從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度探析政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)研究

周占偉

政府投資項(xiàng)目往往具有數(shù)量大、涉及面廣、資金使用周期長(zhǎng)短不一的特點(diǎn)，所以為了保障政府財(cái)政資金的合理和規(guī)范使用，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)是非常必要的。傳統(tǒng)的審計(jì)主要是在投資項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行審計(jì)，屬于事后審計(jì)，審計(jì)模式是項(xiàng)目結(jié)束以后幾種進(jìn)行一次結(jié)算審計(jì)，這時(shí)審計(jì)人員要面對(duì)大量的數(shù)據(jù)和簽證，審計(jì)過(guò)程復(fù)雜和困難，很容易出現(xiàn)錯(cuò)誤，而且具有滯后性，缺乏對(duì)于工程的進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。所以現(xiàn)在提倡政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，對(duì)于政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全程性的跟蹤審計(jì)，以保證政府資金的安全，有效的運(yùn)用，降低項(xiàng)目工程的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)工程建設(shè)健康有序的進(jìn)行，推動(dòng)社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展。

一、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的含義

政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家的方針政策、法律法規(guī)和相關(guān)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，運(yùn)用財(cái)務(wù)審計(jì)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)審計(jì)相結(jié)合的方法，對(duì)政府投資項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段、建設(shè)實(shí)施階段和竣工交付階段進(jìn)行及時(shí)全過(guò)程性的審計(jì)監(jiān)督。

跟蹤審計(jì)是一種全新的審計(jì)模式，它是由過(guò)去傳統(tǒng)的事后審計(jì)改變?yōu)槭虑啊⑹轮袑徲?jì)，克服了事后審計(jì)的一些缺點(diǎn)和不足。以往對(duì)于工程項(xiàng)目的事后審計(jì)雖然也發(fā)揮了一些監(jiān)督作用，但是由于其本身的滯后性，即使審計(jì)出問(wèn)題，但是風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生，損失已然成為既定事實(shí)，不能改變，對(duì)于工程補(bǔ)救變得非常困難，而且補(bǔ)救成本相當(dāng)大。而跟蹤審計(jì)則是要求審計(jì)人員從工程初始階段一直到最終竣工階段都要對(duì)工程進(jìn)行全過(guò)程的及時(shí)跟蹤監(jiān)督，相比傳統(tǒng)項(xiàng)目的事后審計(jì)，跟蹤審計(jì)的審計(jì)范圍更加廣泛，時(shí)效性更強(qiáng)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的控制能力更加顯著。其審計(jì)活動(dòng)貫穿于項(xiàng)目工程建設(shè)的全過(guò)程，具體包括項(xiàng)目的可行性研究、投資估算、項(xiàng)目決策階段，項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算，項(xiàng)目招投標(biāo)工作，施工過(guò)程中項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行以及工程竣工決算等環(huán)節(jié)。

二、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的必要性

跟蹤審計(jì)要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行及時(shí)的跟蹤監(jiān)督，審計(jì)人員隨著項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，及時(shí)對(duì)各階段的審計(jì)事項(xiàng)或確定的重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，并及時(shí)對(duì)工程的進(jìn)展情況提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，促進(jìn)被審計(jì)單位改進(jìn)工程建設(shè)中存在的問(wèn)題，防患于未然，進(jìn)一步完善建設(shè)工作，規(guī)范資金使用，減少浪費(fèi)，提高工程項(xiàng)目的質(zhì)量，促使工程建設(shè)健康有序的進(jìn)行，提高建設(shè)項(xiàng)目的投資效益。

1.有利于為政府決策提供參考依據(jù)

通過(guò)對(duì)于政府投資項(xiàng)目的全過(guò)程的跟蹤審計(jì)，可以有效的收集工程建設(shè)的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中存在的問(wèn)題，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行有效的評(píng)估，為政府決策部門提供有效的信息，為政府決策提供依據(jù)，促使政府決策更加科學(xué)化、規(guī)范化。

2.有利于提高項(xiàng)目資金的使用效率，減少浪費(fèi)

政府投資項(xiàng)目的建設(shè)一般具有周期比較長(zhǎng)，投資金額比較大，工程造價(jià)核算復(fù)雜等特點(diǎn)，所以如果對(duì)于工程建設(shè)的資金使用不能很好的控制，工程造價(jià)不能很好的估算，可能會(huì)出現(xiàn)資金浪費(fèi)和損失的情況。實(shí)施跟蹤審計(jì)有利于控制工程建設(shè)的成本，杜絕工程建設(shè)資金使用中的舞弊現(xiàn)象，減少浪費(fèi)，避免損失，促使項(xiàng)目的資金的合理、合法利用。

3.有利于規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)管理，保證工程質(zhì)量

政府投資項(xiàng)目建設(shè)工程量一般比較大，對(duì)于工程質(zhì)量的控制難度也相對(duì)較大，如果不能很好對(duì)于工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督，就很難保證項(xiàng)目高質(zhì)保量的完成。通過(guò)跟蹤審計(jì)，可以從以下幾個(gè)方面對(duì)于工程建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是對(duì)材料、設(shè)備采購(gòu)情況進(jìn)行審計(jì)，主要審查應(yīng)由政府采購(gòu)的項(xiàng)目是否得到落實(shí)，材料、設(shè)備采購(gòu)以及材料差價(jià)調(diào)整有無(wú)相應(yīng)的管理辦法、是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，基于此保證建設(shè)所需材料和設(shè)備是符合質(zhì)量要求的；二是對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，盡量避免由于政府利用行政權(quán)力在項(xiàng)目投資建設(shè)過(guò)程中，權(quán)責(zé)利劃分不清楚，導(dǎo)致工程建設(shè)不能保質(zhì)保量完成，促使項(xiàng)目建設(shè)規(guī)范管理。

三、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.審計(jì)機(jī)關(guān)介入建設(shè)過(guò)程中的項(xiàng)目管理

雖然跟蹤審計(jì)要求審計(jì)人員對(duì)于政府投資項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程的及時(shí)的跟蹤監(jiān)督，但是審計(jì)不能參與建設(shè)過(guò)程中的項(xiàng)目管理中，審計(jì)需要發(fā)揮其獨(dú)立的職能，審計(jì)人員通過(guò)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督，可以提出審計(jì)建議，向相關(guān)部門反應(yīng)工程建設(shè)中的問(wèn)題，促使被審計(jì)單位改進(jìn)工作，更好的進(jìn)行工程建設(shè)，但是審計(jì)人員不能越俎代庖，偏離正確的審計(jì)方向，而過(guò)多的介入到工程建設(shè)的項(xiàng)目管理中，這不僅干擾了國(guó)家投資項(xiàng)目正常的管理，而且可能會(huì)導(dǎo)致缺失審計(jì)公平性的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.審計(jì)人員自身素質(zhì)導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)綜合性和專業(yè)性都非常強(qiáng)的審計(jì)業(yè)務(wù)，審計(jì)人員必須具有很高的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。從事跟蹤審計(jì)的審計(jì)人員，不僅不要熟悉財(cái)務(wù)方面的專業(yè)知識(shí)，而且還需要了解相關(guān)的工程和法律方面的知識(shí)，但是往往是懂財(cái)務(wù)的審計(jì)人員比較多，而懂工程和法律的審計(jì)人員比較少，這就為跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的形成埋下了伏筆，很多審計(jì)人員在跟蹤審計(jì)的過(guò)程中不能及時(shí)的發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中的一些工程錯(cuò)誤和法律漏洞。其次伴隨著建設(shè)領(lǐng)域新型材料及新工藝的飛速發(fā)展，很多審計(jì)人員對(duì)相關(guān)知識(shí)缺乏了解。再就是跟蹤審計(jì)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目貫穿始終的全過(guò)程審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容非常具有廣泛性和大量性，所以需要大量的審計(jì)人員，所以導(dǎo)致審計(jì)人員的素質(zhì)良莠不齊，很多審計(jì)人員存在專業(yè)知識(shí)不過(guò)關(guān)，經(jīng)驗(yàn)和能力缺乏，職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，職業(yè)判斷力不強(qiáng)等一些問(wèn)題，再加上一些項(xiàng)目的審計(jì)人員經(jīng)常進(jìn)行不正常更換，打破了工作連續(xù)性，加大了后續(xù)工作難度，加重了審計(jì)工作量，最終形成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.審計(jì)依據(jù)不足，審計(jì)實(shí)踐被動(dòng)

最近幾年，我們雖然先后出臺(tái)了《建筑法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》、《國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》等法規(guī)和制度。但是，能依據(jù)這些法律法規(guī)并結(jié)合近年來(lái)的審計(jì)工作的實(shí)踐所制定出的指導(dǎo)性制度規(guī)范并不是很多，對(duì)跟蹤審計(jì)的職責(zé)、范圍、內(nèi)容和程序等事項(xiàng)沒(méi)有做出明確規(guī)定。而政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)需要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程進(jìn)行適時(shí)審計(jì)，是一種動(dòng)態(tài)審計(jì)。很多情況下，審計(jì)人員已經(jīng)發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中的問(wèn)題，但是由于我國(guó)的政府會(huì)計(jì)制度還不完善，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，關(guān)于審計(jì)方面的法規(guī)政策相當(dāng)滯后，所以審計(jì)人員往往苦于審計(jì)依據(jù)不足，而承受重大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，很難對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行共性的評(píng)價(jià)和判斷，而且由于利益驅(qū)使，審計(jì)部門在跟蹤審計(jì)過(guò)程中，往往會(huì)遭遇建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理、材料供應(yīng)商等許多利益共同體的一致抵觸和聯(lián)合對(duì)抗，從審計(jì)一開(kāi)始就形成“以一敵N”局面。所有這些都使得審計(jì)實(shí)踐工作處于被動(dòng)的局面。

四、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施

1.完善跟蹤審計(jì)制度和程序，主動(dòng)規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)工作之所以面臨諸多的阻礙和風(fēng)險(xiǎn)，根本原因還是在于缺少保證其順利實(shí)施的一整套規(guī)范的、內(nèi)容詳盡的法規(guī)政策依據(jù)，所以為了提高審計(jì)工作的質(zhì)量，國(guó)家管理部門必須盡快制定關(guān)于政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作的適用法規(guī)和審計(jì)準(zhǔn)則，使審計(jì)工作做到有法可依、有章可循。雖然我們現(xiàn)行的法律制度中有一些關(guān)于政府投資項(xiàng)目的法規(guī)政策，例如審計(jì)署于2006年就發(fā)布了《政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理辦法》以加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)的審計(jì)管理，提高項(xiàng)目建設(shè)的審計(jì)質(zhì)量，但是這一管理辦法只是對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作在宏觀上做了一些指導(dǎo)，缺乏具體的實(shí)施細(xì)節(jié)和操作程序，對(duì)跟蹤審計(jì)的職責(zé)、范圍、內(nèi)容和程序等事項(xiàng)沒(méi)有做出明確規(guī)定。所以國(guó)家有關(guān)部門需要與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步完善相應(yīng)的法規(guī)政策，制定政府投資項(xiàng)目的全過(guò)程跟蹤審計(jì)的專業(yè)規(guī)定和制度，明確跟蹤審計(jì)工作的審計(jì)地位、審計(jì)內(nèi)容以及審計(jì)的重點(diǎn)問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部也要制定與跟蹤審計(jì)工作相配套的管理措施，根據(jù)跟蹤審計(jì)工作中對(duì)于審計(jì)人員、質(zhì)量控制以及審計(jì)取證模式的特殊要求，制定相應(yīng)的規(guī)劃化的管理辦法，促使跟蹤審計(jì)工作規(guī)范有序的進(jìn)行。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確定位

政府投資項(xiàng)目的審計(jì)機(jī)關(guān)需要執(zhí)行對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督功能，必須要有準(zhǔn)確的審計(jì)目標(biāo)，良好的工作規(guī)范。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)跟蹤審計(jì)的范圍、內(nèi)容作出規(guī)定，供審計(jì)人員據(jù)以執(zhí)行，審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)操作的一些規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行，做到在其職、謀其政，做好的審計(jì)工作，同時(shí)也要注意做到不在其職、不謀其政，不能越俎代庖，過(guò)多的介入項(xiàng)目管理過(guò)程中去。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其職責(zé)需要準(zhǔn)備的定位，發(fā)揮跟蹤審計(jì)的三方面職能：第一，工程造價(jià)簽證，即核實(shí)工程造價(jià)，作為施工承包方和建設(shè)單位之間的結(jié)算依據(jù)；第二，監(jiān)督與評(píng)價(jià)，即對(duì)工程管理活動(dòng)中參建主體受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并向建設(shè)單位報(bào)告；第三，提供咨詢和建議，以提高工程管理的效率和效益。

3.加強(qiáng)審計(jì)人員的隊(duì)伍建設(shè)，提升審計(jì)人員的素質(zhì)

基于政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的復(fù)雜性和艱巨性，要求審計(jì)人員不僅僅要熟悉財(cái)務(wù)知識(shí)，而且要有豐富的工程和法律方面的知識(shí)；不僅要有良好的職業(yè)道德，而且還要有過(guò)硬的思想政治素質(zhì)，能夠敢于面對(duì)挑戰(zhàn)，勇于承擔(dān)責(zé)任，對(duì)于審計(jì)工作一絲不茍，切實(shí)履行審計(jì)工作在項(xiàng)目建設(shè)中全程性監(jiān)督作用。而現(xiàn)今跟蹤審計(jì)的人員組成也是良莠不齊，有些審計(jì)人員禁不住金錢等誘惑，不能公平的履行審計(jì)職能，給國(guó)家建設(shè)造成巨大的損失，所以必須要培養(yǎng)出一批原則性強(qiáng)，能夠依法審計(jì)，政治素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)都過(guò)硬的跟蹤審計(jì)高素質(zhì)人才隊(duì)伍。