績(jī)效審計(jì)能否重效輕績(jī)

樊永軍

績(jī)效審計(jì)能否重效輕績(jī)

樊永軍

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府政務(wù)的透明化，對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估越來(lái)越受到各界的關(guān)注，績(jī)效審計(jì)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的客觀要求。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中往往出現(xiàn)重績(jī)輕效的現(xiàn)象，而影響到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，本文將從重“效”輕“績(jī)”的角度進(jìn)行論述。

一、績(jī)效審計(jì)中的“績(jī)”與“效”

（一）“績(jī)”

在績(jī)效審計(jì)中的“績(jī)”的審計(jì)，主要審計(jì)對(duì)象是對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行或者經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)負(fù)有主要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)和干部，審計(jì)中，對(duì)“績(jī)”的評(píng)價(jià)主要是對(duì)被審計(jì)單位責(zé)任人在經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)或者運(yùn)行中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的合理性和真實(shí)性進(jìn)行鑒證、評(píng)估；同時(shí)，對(duì)“績(jī)”的鑒證和評(píng)價(jià)必須適用干部問(wèn)責(zé)制的要求。所以，隨著責(zé)任體系的不斷發(fā)展和完善，采取績(jī)效審計(jì)中“績(jī)”的評(píng)價(jià)和鑒證有利于干部問(wèn)責(zé)制的落實(shí)，從而促使干部領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行增強(qiáng)執(zhí)行力、依法行政、認(rèn)真履職、提高工作效能、廉潔自律。在績(jī)效審計(jì)中，對(duì)“績(jī)”的鑒證和評(píng)價(jià)指標(biāo)一般有下面四種：（1）反映干部領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)單位資產(chǎn)的增值保值指標(biāo)；（2）反映干部領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)單位財(cái)務(wù)情況的相關(guān)指標(biāo)；（3）反映干部領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)單位償債能力的相關(guān)指標(biāo)；（4）反映干部領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)單位所處市場(chǎng)環(huán)境的相關(guān)指標(biāo)。

（二）“效”

在績(jī)效審計(jì)中，對(duì)“效”的審計(jì)，主要審計(jì)對(duì)象是被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行或者經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)的效率、效果、經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行鑒證、評(píng)估。因?yàn)?，?jī)效審計(jì)中“效”的審計(jì)的對(duì)象具有一定綜合性和復(fù)雜性，因而，使得“效”的評(píng)價(jià)、鑒證跟“績(jī)”的鑒證、評(píng)價(jià)相比顯得更復(fù)雜，更具有量化效果。績(jī)效審計(jì)中“效”的審計(jì)更能實(shí)現(xiàn)審計(jì)的效果，更能體現(xiàn)出被審計(jì)單位對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等所產(chǎn)生的貢獻(xiàn)。績(jī)效審計(jì)中“效”的鑒證和評(píng)價(jià)的指標(biāo)主要有：社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益。

二、我國(guó)績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀及重“效”輕“績(jī)”的可行性

（一）我國(guó)績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是“績(jī)”和“效”的結(jié)合，不但要對(duì)被審計(jì)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估和鑒證，即對(duì)被審計(jì)單位資產(chǎn)保值增值情況、償債能力、市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估和鑒證，同時(shí)更重要的是對(duì)被審計(jì)單位的社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)，即“效”的審計(jì)。但是，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的績(jī)效審計(jì)中，往往出現(xiàn)了重“績(jī)”輕“效”的現(xiàn)象。由于我國(guó)在“績(jī)效審計(jì)”上發(fā)展還比較落后，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)決策上頭腦過(guò)熱，為了搞“政績(jī)”，什么“形象工程”接連不斷，領(lǐng)導(dǎo)想做什么項(xiàng)目就做什么項(xiàng)目，從而導(dǎo)致了部分地方政府財(cái)政赤字的產(chǎn)生。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)政府績(jī)效審計(jì)中的重“績(jī)”輕“效”的結(jié)果。

現(xiàn)在在我國(guó)政府部門(mén)中，對(duì)干部領(lǐng)導(dǎo)的考核往往是看他在單位或者部門(mén)中所作出的政績(jī)，看他建了多少公路、完成了多少GDP的增長(zhǎng)等，而忽略了這些政績(jī)的背后到底有多少是對(duì)社會(huì)、對(duì)國(guó)家、對(duì)人民真正有效益的。正是基于這種領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而造成了腐敗、尋租等現(xiàn)象的產(chǎn)生。這種重“績(jī)”輕“效”的審計(jì)模式對(duì)國(guó)家只有害毫無(wú)益處。因此，必須完善我國(guó)績(jī)效審計(jì)制度，提倡重“效”輕“績(jī)”的審計(jì)模式。

（二）我國(guó)績(jī)效審計(jì)中重“效”輕“績(jī)”的可行性

對(duì)于績(jī)效審計(jì)中重“效”輕“績(jī)”，早在國(guó)外就已經(jīng)實(shí)行，并且效果不錯(cuò)。在澳大利亞，績(jī)效審計(jì)已經(jīng)發(fā)展的非常成熟，澳大利亞審計(jì)署在二十世紀(jì)七十年代初就已經(jīng)要求各聯(lián)邦部門(mén)進(jìn)行重“效”輕“績(jī)”審計(jì)，一直到現(xiàn)在還在沿用這種模式?？梢?jiàn)，這種重“效”輕“績(jī)”的績(jī)效審計(jì)模式對(duì)澳大利亞政府的重要性。同時(shí)，在我們國(guó)家，過(guò)去的重“績(jī)”輕“效”的審計(jì)模式所產(chǎn)生的資源浪費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)流失、人民群眾利益受損等現(xiàn)象足以表明我國(guó)進(jìn)行重“效”輕“績(jī)”的績(jī)效審計(jì)已成必然。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在某次會(huì)議上說(shuō)到：我國(guó)現(xiàn)在必須大力加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)中對(duì)“效”審計(jì)的比重，以確保政府公共投資決策不再隨意、盲目，讓其接受來(lái)自社會(huì)各界的監(jiān)督。這表明我國(guó)政府已經(jīng)做出了重“效”輕“績(jī)”的姿態(tài)，要在重“效”輕“績(jī)”的績(jī)效審計(jì)中消除國(guó)家政府中的不正之風(fēng)，消除腐敗、尋租現(xiàn)象。

采取重“效”輕“績(jī)”的績(jī)效審計(jì)，這不單單是一項(xiàng)長(zhǎng)效治理的“審計(jì)工程”，同時(shí)還是一項(xiàng)持續(xù)維護(hù)的“民心工程”。對(duì)績(jī)效審計(jì)，只有重視對(duì)各單位的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)、工程活動(dòng)的效益，而淡化各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，從而體現(xiàn)出績(jī)效審計(jì)的公正性和獨(dú)立性，這樣，我國(guó)的審計(jì)制度才能得以完善。

三、我國(guó)績(jī)效審計(jì)中重“效”輕“績(jī)”的具體措施

（一）在績(jī)效審計(jì)中應(yīng)側(cè)重公共投資活動(dòng)的效率性、經(jīng)濟(jì)性

審計(jì)過(guò)程中側(cè)重公共投資項(xiàng)目的效率性和經(jīng)濟(jì)性，是重“效”輕“績(jī)”的績(jī)效審計(jì)跟傳統(tǒng)重“績(jī)”輕“效”績(jī)效審計(jì)相區(qū)別的重要因素。過(guò)去重“績(jī)”輕“效”績(jī)效審計(jì)只是對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)信息的合法性、真實(shí)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，而對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的效率性、經(jīng)濟(jì)性卻置之不理，從而產(chǎn)生以上的各種問(wèn)題。所以，必須對(duì)過(guò)去績(jī)效審計(jì)模式進(jìn)行改革，克服過(guò)去審計(jì)中所遇到的問(wèn)題，績(jī)效審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)不但要顧及對(duì)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)信息的合法性、真實(shí)性，而其還要放在被審計(jì)單位各項(xiàng)投資活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性和效率性上面，從而考核其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的效益。

（二）加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)法制化建設(shè)

對(duì)于在審計(jì)過(guò)程中存在玩忽職守、違反規(guī)定、任意浪費(fèi)、漫不經(jīng)心、不作為等情況的審計(jì)人員及其責(zé)任人，只有根據(jù)相關(guān)法律要求對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究和處罰，才能體現(xiàn)審計(jì)部門(mén)對(duì)人民的負(fù)責(zé)，才能對(duì)被審計(jì)單位的社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行有效的評(píng)估和鑒證，才能對(duì)各項(xiàng)工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、合理性、有效性進(jìn)行正確的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。因此，必須加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)法制化建設(shè)。政府績(jī)效審計(jì)法制化建設(shè)主要為審計(jì)部門(mén)進(jìn)行審計(jì)提供一種規(guī)范，要求相關(guān)審計(jì)人員按照法律規(guī)定進(jìn)行審計(jì)。政府績(jī)效審計(jì)法制化建設(shè)也規(guī)定了一套有效的審計(jì)程序或者審計(jì)模式，即要求審計(jì)部門(mén)對(duì)被審計(jì)單位采取重“效”輕“績(jī)”的績(jī)效審計(jì)還是采取重“績(jī)”輕“效”的績(jī)效審計(jì)或者是兩者都必須重視。主要措施有：（1）實(shí)行政府審計(jì)公開(kāi)制度，對(duì)審計(jì)過(guò)程、審計(jì)結(jié)果進(jìn)行信息披露；（2）對(duì)審計(jì)程序進(jìn)行立法規(guī)定，對(duì)審計(jì)的各個(gè)細(xì)節(jié)進(jìn)行法律規(guī)范；（3）加強(qiáng)人民對(duì)審計(jì)過(guò)程的參與和監(jiān)督，讓各項(xiàng)審計(jì)工作實(shí)行真正的透明化。

（三）加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)人員素質(zhì)的培養(yǎng)

重視并充分提高現(xiàn)有審計(jì)人員的整體素質(zhì)，積極引進(jìn)和培養(yǎng)優(yōu)秀人才，建立績(jī)效審計(jì)專家計(jì)劃和人才儲(chǔ)備庫(kù)，及時(shí)聽(tīng)取專家意見(jiàn)，必要時(shí)聘請(qǐng)專家參加審計(jì)，以彌補(bǔ)中國(guó)績(jī)效審計(jì)力量薄弱的劣勢(shì)。為加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)，審計(jì)人員要更新知識(shí)技能，增長(zhǎng)才干。關(guān)于審計(jì)人員隊(duì)伍的建設(shè)，需要從兩個(gè)方面人手：一是增加審計(jì)人員的數(shù)量。雖然從建立審計(jì)制度以來(lái)，我國(guó)審計(jì)人員在規(guī)模上有了很大增長(zhǎng)，但是與開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的要求相比，審計(jì)人員的數(shù)量還是顯得嚴(yán)重不足；二是提高審計(jì)人員的素質(zhì)。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)不同于財(cái)務(wù)審計(jì)，審計(jì)人員不僅要通曉會(huì)計(jì)、審計(jì)、稅收以及相關(guān)的法律知識(shí)，而且要具備數(shù)學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學(xué)科的知識(shí)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在績(jī)效審計(jì)中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)重“效”輕“績(jī)”，鑒于國(guó)外重“效”輕“績(jī)”的績(jī)效審計(jì)的成功性，以及本國(guó)過(guò)去傳統(tǒng)績(jī)效審計(jì)的缺陷，重“效”輕“績(jī)”績(jī)效審計(jì)是我國(guó)績(jī)效審計(jì)的出路。采取重“效”輕“績(jī)”績(jī)效審計(jì)，首先必須要做的就是在績(jī)效審計(jì)中將工程的效率性、經(jīng)濟(jì)性放在首位，其次是必須要加強(qiáng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)法制化建設(shè)。只有這樣，建立一個(gè)完善的績(jī)效審計(jì)機(jī)制，其審計(jì)結(jié)果才能服人心，才能讓群眾滿意。

（作者單位：云南省宣威市審計(jì)局）