行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制的探討

杜金松

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150030)

行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制的探討

杜金松

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150030)

內(nèi)部控制理論是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分。我國(guó)內(nèi)部控制規(guī)范的制定和實(shí)施起步較晚，目前還缺乏一套對(duì)行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)性規(guī)范。隨著事業(yè)單位體制改革的推進(jìn)，建立完善高效的內(nèi)部控制制度變得更加迫切。通過(guò)分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，列舉了實(shí)施內(nèi)部控制的七項(xiàng)措施，為這類單位內(nèi)部控制制度的建立提供參考。

行政事業(yè);內(nèi)部控制;制度完善

現(xiàn)代內(nèi)部控制概念的提出可追溯到19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，是在20世紀(jì)30年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條以后逐漸發(fā)展起來(lái)。1949年，美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(AICPA)首次在其研究專著中給內(nèi)部控制作了定義:“內(nèi)部控制包括在組織內(nèi)部采取的，以保證資產(chǎn)安全性、核查會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)管理政策的貫徹和實(shí)施為目的的計(jì)劃，以及所有與之相協(xié)調(diào)的方法和措施?！?992年，在美國(guó) COSO委員會(huì)發(fā)表的報(bào)告中，將內(nèi)部控制定義為:內(nèi)部控制是一個(gè)過(guò)程，該過(guò)程受到公司董事會(huì)、管理層和其他人員的影響，其目的是為下列目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證。這些目標(biāo)包括財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、經(jīng)營(yíng)的有效性和效率及遵守法律法規(guī)。在COSO關(guān)于內(nèi)部控制的整體框架中，內(nèi)部控制是由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通及監(jiān)督五個(gè)要素構(gòu)成。其后又陸續(xù)增加了與保障資產(chǎn)安全有關(guān)的控制內(nèi)容，以及在內(nèi)部控制整體框架基礎(chǔ)上提出了風(fēng)險(xiǎn)管理的框架，使內(nèi)部控制發(fā)展了到風(fēng)險(xiǎn)管理層面的新階段。目前，COSO整體框架已經(jīng)成為各國(guó)研究?jī)?nèi)部控制問(wèn)題的樣板。2002年7月，美國(guó)出臺(tái)了公司改革法案《塞班斯—奧克斯利法案》(SOX法案)。該法案的發(fā)布，標(biāo)志著美國(guó)內(nèi)部控制規(guī)范化步入政府立法管制的新階段。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境要求，20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)從上市公司和商業(yè)銀行領(lǐng)域開(kāi)始，陸續(xù)制定了相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)范和指導(dǎo)。1999年新修訂的《會(huì)計(jì)法》中第27條，第一次以法律的形式規(guī)定:各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。2008年6月，財(cái)政部等五部委聯(lián)合發(fā)布了我國(guó)首部《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范化工作開(kāi)始進(jìn)入有法可依的階段。

目前我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范，下面我想重點(diǎn)就行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的建立和完善，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，也是行政事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)中必不可少的重要內(nèi)容。它強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，通過(guò)建立完善的制度和程序來(lái)預(yù)防舞弊和違法行為的發(fā)生。行政事業(yè)單位作為國(guó)家政策的直接貫徹者和執(zhí)行者，其職能是為社會(huì)大眾服務(wù)的，經(jīng)費(fèi)基本上來(lái)源于財(cái)政資金，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相對(duì)于公司企業(yè)簡(jiǎn)單，因此，普遍忽視了內(nèi)部控制制度的建設(shè)，制約了行政事業(yè)單位的工作效率和健康發(fā)展。

一、內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

1.財(cái)務(wù)管理制度不健全。有些單位沒(méi)有根據(jù)自身特點(diǎn)制定嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理規(guī)章。管理制度只是掛在墻上，沒(méi)有有效落實(shí)。會(huì)計(jì)人員的崗位責(zé)任制設(shè)置不清，權(quán)責(zé)不明確，程序不規(guī)范，造成會(huì)計(jì)工作隨意性較大，印鑒保管及使用混亂，財(cái)務(wù)管理失控。

2.會(huì)計(jì)人員配備及崗位設(shè)置不合理。有些單位任命的財(cái)務(wù)主管人員由于不進(jìn)行具體業(yè)務(wù)操作，沒(méi)有取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格。許多單位由于財(cái)會(huì)人員緊張，存在一人多崗，不相容崗位兼職的現(xiàn)象，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)不能有效制約，容易出現(xiàn)漏洞。

3.經(jīng)費(fèi)使用缺乏有效控制。有的單位制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際執(zhí)行時(shí)又隨意突破標(biāo)準(zhǔn)，甚至經(jīng)常違反審批程序，未經(jīng)財(cái)務(wù)人員把關(guān)，只要領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)，會(huì)計(jì)人員就予以報(bào)銷，甚至還有虛列會(huì)議費(fèi)支出套取財(cái)政資金等現(xiàn)象。

4.專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)挪用現(xiàn)象比較普遍。未經(jīng)審批，擴(kuò)大專項(xiàng)資金開(kāi)支范圍。有的課題經(jīng)費(fèi)使用超出了開(kāi)支范圍;轉(zhuǎn)撥課題經(jīng)費(fèi)用于其他項(xiàng)目;對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷審批不嚴(yán)，等等，這此問(wèn)題的出現(xiàn)，影響降低了財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)際發(fā)揮的作用，并未引起單位主管領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。

5.預(yù)算的編制和執(zhí)行隨意性較大。行政事業(yè)單位已經(jīng)實(shí)行了部門(mén)預(yù)算制度，有一套嚴(yán)格的程序和系統(tǒng)，但預(yù)算的編制還比較粗糙，預(yù)算之外的追加調(diào)整項(xiàng)目仍然很多，彈性大，預(yù)算的隨意性越大，權(quán)威性和約束力就越差。有的課題專項(xiàng)預(yù)算數(shù)與執(zhí)行數(shù)差異較大，支出不足或支出超預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)單位內(nèi)部經(jīng)費(fèi)審批人的責(zé)任沒(méi)有約束，使得預(yù)算執(zhí)行失去控制。

6.重大決策沒(méi)有聽(tīng)取財(cái)務(wù)部門(mén)的意見(jiàn)。很多行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門(mén)通常只能起到“核算”“記錄”“付款”的作用，對(duì)業(yè)務(wù)的來(lái)龍去脈，對(duì)單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過(guò)程和結(jié)果均不了解。會(huì)計(jì)人員只是在業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)將其記錄在賬簿上，對(duì)后期是否發(fā)生壞賬、減值等了解很少。單位管理層在決策階段很少聽(tīng)取財(cái)會(huì)人員的意見(jiàn)，甚至在編制有些項(xiàng)目資金的預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，完全由項(xiàng)目主持人根據(jù)自己的估計(jì)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)編制，等到項(xiàng)目決算驗(yàn)收時(shí)才要求會(huì)計(jì)人員按照當(dāng)初的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

7.資產(chǎn)管理水平有待加強(qiáng)。行政事業(yè)單位目前普遍實(shí)行了政府采購(gòu)制度和財(cái)政集中支付制度，資產(chǎn)管理行為進(jìn)一步規(guī)范，但有些單位仍我行我素。體現(xiàn)在:未經(jīng)審批購(gòu)置國(guó)有資產(chǎn);未經(jīng)審批將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn);未經(jīng)審批擅自處置國(guó)有資產(chǎn);基建投資項(xiàng)目形成的固定資產(chǎn)入賬不及時(shí)，形成賬外資產(chǎn);往來(lái)賬掛賬金額較大或掛賬時(shí)間較長(zhǎng)，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行清理;往來(lái)賬未經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)行核銷等。

8.內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，主要領(lǐng)導(dǎo)不夠重視。許多單位領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單地將財(cái)政部門(mén)的預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解。近年來(lái)，由于內(nèi)部控制薄弱，行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)犯罪行為多發(fā)，財(cái)務(wù)管理混亂，違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。這表明，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度刻不容緩。

二、實(shí)施有效的內(nèi)部控制措施

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，運(yùn)用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)。

1.不相容職務(wù)分離控制。不相容職務(wù)分離的核心是“內(nèi)部牽制”。行政事業(yè)單位在構(gòu)建內(nèi)部控制體系時(shí)首先要對(duì)不相容職務(wù)進(jìn)行分離，形成各司其責(zé)、各負(fù)其責(zé)、相互制約的工作機(jī)制。常見(jiàn)的不相容職務(wù)有:授權(quán)審批與執(zhí)行;執(zhí)行與審核;執(zhí)行與記錄;保管與記錄;保管與使用;執(zhí)行與監(jiān)督等。同時(shí)，要防止不相容職務(wù)人員之間相互串通，否則該項(xiàng)控制就失去了意義，出現(xiàn)錯(cuò)誤和舞弊的風(fēng)險(xiǎn)將加大。

2.授權(quán)審批控制。行政事業(yè)單位應(yīng)明確各崗位的權(quán)限范圍、審批程序和責(zé)任，內(nèi)容包括:審批人員和審批權(quán)限;審批程序;審批內(nèi)容;審批人員的責(zé)任;事后監(jiān)督等。在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)遵循以下原則:全面控制和重點(diǎn)控制相結(jié)合的原則;事前審批和事后審批相結(jié)合的原則;相互牽制的原則;程序定位的原則。

3.會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制。行政事業(yè)單位要建立健全會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制，強(qiáng)化會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，強(qiáng)化會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，及時(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、完整地反映單位的所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，并進(jìn)行有效監(jiān)督，保證會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。

4.財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制。主要內(nèi)容有:(1)限制接近。要求嚴(yán)格限制無(wú)關(guān)人員對(duì)實(shí)物資產(chǎn)的直接接觸，只有經(jīng)過(guò)授權(quán)批準(zhǔn)的人員才能夠接觸資產(chǎn)。(2)定期盤(pán)點(diǎn)。建立對(duì)資產(chǎn)定期盤(pán)點(diǎn)制度，并保證盤(pán)點(diǎn)時(shí)資產(chǎn)的安全性;對(duì)盤(pán)虧資產(chǎn)應(yīng)分析原因、查明責(zé)任、完善相關(guān)制度。(3)記錄保護(hù)。應(yīng)對(duì)單位各種文件資料(尤其是資產(chǎn)、會(huì)計(jì)等資料)妥善保管，降低記錄受損、被盜、被毀的可能性。對(duì)某些重要資料應(yīng)留有后備記錄，這在當(dāng)前電算化會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)處理時(shí)尤其重要。(4)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)資產(chǎn)投保(如火災(zāi)險(xiǎn)、盜竊險(xiǎn)、責(zé)任險(xiǎn))，來(lái)增加實(shí)物受損后的補(bǔ)償機(jī)會(huì)，從而保護(hù)實(shí)物的安全。

5.預(yù)算控制。行政事業(yè)單位要實(shí)施全面預(yù)算管理制度，明確各責(zé)任單位在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范預(yù)算的編制、審定、下達(dá)和執(zhí)行程序，強(qiáng)化預(yù)算的約束力度。

6.運(yùn)營(yíng)分析控制。行政事業(yè)單位要建立運(yùn)營(yíng)情況分析控制，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題要及時(shí)查找原因并加以改進(jìn)。運(yùn)營(yíng)分析控制的內(nèi)容包括財(cái)務(wù)分析、經(jīng)營(yíng)分析、預(yù)算分析、專項(xiàng)分析和綜合分析，應(yīng)做到事前、事中和事后相結(jié)合，在單位內(nèi)部分析的基礎(chǔ)上，兼顧外部分析，為經(jīng)營(yíng)決策提供及時(shí)有用的信息。

7.績(jī)效考評(píng)控制。行政事業(yè)單位要建立和實(shí)施績(jī)效考評(píng)制度，科學(xué)設(shè)置考評(píng)指標(biāo)體系，對(duì)單位內(nèi)部各責(zé)任單位和全體職工的業(yè)績(jī)進(jìn)行定期考核和客觀評(píng)價(jià)，并將考核結(jié)果作為確定職工薪酬以及職務(wù)晉升、評(píng)優(yōu)、降級(jí)、調(diào)崗、辭退的依據(jù)。

此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)結(jié)合具體的實(shí)際情況，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度并保證運(yùn)行，包括識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重大性及評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性;在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，包括風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承受，以實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。對(duì)可能發(fā)生的重大突發(fā)事件，還應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制，制訂應(yīng)急預(yù)案，明確責(zé)任人，保證國(guó)家資產(chǎn)的安全。

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［3］陳巖.加強(qiáng)內(nèi)部控制 提高公益性地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平［J］.經(jīng)濟(jì)師，2008(7):151～152.

［4］董小紅.芻議事業(yè)單位內(nèi)部控制［J］.綠色財(cái)會(huì)，2007(8):55～56.

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On Improving the Internal Control in Administrative Institutions

Du Jinsong
(Northeast Agricultural University，Harbin，Heilongjiang，150030)

The thought of internal control is an important part in modern management theory.The formulation and implementation of the codes of internal control in China is pretty late.At present，our country still lacks an effective code system for internal control in administrative institutions.With further progress in administrative institution reform，the establishment of a perfect and efficient system of internal control is rather urgent.Therefore，this article tries to analyze the problems of internal control in administrative institutions，and propose seven measures for an effective improvement of internal control in these administrative institutions.

administrative institutions，internal control，system improvement

F275

A

1672-3805(2011)05-0067-03

2011－05－08

杜金松(1974－)，男，黑龍江人，黑龍江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院審計(jì)處高級(jí)會(huì)計(jì)師，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院在讀碩士;研究方向:財(cái)務(wù)管理