對中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制下的校長權(quán)責(zé)問題的思考

肖雪瑩

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710062）

一、“校長負(fù)責(zé)制”簡述

1985年5 月頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“學(xué)校逐步實行校長負(fù)責(zé)制?！敝行W(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制由原來的“黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”開始逐步向校長負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)軌。1993年2月《中國教育改革和發(fā)展綱要》進(jìn)一步強調(diào)：“中等及中等以下各類學(xué)校實行校長負(fù)責(zé)制。校長要全面貫徹國家的教育方針和政策，依靠教職工辦好學(xué)校?！边M(jìn)一步明確了校長的職責(zé)與責(zé)任。至此，校長負(fù)責(zé)制在我國開始全面推行。

隨著社會的變遷，教育改革的全面深化，以及政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵也隨之發(fā)生變化。根據(jù)幾十年來校長負(fù)責(zé)制的具體應(yīng)用，以及我國當(dāng)前國情，司曉宏教授對校長負(fù)責(zé)制做了如下界定：“校長是學(xué)校的最高行政負(fù)責(zé)人，是學(xué)校的法人代表；校長對外代表學(xué)校，對內(nèi)全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教育、教學(xué)和行政管理等各項工作；校長向他的任命機構(gòu)擔(dān)負(fù)管理學(xué)校的全面責(zé)任?！边@從根本上將其與黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制區(qū)分開來，強調(diào)了中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制中校長的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

二、我國現(xiàn)行校長負(fù)責(zé)制實施中有關(guān)校長權(quán)責(zé)問題的分析

二十多年實踐證明校長負(fù)責(zé)制符合中小學(xué)管理的客觀規(guī)律，它不僅有利于黨政職能分工，而且在一定程度上確保了學(xué)校管理主體職權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。此外，這一體制也有利于形成團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)合理的校級領(lǐng)導(dǎo)班子，從而有利于提高領(lǐng)導(dǎo)班子的戰(zhàn)斗力，促進(jìn)科學(xué)管理在中小學(xué)中的有效實施。但由于受多方面因素的影響，校長負(fù)責(zé)制在實施過程中并未凸顯出其優(yōu)越性，反而顯現(xiàn)出許多問題，尤為突出的是校長的權(quán)責(zé)問題。如果這些問題不能有效及時地解決，就必定影響我國中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的健康運行甚至成為阻礙我國基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的因素。根據(jù)目前我國中小學(xué)管理過程中凸顯出的一些問題來看，這些問題主要表現(xiàn)在以下兩方面。

1.以偏概全，片面理解“校長負(fù)責(zé)制”。

根據(jù)司曉宏教授對“校長負(fù)責(zé)制”下的定義，校長負(fù)責(zé)制指的是他對其任命機構(gòu)擔(dān)負(fù)管理學(xué)校各項工作的全面責(zé)任，并非人們通常理解的字面意思“全面負(fù)責(zé)”，而是有更為深刻的涵義。它是一種“上級宏觀領(lǐng)導(dǎo)，校長全面負(fù)責(zé)，黨組織保障監(jiān)督，教職工民主管理”的結(jié)構(gòu)性概念。從本質(zhì)來講，校長負(fù)責(zé)制是一種責(zé)任制，是一定的人員對一定的工作擔(dān)負(fù)全面責(zé)任的制度?？傮w來講，就是校長要依靠教職工，在民主管理和監(jiān)督的前提下，全面貫徹國家教育方針和政策，對外事務(wù)，對學(xué)校的教育、教學(xué)和行政管理各項工作全面負(fù)責(zé)。

2.學(xué)校管理主體的職、權(quán)、責(zé)不對等。

縱觀1985年的 《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱》，以及1995年的《中華人民共和國教育法》，雖然對“校長負(fù)責(zé)制”的實施做了明確規(guī)定，對于校長應(yīng)有的權(quán)力也提及不少，但是對于其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任并沒有明確規(guī)定，這顯然違背了管理規(guī)律，不利于學(xué)校進(jìn)行有效管理。在管理過程中，中小學(xué)校長擁有的權(quán)力可分為兩大類，一類是法定權(quán)力，另一類則是實際權(quán)力。目前存在的主要問題可概括為“實際權(quán)力擴(kuò)大”和“法定權(quán)力受限”兩個比較特殊的方面。

一方面，校長實際權(quán)力擴(kuò)大主要體現(xiàn)在管理決策、教學(xué)管理和人事財務(wù)管理三方面。第一，校長在行政工作的重大問題上有最后決策權(quán)，但這種決策權(quán)應(yīng)建立在廣泛聽取討論意見及黨組織監(jiān)督的基礎(chǔ)上。而實際上，校長負(fù)責(zé)制往往由于忽略了必需的民主程序而演變?yōu)閭€人專制。第二，有些校長在對學(xué)校教學(xué)管理工作行使監(jiān)督和管理權(quán)時存在武斷干涉教學(xué)活動的越權(quán)現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為任意增減課時,減少必要的培訓(xùn)活動以節(jié)省開支，等等。第三，校長在行使人事財務(wù)權(quán)過程中普遍存在憑個人意向辦事、假公濟(jì)私的現(xiàn)象。這些權(quán)力的任意擴(kuò)大對教育教學(xué)產(chǎn)生了重大的負(fù)面影響。

另一方面，校長的法定權(quán)力受到限制。“法定權(quán)力”指國家授予校長行使職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量。中小學(xué)校長法定權(quán)力的限制主要來自于教育主管部門的越位侵權(quán)行為，主要表現(xiàn)在人事財務(wù)權(quán)和學(xué)校事務(wù)管理兩方面。一是學(xué)校中高層干部的任免及教師的錄用在許多地方由教育行政部門直接負(fù)責(zé)，校長并沒有決策權(quán)。財務(wù)權(quán)方面有些也被政府部門代為行使，從學(xué)校的收入到上級的撥款再到學(xué)校進(jìn)行教育教學(xué)所需的日常開支等都需要經(jīng)上級批準(zhǔn)。二是教育部門直接干預(yù)學(xué)校管理事務(wù)。主要表現(xiàn)在直接對教師的工作，學(xué)生的學(xué)習(xí)情況，以及具體的工作開展進(jìn)行管理規(guī)劃和不定期的檢查，這種越權(quán)管理的方式不僅從一定程度上擾亂了學(xué)校的正常教學(xué)秩序，而且極大地削弱了校長的辦學(xué)熱情。

三、規(guī)約校長權(quán)力，明確校長責(zé)任的合理路徑

為確保校長權(quán)與責(zé)的合理分配與實施，使得校長負(fù)責(zé)制在我國中小學(xué)管理中能夠充分發(fā)揮優(yōu)越性，適時合理地規(guī)約校長權(quán)力并明確校長的責(zé)任，是確保校長負(fù)責(zé)制在中小學(xué)管理過程中能夠健康發(fā)展的重要保障。

1.健全相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確界定校長的職、權(quán)、責(zé)。

明確校長的職、權(quán)、責(zé)不僅是校長合理實施管理行為的前提，而且是為我國中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的健康運行，以及基礎(chǔ)教育改革發(fā)展排除障礙的有效手段。

一方面，政府相關(guān)部門應(yīng)在法律上明確規(guī)定校長的權(quán)力、范圍、行使權(quán)力的方式等，并明確其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任。正是由于此前并沒有相關(guān)法律對這些內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，才產(chǎn)生了實際權(quán)力擴(kuò)大和法定權(quán)力受限等問題。因此，不僅要明確規(guī)定校長有哪些權(quán)力，而且要明確其權(quán)力行使的具體范圍和方式程序，從根本上保證校長權(quán)力的有效落實。

另一方面，根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則，政府在明確校長的權(quán)力的同時，必須對校長行使權(quán)力時所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任給予明確說明和規(guī)定，對校長違法行使權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究。健全相關(guān)的法律法規(guī)，明確校長的權(quán)責(zé)利，是規(guī)約校長權(quán)力、明確校長責(zé)任的根本路徑。

2.建立多元化的校長選拔機制。

我國中小學(xué)普遍采取委任制，即由上級黨委在進(jìn)行嚴(yán)格的組織考察的基礎(chǔ)上直接任命校長。這種機制選出的校長能認(rèn)真領(lǐng)會和堅決執(zhí)行上級的意圖，并對校長的思想素質(zhì)狀況了解較深入。但是容易把校長的選拔范圍囿于上級領(lǐng)導(dǎo)人的視野之內(nèi)，易形成裙帶關(guān)系。中小學(xué)校長的產(chǎn)生方式除了委任制外，還有招聘制、考試制、選舉制，等等。建立校長的責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的激勵機制，鼓勵更多的人才參與校長選聘、競爭上崗。這樣不僅有助于穩(wěn)定學(xué)校的管理隊伍，而且有助于學(xué)校管理人才的合理流動，從而逐步縮小各地辦學(xué)條件的差別，實現(xiàn)教育公平。另外，對校長的聘用亦可借鑒外國遴選校長的做法。比如美國學(xué)校是成立專門的校長遴選委員會，委員會由校董事會、教員、職員、校表、學(xué)生、社區(qū)的代表組成，通過嚴(yán)格的選擇程序遴選出新的校長人選。英國學(xué)校副校長的遴選（校長一般是名譽性的，副校長負(fù)責(zé)實際事務(wù)）則是由學(xué)校理事會和教職人員評議會共同組成聯(lián)合委員會負(fù)責(zé)。我們必須清楚地認(rèn)識到，單一地運用某一種產(chǎn)生校長會造成很大的局限性。只有不斷完善和改革校長產(chǎn)生的方式，將多種選拔方式有機糅合、綜合采用、取長補短，才能為選出好校長，保證校長負(fù)責(zé)制在實施的過程中不歪斜走樣。

3.適當(dāng)分權(quán)，避免“一攬子”的管理模式。

“一攬子”是指對各種事物不加區(qū)別或選擇，包攬一切。校長負(fù)責(zé)制要求校長全面負(fù)責(zé)對內(nèi)對外的各項管理工作，但這并不意味著校長就應(yīng)采取“一攬子”的管理方式。這種高度集權(quán)的管理方法雖有利于統(tǒng)一行動，提高工作效率，卻抑制了下屬的創(chuàng)造性與積極性。反而，適當(dāng)?shù)胤謾?quán)不僅能有效調(diào)動下屬積極性，而且可減少上級的工作負(fù)擔(dān)，讓其從瑣碎的事務(wù)中解脫出來，去從事更重要的工作。應(yīng)避免過度分權(quán)而助長了各自為政和本位主義的傾向。校長在實行分權(quán)管理的過程中，一要根據(jù)工作性質(zhì)和職責(zé)將權(quán)力合理下放給相關(guān)部門或個人，并明確其所應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任；二要堅持“用人不疑，疑人不用”的原則，充分調(diào)動下屬工作的積極性。不僅校長在管理過程中要避免“一攬子”，相關(guān)上級部門也要對基層學(xué)校和校長充滿信心，敢于并善于將權(quán)力下放，充分調(diào)動中小學(xué)校長的工作積極性，而且要杜絕因個別校長違法違紀(jì)而制裁所有校長的以偏概全的行為。此外，在分權(quán)后，應(yīng)及時有效地實施監(jiān)督監(jiān)管職能，重點對幾個部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行檢查監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)激勵，但應(yīng)做到“放手不旁觀，配合不越權(quán)，監(jiān)督不挑剔”，將學(xué)校工作變被動為主動，促使全校干部齊心協(xié)力，齊抓共管，共同為學(xué)校管理工作的順利進(jìn)行貢獻(xiàn)一己之力。

4.建立健全有效的監(jiān)督機制

為了保證校長負(fù)責(zé)制的有效落實，建立完善的監(jiān)督機制是必要也是必需的。一是教育行政部門要結(jié)合機構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變職能，加強對學(xué)校和校長的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，并把社區(qū)和學(xué)生家長納入學(xué)校的評價主體，充分發(fā)揮社區(qū)、學(xué)生家長的監(jiān)督作用。二是堅持發(fā)揮學(xué)校黨支部的政治核心和監(jiān)督保證作用，即對學(xué)校思想政治工作的領(lǐng)導(dǎo)和對行政工作及其他各項工作的保證和監(jiān)督。同時對黨支部的監(jiān)督程序、手段做出明確規(guī)定，使校長和黨支部書記各司其職，各盡其責(zé)，分工合作，共同辦好學(xué)校。三是建立健全教職工代表大會制度，發(fā)揚民主管理。廣大教職工有參與學(xué)校的管理，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)班子管理行為，以及評估學(xué)校各項工作利害得失的權(quán)利。四是加強公告媒體對學(xué)校辦學(xué)行為的監(jiān)督，及時將學(xué)校不合法的辦學(xué)和管理行為曝光披露。由于黨支部和教代會對校長權(quán)力的監(jiān)督是有限的，因此呼吁建構(gòu)多種非正式監(jiān)督機制，邀請社會不同階層、不同職務(wù)的人員參與其中共同組成，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，突出監(jiān)督重點，把各種監(jiān)督方式有機結(jié)合起來。這樣，既能有力地支持校長的工作，又能有效避免校長的行為發(fā)生偏差。

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