huì)與慈善組織的關(guān)系;如何促進(jìn)慈善參與人的利益平衡和確保公民慈善權(quán)益的實(shí)現(xiàn),都成為當(dāng)代中國慈善事業(yè)發(fā)展亟待研究和解決的法律問題。中國慈善事業(yè)的發(fā)展,需要一部體系完整、內(nèi)容完備的法律為其活動(dòng)開展提供全方位保障,具體的就是要從慈善立法模式、慈善組織設(shè)立、慈善行為實(shí)施、慈善信用保障、慈善資金運(yùn)作、慈善激勵(lì)措施和慈善責(zé)任擔(dān)負(fù)等諸多方面,構(gòu)建中國慈善事業(yè)法律體系,調(diào)整慈善事業(yè)各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。慈善事業(yè)良好發(fā)展態(tài)勢呼喚著慈善事業(yè)法律體系的建構(gòu)。

二、我國慈善事業(yè)法律制度的立法現(xiàn)狀

慈善事業(yè)法律制度作為調(diào)整慈善事業(yè)各方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范,不僅可鼓勵(lì)捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)行為,更可對慈善組織實(shí)行有效監(jiān)管,保護(hù)慈善活動(dòng)主體權(quán)利,促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。

(一)我國慈善事業(yè)法律制度的立法概況

我國雖不乏慈善事業(yè)的法律制度,但慈善事業(yè)的立法狀態(tài)卻令人堪憂。迄今為止,我國還沒有專門用于鼓勵(lì)和規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的綜合性、專門化、系統(tǒng)化的慈善法律制度;慈善活動(dòng)實(shí)施所涉及的慈善組織、公益捐贈(zèng)、公益贊助、社會(huì)資助、公益信托、慈善義工、慈善信用、慈善激勵(lì)和慈善事業(yè)監(jiān)管等內(nèi)容,依然散見于《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》、《企業(yè)所得稅法》、《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中,人們對慈善事業(yè)法律體系的具體架構(gòu)還缺乏一個(gè)統(tǒng)一、明確的認(rèn)識。而且,《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》主要針對民政部門和慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)前期的接收、管理和分配撥付等環(huán)節(jié)做出相應(yīng)法律規(guī)定,大而化之的原則性要求多,符合慈善事業(yè)特殊要求的可操作性條文較少。其中,對慈善項(xiàng)目的選擇與推廣、善款所有權(quán)轉(zhuǎn)移與剩余財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的歸屬依然是個(gè)空白和盲區(qū);特別是對一些特定組織的慈善行為(如公司捐贈(zèng))、對特定個(gè)人的捐贈(zèng)(如平民直捐)、對特定物品(如器官捐獻(xiàn))捐贈(zèng)以及非法定慈善機(jī)構(gòu)(如商場募捐箱)的特殊慈善活動(dòng)等更沒有專門立法。統(tǒng)一的《慈善法》、《社會(huì)救助法》、《慈善義工法》等重要法律,雖“千呼萬喚”,卻仍是難以出臺。慈善事業(yè)立法的滯后,不僅在一定程度上壓制了百姓慈善捐贈(zèng)的積極性,也容易引發(fā)慈善活動(dòng)的各種紛爭,并最終會(huì)使中國慈善事業(yè)的發(fā)展步伐放緩。我國慈善事業(yè)法律體系的缺失,已成為影響我國慈善事業(yè)健康有序發(fā)展的重要因素。

(二)我國慈善事業(yè)立法內(nèi)容缺憾分析

理想的慈善事業(yè)法律體系應(yīng)是效力等級明確、法律規(guī)范協(xié)調(diào)、配套制度到位的體系,并強(qiáng)調(diào)慈善基本法等法律位階的銜接。但迄今為止,我國不僅缺乏《慈善法》這一基本法,相關(guān)規(guī)定也散見于特別法、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)中。而且,這些規(guī)定往往只從某一方面或某一地域作規(guī)定(有些規(guī)定間還呈現(xiàn)相互沖突之處),難以從立法邏輯與監(jiān)管邏輯的合理安排中對整個(gè)慈善事業(yè)進(jìn)行全面調(diào)整,立法層次較低,立法內(nèi)容片面,可操作性不強(qiáng)。

1.我國慈善事業(yè)缺乏專門的慈善組織法律規(guī)范

目前,我國還沒有專門規(guī)范慈善組織的法律制度。1999年的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》雖然涉及到慈善組織,但也沒有對其明確定義,更沒有明確其獨(dú)立法律地位。為慈善組織提供法律保障的一般性規(guī)范,僅局限于國務(wù)院所頒布的三個(gè)行政法規(guī),即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。這些行政法規(guī),主要從行政管理角度對慈善組織登記管理等做出規(guī)定,但并未對慈善組織的主體資格、基本類型、權(quán)利義務(wù)、財(cái)產(chǎn)處置、內(nèi)部治理等進(jìn)行相應(yīng)法律調(diào)節(jié)。同時(shí),這些一般性規(guī)范一味強(qiáng)調(diào)慈善組織的公募屬性,要求慈善機(jī)構(gòu)有業(yè)務(wù)主管單位并直接依托民政部門建設(shè),行政機(jī)關(guān)對慈善活動(dòng)可進(jìn)行行政監(jiān)管甚至干預(yù),但這些規(guī)范忽略了慈善組織民間性、志愿性的法律屬性,甚至使慈善組織成了“準(zhǔn)政府”、“二政府”,對慈善組織獨(dú)立法律地位缺乏準(zhǔn)確界定。而且,很多民間組織由于找不到業(yè)務(wù)主管部門,不得不采用企業(yè)注冊登記的方式,并像營利性企業(yè)一樣納稅,這無形中降低了民間慈善組織善款募集能力,縮減了其活動(dòng)范圍,貶損了其社會(huì)認(rèn)知度,影響了慈善組織的發(fā)展。另外,這些一般性規(guī)范對慈善組織的規(guī)定大多是義務(wù)性規(guī)范,缺乏扶持鼓勵(lì)政策,如為基金會(huì)的設(shè)立設(shè)置了高注冊資金的“門檻”,這使很多有心公益事業(yè)的人和組織因?yàn)橘Y金問題而無法設(shè)立慈善組織和開展慈善活動(dòng),不利于慈善事業(yè)發(fā)展壯大。

2.我國慈善事業(yè)缺乏系統(tǒng)的慈善行為法律激勵(lì)機(jī)制

為鼓勵(lì)人們積極實(shí)施慈善活動(dòng),我國《企業(yè)所得稅法》和《個(gè)人所得稅法》都對其公益性捐贈(zèng)支出進(jìn)行了減、免稅規(guī)定,如2008年1月1日起實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》第9條規(guī)定(企業(yè)所得稅可獲“年度利潤總額12%以內(nèi)”的免稅優(yōu)惠)、2008年《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》第24條規(guī)定(個(gè)人所得稅可獲“申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%”的免稅優(yōu)惠)等,都在一定程度上激勵(lì)了人們的捐贈(zèng)熱情。但與西方慈善事業(yè)發(fā)達(dá)國家相比,我國對慈善捐贈(zèng)的免稅率還是偏低,退稅程序也比較復(fù)雜,退稅率較低[14]。況且,慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)全額免稅的,僅限于中華慈善總會(huì)與中國紅十字會(huì)等五家慈善機(jī)構(gòu),極大挫傷了中小慈善機(jī)構(gòu)和公眾的捐助熱情。再加上慈善組織類型未作明確劃分,難以按照各類慈善組織具體活動(dòng)和社會(huì)效應(yīng)的不同實(shí)施不同的優(yōu)惠方式和優(yōu)惠額度,以鼓勵(lì)慈善組織的發(fā)展。而慈善活動(dòng)的精神獎(jiǎng)勵(lì)措施,在現(xiàn)有的慈善規(guī)定中也少有涉及。所以,我國法律雖有關(guān)于慈善行為實(shí)施的激勵(lì)措施,但缺乏系統(tǒng)的法律激勵(lì)制度,難以形成完整的激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)慈善行為實(shí)施,推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展。

3.我國慈善事業(yè)缺乏有力的慈善活動(dòng)法律監(jiān)管

我們知道,科學(xué)的慈善行為獎(jiǎng)勵(lì)制度,可以更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)富余資金實(shí)施社會(huì)救助;有力的慈善活動(dòng)監(jiān)管措施,則將極大防范不法分子穿著“慈善的外衣”而不干“慈善的事情”。但我國目前慈善活動(dòng)監(jiān)管的法律制度并不統(tǒng)一、嚴(yán)明,慈善活動(dòng)罰則更不明確。如按照《社會(huì)團(tuán)體登記條例》規(guī)定,我國對慈善組織資金使用采取的是多元監(jiān)管制度,即由民政部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門和業(yè)務(wù)主管部門對慈善組織活動(dòng)、資金使用進(jìn)行監(jiān)管。其中,民政部門主要承擔(dān)注冊管理之責(zé),在慈善組織準(zhǔn)入上依法監(jiān)督;業(yè)務(wù)主管部門主要對慈善組織的日常管理、項(xiàng)目運(yùn)作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo);審計(jì)部門則對慈善組織的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。表面上看起來這是一個(gè)完備的多元監(jiān)督體系,但卻并沒有對各監(jiān)督部門的職能分工做出清晰規(guī)定,也沒有相應(yīng)的監(jiān)督程序和監(jiān)督辦法,責(zé)任追究亦不明確,這使多元監(jiān)督體系因缺乏有力的監(jiān)管規(guī)范而流于形式。所以,我國慈善活動(dòng)實(shí)施中法律監(jiān)管制度的不到位,使慈善組織在募集善款、使用善款上出現(xiàn)隨意性,不能很好地尊重捐贈(zèng)人的意愿,善款的使用信息也不能及時(shí)向社會(huì)公開。這樣,不僅使公眾產(chǎn)生信任危機(jī),使慈善組織喪失公信力,也使慈善組織不能更好地募集善款,影響了慈善組織社會(huì)救助功能的實(shí)現(xiàn)。

4.我國慈善事業(yè)缺乏可操作的法律規(guī)定

我國慈善事業(yè)現(xiàn)行法律法規(guī)雖已涉及慈善活動(dòng)方方面面,并試圖對慈善活動(dòng)具體運(yùn)作做出規(guī)范,但因現(xiàn)實(shí)考量太過粗略,很多規(guī)定雖立意甚佳,但在實(shí)踐中缺少可操作性而難以落實(shí)。如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》,雖說是我國慈善事業(yè)發(fā)展和慈善制度建設(shè)初級階段的重要成果,對慈善活動(dòng)的捐贈(zèng)環(huán)節(jié)進(jìn)行了法律調(diào)節(jié),解決了當(dāng)時(shí)捐贈(zèng)特別是接受境外捐贈(zèng)無法可依的緊迫問題,鼓勵(lì)和規(guī)范了捐贈(zèng)活動(dòng),也保護(hù)了捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人的合法權(quán)益[15]。但該法是在1998年抗洪搶險(xiǎn)的基礎(chǔ)上倉促出臺的,里面多數(shù)條款多是“應(yīng)然性”規(guī)定。如其中第5條規(guī)定,“捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)人的意愿”;第12條規(guī)定,“捐贈(zèng)人可以與受贈(zèng)人就捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的種類、質(zhì)量、數(shù)量和用途等內(nèi)容訂立捐贈(zèng)協(xié)議。捐贈(zèng)人有權(quán)決定捐贈(zèng)的數(shù)量、用途和方式”;第17條規(guī)定,“對于不易儲存、運(yùn)輸和超過實(shí)際需要的受贈(zèng)財(cái)產(chǎn),受贈(zèng)人可以變賣,所取得的全部收入,應(yīng)當(dāng)用于捐贈(zèng)目的。”這些規(guī)定雖指導(dǎo)性、原則性強(qiáng),但具體如何落實(shí)則缺乏實(shí)施細(xì)則。再如,《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》,它們在捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的屬性上都沒有做出明確法律規(guī)定。而當(dāng)同一筆財(cái)產(chǎn)由捐贈(zèng)人手中的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)變成了受贈(zèng)人手中的受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)后,由于贈(zèng)、受雙方在財(cái)產(chǎn)處理的問題上思維角度和利益權(quán)衡不一致,導(dǎo)致在受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的處置上容易出現(xiàn)紛爭。而他們各自的處置本身可能都符合公益要求,但一旦發(fā)生沖突,現(xiàn)有法律對如何處理這樣的糾紛卻缺乏具體依據(jù)。再如,這些一般性規(guī)范對慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等非營利機(jī)構(gòu)的公益、救濟(jì)性捐贈(zèng)的減免稅規(guī)定很籠統(tǒng),再加上實(shí)施中涉及的部門利益較多,操作上缺乏具體依據(jù)等,都極易傷害慈善事業(yè)參與者的積極性。這些一般性規(guī)范對有關(guān)公益信托制度中的公益事業(yè)主管機(jī)關(guān)等,也沒有具體的配套制度予以落實(shí),不能真正起到規(guī)范和促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的功能。這樣既浪費(fèi)了法律資源,又降低了法律績效,甚至造成了法律關(guān)系混亂和法律適用困難。

三、我國慈善事業(yè)法律體系的定位與基本框架

綜上所述,我國目前的慈善活動(dòng)立法數(shù)量較少,立法層次較低,內(nèi)容比較分散,缺乏慈善事業(yè)基本法的統(tǒng)一、協(xié)調(diào),不能形成一個(gè)完整體系;在慈善組織的性質(zhì)定位、慈善事業(yè)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制及機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域等方面,都缺乏相應(yīng)明確的法律依據(jù),致使慈善活動(dòng)難以規(guī)范和統(tǒng)一,阻礙了慈善事業(yè)發(fā)展的步伐。而在實(shí)行依法治國的今天,要想更好地促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展,就必須制定完備的慈善事業(yè)法律體系,使慈善活動(dòng)真正做到有法可依、依法行事。

(一)采用集中立法模式,建立以《慈善法》為基礎(chǔ)的慈善事業(yè)法律體系

2009年12月,民政部政策法規(guī)司數(shù)十易其稿,起草了《中華人民共和國慈善法》(草案)?！洞壬品ā?草案)的出臺,反映了我國在慈善事業(yè)立法發(fā)展上的法律定位,即采用集中立法的立法模式,建立以《慈善法》為基礎(chǔ)的慈善事業(yè)法律體系。

集中立法的慈善立法模式,是指在慈善立法過程中,將《慈善法》作為慈善事業(yè)的基本法、上位法,從系統(tǒng)性、綱領(lǐng)性角度全面規(guī)定關(guān)于慈善組織和慈善活動(dòng)各項(xiàng)制度的立法模式。在這部《慈善法》中,不僅需要明確慈善組織的性質(zhì)、活動(dòng)宗旨、運(yùn)行規(guī)則及其操作程序,還要明確慈善事業(yè)的準(zhǔn)入、評估制度,明晰公益產(chǎn)權(quán)范圍,規(guī)范轉(zhuǎn)讓、融資、退出等行為;同時(shí)吸納現(xiàn)行《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》內(nèi)容,對募捐主體和受捐主體資格進(jìn)行界定,詳細(xì)規(guī)定發(fā)起募捐的各項(xiàng)條件,確定捐贈(zèng)人和受贈(zèng)人受益權(quán)利義務(wù),提高慈善機(jī)構(gòu)與慈善活動(dòng)者的自律,完善慈善活動(dòng)的各項(xiàng)監(jiān)督制度,為慈善事業(yè)提供良好的法律環(huán)境。具體地講,就是在《慈善法》這部綜合實(shí)體法中,對慈善組織、慈善捐贈(zèng)活動(dòng)、慈善信托、慈善資產(chǎn)管理、慈善志愿者服務(wù)、慈善文化建設(shè)、慈善監(jiān)管制度、慈善政府扶持和國家激勵(lì)及慈善行為不當(dāng)責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整,綜合、全面規(guī)定慈善組織和慈善活動(dòng)的各項(xiàng)制度,為慈善公益事業(yè)發(fā)展提供標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范藍(lán)本。

另外,慈善事業(yè)法律體系是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng),除了涉及到《慈善法》這一基本法外,還需要一些單行法律法規(guī)予以輔助。如依照《慈善法》(草案)對“慈善”的定義,在其他相關(guān)法律規(guī)范中出現(xiàn)的諸如“藝術(shù)事業(yè)”、“勞動(dòng)保護(hù)”、“計(jì)劃生育”、“優(yōu)撫”、“水生生物資源養(yǎng)護(hù)”等事業(yè),也能納入慈善事業(yè)法律體系的范疇[2]125。所以,在慈善事業(yè)法律體系建構(gòu)中,除了明確《慈善法》的基本法律內(nèi)容外,還應(yīng)考慮慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,圍繞《慈善法》制定配套法律法規(guī)。例如,在慈善組織注冊、善款撥付、募捐管理、慈善信托及善款運(yùn)作上,可進(jìn)行配套法律制度的設(shè)計(jì),以準(zhǔn)用性、委托性法律規(guī)范形式將其內(nèi)容具體化。同時(shí),還要注意慈善法律體系中的法律位階,明確《慈善法》與配套法律法規(guī)的層級關(guān)系,盡力避免法律實(shí)施中的沖突問題,理順錯(cuò)綜復(fù)雜的慈善活動(dòng)法律關(guān)系,為慈善事業(yè)的發(fā)展提供科學(xué)合理的法律框架,構(gòu)筑理想的法律體系,維護(hù)慈善事業(yè)發(fā)展。

(二)慈善事業(yè)法律體系的具體建構(gòu)

慈善事業(yè)作為社會(huì)救助事業(yè),其活動(dòng)內(nèi)容豐富,法律關(guān)系復(fù)雜,涉及多方權(quán)利主體。依照慈善活動(dòng)的實(shí)施環(huán)節(jié)和實(shí)施步驟,慈善事業(yè)法律體系具體建構(gòu)應(yīng)涵蓋慈善組織設(shè)立、慈善行為實(shí)施、慈善信用保障、慈善資金運(yùn)營監(jiān)管、慈善活動(dòng)國家激勵(lì)和慈善行為責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)榷囗?xiàng)法律制度。下面筆者將從六個(gè)方面,分析我國慈善事業(yè)法律體系所涉及的具體法律制度的構(gòu)建。

1.明確慈善組織設(shè)立制度

我國目前有三種形式的慈善組織：社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位,這三種組織分別由《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等三個(gè)行政法規(guī)對其進(jìn)行登記和對其管理做出明確規(guī)定。但慈善組織作為慈善活動(dòng)主體,應(yīng)擁有獨(dú)立法律地位,政府對其不應(yīng)進(jìn)行行政干預(yù),而應(yīng)以經(jīng)濟(jì)、法律手段的調(diào)節(jié)為主。所以,慈善事業(yè)法律體系的建構(gòu),首先需要明確慈善組織的設(shè)立。應(yīng)確定慈善組織的判斷標(biāo)準(zhǔn),界定慈善組織的組織形態(tài),規(guī)范各種形態(tài)慈善組織的設(shè)定條件,認(rèn)定機(jī)構(gòu)和設(shè)立程序,并就慈善組織的注冊、內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則、財(cái)產(chǎn)制度以及慈善組織的變更、撤銷和終止等制度做出具體規(guī)定,強(qiáng)調(diào)慈善組織的獨(dú)立法律地位,保障慈善行為的獨(dú)立實(shí)施。

2.規(guī)范慈善行為實(shí)施制度

《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》只對公益捐贈(zèng)的行為做出了明確法律規(guī)定,但慈善行為并不僅限于公益捐贈(zèng),它涉及到慈善信托、公益贊助、社會(huì)資助、慈善義工及慈善資金募集等多個(gè)慈善行為。其中,在慈善資金募集上,需要對公開募集行為、私募慈善資金行為、實(shí)物捐贈(zèng)行為以及其他慈善捐助行為等做出直接法律規(guī)定;而在慈善信托中,慈善信托受托人任職資格、受托人的特別權(quán)利和義務(wù)、慈善信托終止時(shí)的財(cái)產(chǎn)處分以及慈善信托監(jiān)察等都需要慈善行為的法律規(guī)制。所以,慈善行為實(shí)施法律制度的規(guī)范與協(xié)調(diào),是慈善事業(yè)法律體系建構(gòu)中的重要內(nèi)容。通過慈善行為實(shí)施路徑的分析,明確公益贊助、公益捐贈(zèng)、社會(huì)資助和慈善信托、慈善義工的法律屬性和法律關(guān)系,確定慈善活動(dòng)當(dāng)事人間權(quán)利義務(wù)的具體內(nèi)容,為慈善行為的實(shí)施提供法律依據(jù)。

3.建立慈善信用法律保障

慈善活動(dòng)的開展,不僅需要慈善行為的法律調(diào)節(jié),還依賴于慈善信用的法律保障。而慈善信用保障,不僅涉及到慈善機(jī)構(gòu)及其工作人員的信用問題,還涉及到善款捐贈(zèng)者、善款受贈(zèng)者的信用保障。在我國近年來的慈善活動(dòng)中,還存在著慈善機(jī)構(gòu)或相關(guān)人員侵吞善款、向不具備接受捐助的人發(fā)放善款、捐助人不守信用和受贈(zèng)人擅自改變捐款用途等行為,如胡曼莉事件[16]、段霖夏事件[12]、郭小娟事件[10]等,使慈善活動(dòng)的信用度大打折扣,阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展。由此,慈善事業(yè)法律體系建構(gòu),需要借助慈善信用的法律保障平臺。我們可結(jié)合信用風(fēng)險(xiǎn)原理,圍繞信用權(quán)這一核心,以信義義務(wù)為原則進(jìn)行慈善信息公開,對慈善活動(dòng)當(dāng)事人的信用征信、信用評級、信用擔(dān)保、信用信息等問題進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制,最終在《慈善法》及其配套法律制度中,建構(gòu)起慈善信用的法律平臺。

4.進(jìn)行慈善資金運(yùn)營法律監(jiān)管

慈善事業(yè)起點(diǎn)是接受社會(huì)捐助,終點(diǎn)是使用社會(huì)捐款。慈善活動(dòng)本身蘊(yùn)含著對慈善資金的運(yùn)作處理,慈善活動(dòng)能力大小也依賴于其所募集的慈善資金。為增加慈善組織資金積累和提高慈善資金的有效運(yùn)用,我們可以借鑒國外慈善資金運(yùn)營監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),找尋慈善資金運(yùn)營的特殊規(guī)律,設(shè)立慈善資金運(yùn)營監(jiān)管法律制度。所以,在慈善事業(yè)法律體系中,可在《慈善法》及其配套法律制度中,確立慈善資金的使用方式、使用范圍,規(guī)范慈善資金運(yùn)營路徑和操作程序,進(jìn)行慈善資金募集、保值和增值的合理運(yùn)作,提高慈善活動(dòng)的資金積累。同時(shí),還應(yīng)對慈善基金的運(yùn)營原則、商業(yè)運(yùn)營限制、特別監(jiān)督制度以及慈善基金管理資質(zhì)等做出明確規(guī)定,確定慈善資金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管方式,規(guī)范、引導(dǎo)慈善組織的行為,預(yù)防慈善活動(dòng)中違法行為的發(fā)生。

5.實(shí)行慈善活動(dòng)國家激勵(lì)制度

慈善活動(dòng)激勵(lì)措施的不足,是慈善事業(yè)難以做大的重要原因。在慈善事業(yè)法律體系建構(gòu)中,需要考慮慈善活動(dòng)國家激勵(lì)制度的實(shí)行。即在《慈善法》等法律制度中,從慈善稅收優(yōu)惠措施、政府財(cái)政扶持措施、政府購買制度、政府引導(dǎo)和表彰措施、小型慈善活動(dòng)的輔助措施等進(jìn)行慈善活動(dòng)的法律鼓勵(lì),建立慈善活動(dòng)國家激勵(lì)機(jī)制。如根據(jù)慈善捐贈(zèng)者對社會(huì)的貢獻(xiàn),由國家分別授予榮譽(yù)捐助者、榮譽(yù)志愿者等精神獎(jiǎng)勵(lì);對慈善項(xiàng)目和慈善組織或長期從事慈善捐贈(zèng)的個(gè)人,根據(jù)捐贈(zèng)的財(cái)物和對象對其分別進(jìn)行稅收、必要費(fèi)用的優(yōu)惠和相應(yīng)物質(zhì)、技術(shù)、貨幣等國家補(bǔ)助,降低捐贈(zèng)價(jià)格,保護(hù)行善者的慈善權(quán)益,優(yōu)化慈善環(huán)境,促進(jìn)慈善活動(dòng)順利開展。

6.確立慈善行為責(zé)任擔(dān)當(dāng)制度

慈善行為實(shí)施和慈善資金運(yùn)用的不當(dāng),勢必引起相應(yīng)的法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)。依循慈善行為的法律屬性,回應(yīng)慈善事業(yè)法律體系的諸多構(gòu)成,對慈善組織設(shè)立、慈善行為實(shí)施、慈善信用保障、慈善資金運(yùn)營監(jiān)管、慈善財(cái)稅激勵(lì)和慈善義工服務(wù)等諸多環(huán)節(jié)的不當(dāng)行為所引起的法律后果應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)責(zé)任的判定和歸類。所以,在慈善事業(yè)法律體系建構(gòu)中,慈善行為責(zé)任擔(dān)當(dāng)應(yīng)成為慈善活動(dòng)當(dāng)事人合法權(quán)益維護(hù)的最后歸宿,且唯有如此,才能最終有效促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

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The Research on the Chinese Charity Growth and Legal System of Organ izing

HU Wei-ping
(School of Humanities and Social Sciences,East Jiao Tong University,Nanchang 330013,China)

In recent years,Chinese charity grow th is good,but exists some factors that are not hamonious.Analysing the reasons,besides the traditional low level of influence of charity,lacking of legal system perhaps is the mainly.It show s concretely on lacking of special law s about charity o rganizing,the mechanism for charitable deeds law,legal regulation to supervise the charitable activities,and the law that can be wo rked.In o rder to p romote the development of charity.We should use the center legislative model,establish the legal system basded on the Charitable Law.Concretely,specific legal system s should be further develop and imp rove,such as the system of establishing charitable organizations,the system of charitable deeds,the system of charitable credit legal p rotection and charitable activities encouraged by government,the system of responsibility of charitable deeds and so on..

charity;grow th;legal system;organizing

D922.182.3 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：

1672-0539(2011)05-043-07

2011-05-10

2010年國家社科基金項(xiàng)目“中國慈善事業(yè)法律體系建構(gòu)研究”(10CFX065)

胡衛(wèi)萍(1972-),女,江西臨川人,教授,碩士生導(dǎo)師,主要從事民商法學(xué)的教學(xué)和研究工作。

劉玉邦