中國增值稅改革的制度供求分析

鄧艷 田立軍

中國增值稅改革的制度供求分析

鄧艷 田立軍

中國經(jīng)過1994年的全面稅制改革，形成了適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制要求的稅收制度。出于財政和調(diào)控經(jīng)濟通脹的考慮，我國當時沒有借鑒大多數(shù)國家采用的消費型增值稅制度，而是采用生產(chǎn)型的增值稅制度。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，生產(chǎn)型增值稅稅收制度逐漸暴露出不少問題，越來越不適應進一步完善市場經(jīng)濟體制的要求，已處于“非均衡”狀態(tài)，亟待變遷以實現(xiàn)新的均衡。

自1994年采用生產(chǎn)型增值稅，發(fā)生過幾次局部的增值稅改革。2004年下半年，正值國家實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，增值稅改革試行方案開始在東北地區(qū)啟動。2007年7月1日起，繼在東北地區(qū)實行增值稅轉型改革試點之后，又在中部六省的26個老工業(yè)基地城市的8個行業(yè)中進行擴大增值稅抵扣范圍的試點。2008年8月，試點又擴大到四川汶川地震受災嚴重地區(qū)，2008年11月國務院正式通過了暫行條例的改革，自2009年1月1日起在全國范圍內(nèi)實行消費型增值稅。

本文以新制度經(jīng)濟學的視角，將中國增值稅稅制改革理解為一種制度安排變化或者說是一種制度變遷，利用新制度經(jīng)濟學的制度變化的供求分析框架，對新一輪稅改作一般性制度變遷研究。

一、理論分析框架:制度變化的供給與需求

新制度經(jīng)濟學的制度變遷理論和制度供求分析為我們理解制度變化提供了一個總的思路和分析框架。制度變遷是由對制度變化的需求與供給兩方面的因素變化而引起的。制度安排的某種起始的均衡因為有一個或一個以上的因素的變化而受到?jīng)_擊，這種因素可能是外生的，比如環(huán)境的變化，技術的發(fā)展。也可能是內(nèi)生的，比如，初始的制度對制度變遷起著重要的作用，制度變革的成本預期，上層決策者的利益變化等等。這種內(nèi)生或是外生的因素造成制度的供給與需求不一致，而非均衡的制度結構必然導致制度變遷，從非均衡到均衡的制度結構的演變過程也就是制度變遷的過程。影響對新的制度安排的需求因素主要包括:相對產(chǎn)品和要素價格的變化、經(jīng)濟環(huán)境的變化，技術的發(fā)展等等。

需求的變動趨勢雖為制度變遷的必要條件，但制度變遷的供給更為重要，因為稅收制度屬于公共產(chǎn)品，需要靠國家的強制性手段來保證制度變化的供給，而制度變化的供給，取決于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。影響制度供給的因素很多，主要包括:憲法秩序、制度設計成本、現(xiàn)有知識積累及其社會科學知識的進步、實施新制度安排的預期成本、現(xiàn)存制度安排、規(guī)范性行為準則、上層決策者的凈利益。

二、中國增值稅稅制改革的制度供求因素

1.憲法秩序為增值稅稅制改革提供了制度保證。憲法秩序的變化，能深刻影響創(chuàng)立新的制度安排的預期成本和利益，改變了政治秩序提供新的安排的能力和意愿——這是決定制度變化供給的至關重要的因素。憲法秩序為制度安排規(guī)定了選擇空間并影響著制度變遷的進程和方式，如通過對政體或基本經(jīng)濟制度的明確規(guī)定來界定制度變遷的方向和形式。

2.現(xiàn)有知識積累增強了政府提供新制度供給的能力。具體到稅制變遷，國內(nèi)外增值稅稅制改革的經(jīng)驗教訓為中國稅收制度變遷提供了知識積累。1994年，我國選擇采用生產(chǎn)型增值稅，之所以沒有借鑒很多國家采用的消費型增值稅制度，主要原因在于我國的增值稅占稅收收入的45%以上，實施消費型增值稅會造成財政收入驟減，另外相對生產(chǎn)型增值稅，消費型增值稅制度更能促進投資，與當時我國財政政策相矛盾。伴隨著加強東北三省和中部六省的重點發(fā)展，進行特定地區(qū)特定行業(yè)的增值稅改革的試點，也積累了稅務機關執(zhí)行和監(jiān)管的經(jīng)驗和知識，現(xiàn)有知識積累減少了制度變遷的失誤成本，增強了政府提供新的制度安排的能力和意愿。

3.實施新制度安排的預期成本對稅收制度變遷有較大影響。制度安排的供給還受實施上的預期成本的影響，制度從潛在安排轉變?yōu)楝F(xiàn)實安排的關鍵就是制度安排實施上的預期成本的大小，一些好的制度安排往往因實施成本太高無法實施，成本還影響到制度安排時機選擇及其利用程度。

單從短期內(nèi)因改革而減少財政收入這個顯性因素來看，中國實施新的稅收制度安排便要承擔不小的成本。據(jù)測算，此項增值稅改革財政預計將減收超過1200億元，是我國歷史上單項稅制改革減稅力度最大的一次。另外還有征收機關的培訓成本，監(jiān)管成本，企業(yè)的學習成本等影響改革的隱形成本的存在。由于權力中心是決定稅收制度供給進程和戰(zhàn)略安排的主導力量，因而權力中心必須考慮實施新制度安排的另一種預期成本，即新制度安排的出臺與宏觀經(jīng)濟形勢的相協(xié)調(diào)問題。如果出臺時機與宏觀形勢不相協(xié)調(diào)，或存在逆向調(diào)節(jié)，隱性實施成本（代價）加大，則權力中心有可能延緩新制度的再安排。反之，則有可能盡快出臺新制度安排。

4.現(xiàn)存制度安排?，F(xiàn)存制度安排影響著制度提供新的安排的能力。當外部因素發(fā)生變化時，會使現(xiàn)存制度安排和制度結構變得不是凈收益最大的制度，因而產(chǎn)生了制度變遷的動機和需求，還會改變可供選擇的制度集合和范圍，從而增加制度的有效供給。這主要是“路徑依賴”問題，也就是在制度變遷中，由于存在自我強化機制，這種機制使得制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強化，即在制度選擇過程中，初始選擇對制度變遷的軌跡具有相當強的影響力和制約力，人們一旦確定了一種選擇，就會對這種選擇產(chǎn)生依賴性，初始的制度選擇會強化現(xiàn)存制度的刺激和慣性。

5.技術發(fā)展增加了對新的增值稅稅收制度安排的需求。人類對“好”制度的需求，除了受利益、相對價格等因素制約外，還要受技術因素的制約。一方面，隨著信息技術的廣泛應用，中國稅收征管信息化設成效顯著，現(xiàn)代化稅收征管體系基本形成，稅收征管水平和效率大為提高，對新稅收制度安排的適應力相應提高，為新的稅收制度安排提供了實施機制保障，從而也增加了對稅收制度變遷的需求；另一方面，稅收信息化使稅收工作從單純加強對納稅人管理發(fā)展到對征稅人的管理制約，實現(xiàn)了技術創(chuàng)新與管理新結合，不但充分體現(xiàn)了征納雙方之間法律地位和權利義務的對等關系，而且降低了征納成本，提高了作效率，在客觀上提高了對稅收制度公平性、效率性的要求，也相應地引致了對稅收制度再安排的需求。

三、結論

從制度供求因素分析，中國增值稅稅收制度的安排有其必然性。因為稅收制度變遷由供給和需求兩方面因素決定:從制度供給層面看，憲法秩序為增值稅稅制改革提供了制度保證；現(xiàn)有知識積累增強了政府提供新型增值稅供給的能力；隨著外部宏觀因素的變化，；上層決策者的利益與大多數(shù)社會成員利益高度一致等等，這些因素累積起來，為中國增值稅稅收制度安排提供了強大的供給意愿和能力，成為制度變遷的決定性因素。從需求層面看，隨著制度環(huán)境的變化，宏觀經(jīng)濟的惡化催生出需要刺激投資的稅收制度，技術發(fā)展也增加了對新稅收制度安排的需求。這些供求因素綜合作用，催生了中國增值稅稅收制度變遷。

（作者單位：暨南大學會計系）