法學(xué)視角下高校圖書(shū)館的自制規(guī)章

于 雪

（哈爾濱醫(yī)科大學(xué)圖書(shū)館 黑龍江省醫(yī)學(xué)文獻(xiàn)信息中心 黑龍江省醫(yī)學(xué)情報(bào)研究所 黑龍江 哈爾濱 150081）

隨著我國(guó)法制現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，高校不斷提升依法治校的水平，圖書(shū)館作為高校的重要組成部分，也在不斷完善自身的制度建設(shè)。然而，目前多數(shù)高校圖書(shū)館的自制規(guī)章①存在許多問(wèn)題，尚不能滿(mǎn)足當(dāng)前圖書(shū)館發(fā)展的需要，并且部分自制規(guī)章無(wú)法適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)。面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以法學(xué)視角進(jìn)行剖析，將更有利于增強(qiáng)高校圖書(shū)館自制規(guī)章建設(shè)的規(guī)范性與有序性。

1 高校圖書(shū)館自制規(guī)章的內(nèi)涵及特征

1.1 高校圖書(shū)館自制規(guī)章的內(nèi)涵

當(dāng)前中國(guó)法律體系由憲法、法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、民族自治地方的自治條例和單行條例、特別行政區(qū)基本法和法律、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和規(guī)章、國(guó)際條約和國(guó)際慣例構(gòu)成[1]。除這些法律規(guī)范之外，當(dāng)代中國(guó)政府組織、企業(yè)組織、非政府組織（非營(yíng)利組織）等各類(lèi)社會(huì)組織具有的大量規(guī)章制度，統(tǒng)稱(chēng)為“自制規(guī)章”[2]。高校圖書(shū)館制定的各項(xiàng)規(guī)章制度即屬于“自制規(guī)章”的范疇，可理解為：存在于圖書(shū)館內(nèi)部的、非法定的、具有自制性的、為保障圖書(shū)館日常管理和良性運(yùn)行而制定的各種明文規(guī)定。自行制定、自主運(yùn)行、自我管理、自行修訂和廢止是高校圖書(shū)館自制規(guī)章的描述性?xún)?nèi)涵。

1.2 高校圖書(shū)館自制規(guī)章的特征

（1）非國(guó)家法律性 目前，我國(guó)尚未頒布《圖書(shū)館法》，涉及圖書(shū)館的法律法規(guī)主要散見(jiàn)于多部不同效力等級(jí)的普通法與特別法中。高校圖書(shū)館的自制規(guī)章均為館內(nèi)自制，這些自制規(guī)章本身并沒(méi)有法律效力。

（2）明文性、規(guī)范性 高校圖書(shū)館的自制規(guī)章是以一定的文字為載體，采用條文形式頒布和下發(fā)的、運(yùn)行于圖書(shū)館的內(nèi)部規(guī)則，雖然有異于法律，但在圖書(shū)館內(nèi)部卻起著類(lèi)似于法律的規(guī)范性作用和預(yù)期作用，能夠引導(dǎo)圖書(shū)館員及讀者的行為。

（3）自主性、自用性 高校圖書(shū)館制定的自制規(guī)章是依據(jù)各圖書(shū)館的具體實(shí)際，為管理圖書(shū)館而發(fā)布的具有約束力的內(nèi)部規(guī)則。是否需要自制規(guī)章及需要什么樣的自制規(guī)章，取決于不同高校圖書(shū)館的發(fā)展理念及制定規(guī)章的相關(guān)部門(mén)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意愿。

2 高校圖書(shū)館自制規(guī)章存在的問(wèn)題

2.1 制訂過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.1.1 制訂程序不規(guī)范

高校圖書(shū)館對(duì)自制規(guī)章缺乏必要性和可行性審查，高校圖書(shū)館的自制規(guī)章在制訂過(guò)程中往往不經(jīng)過(guò)調(diào)查、論證，少有民主討論及征求意見(jiàn)的過(guò)程，條文擬定在很大程度上受起草部門(mén)意愿及領(lǐng)導(dǎo)意志的影響。有些高校圖書(shū)館更是照搬、硬套其他圖書(shū)館成熟的規(guī)章制度，而不顧其與本館實(shí)際情況不相符等問(wèn)題就開(kāi)始試行（暫行）。另外，在高校圖書(shū)館自制規(guī)章的制訂過(guò)程中，缺少必要的頒布實(shí)施環(huán)節(jié)，加之法律顧問(wèn)或?qū)I(yè)法律人員的參與極少，難以保證高校圖書(shū)館自制規(guī)章的合法性和實(shí)施效果。

2.1.2 自制規(guī)章中部分規(guī)定涉嫌侵權(quán)

目前高校圖書(shū)館自制規(guī)章在拓展服務(wù)項(xiàng)目、加強(qiáng)對(duì)違規(guī)讀者懲戒力度等方面的部分條款涉嫌侵權(quán)，極易引發(fā)讀者質(zhì)疑，影響圖書(shū)館形象，阻礙圖書(shū)館發(fā)展。例如，在圖書(shū)館借書(shū)逾期罰款、圖書(shū)丟失賠款等規(guī)定中，通常要求借書(shū)逾期的讀者按逾期天數(shù)交納相應(yīng)的罰款；遺失圖書(shū)的讀者要按圖書(shū)原價(jià)的幾倍進(jìn)行賠償，或賠償原書(shū)的同時(shí)還要增付技術(shù)處理費(fèi)用等。我國(guó)各地文化、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，各高校圖書(shū)館的發(fā)展水平參差不齊，以致制訂自制規(guī)章的依據(jù)不同。目前黑龍江省各高校圖書(shū)館制定的賠、罰款標(biāo)準(zhǔn)就沒(méi)有物價(jià)部門(mén)的審批，缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，黑龍江省僅在黑價(jià)聯(lián)字（2003）17號(hào)《黑龍江省物價(jià)局、財(cái)政廳關(guān)于調(diào)整省圖書(shū)館借書(shū)證工本費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》中對(duì)圖書(shū)館借書(shū)證工本費(fèi)設(shè)定了相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)[3]；而有些省份則較為全面地對(duì)圖書(shū)館的服務(wù)費(fèi)用設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)，如《海南省物價(jià)局關(guān)于海南省圖書(shū)館經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》[4]、《貴州省物價(jià)局、省財(cái)政廳關(guān)于對(duì)省圖書(shū)館有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》[5]、《浙江省財(cái)政廳、浙江省物價(jià)局關(guān)于浙江圖書(shū)館收費(fèi)問(wèn)題的批復(fù)》[6]、《河南省物價(jià)局、財(cái)政廳對(duì)河南省圖書(shū)館有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》[7]等。

多數(shù)高校圖書(shū)館都規(guī)定在提供文獻(xiàn)傳遞服務(wù)時(shí)以復(fù)制的形式、采用網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)姆椒▊鬟f，并收取相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用。例如，哈爾濱工業(yè)大學(xué)圖書(shū)館在文獻(xiàn)傳遞服務(wù)方面規(guī)定，“館際互借的文獻(xiàn)一般以?huà)呙鑀DF電子版和復(fù)印件形式傳遞，收取服務(wù)費(fèi)2元，我館為校內(nèi)外讀者提供本館及哈爾濱市各高校圖書(shū)館收藏的非保密的全文文獻(xiàn)復(fù)印服務(wù)”[8]?？梢?jiàn)，高校圖書(shū)館對(duì)文獻(xiàn)傳遞過(guò)程中涉及的圖書(shū)館侵犯著作權(quán)人復(fù)制權(quán)和網(wǎng)絡(luò)信息傳播權(quán)等問(wèn)題并沒(méi)有引起足夠的重視，加之不認(rèn)真解讀我國(guó)《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》、《著作權(quán)法》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，極易在提供文獻(xiàn)傳遞服務(wù)的過(guò)程中出現(xiàn)侵權(quán)行為。例如，如果高校圖書(shū)館在傳遞文獻(xiàn)中獲利（圖書(shū)館根據(jù)材料和勞動(dòng)的消耗或服務(wù)成果的實(shí)際效益收取適當(dāng)費(fèi)用），那么將涉嫌侵權(quán)，因?yàn)閳D書(shū)館在傳遞文獻(xiàn)時(shí)也很難獲取到著作權(quán)使用許可，在用戶(hù)終端也沒(méi)有特別的著作權(quán)保護(hù)措施。

2.2 執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.2.1 有章不循

目前，高校圖書(shū)館的自制規(guī)章建設(shè)相對(duì)滯后，不同程度地存在著“制度不管人、人不管制度”的現(xiàn)象，有些圖書(shū)館的領(lǐng)導(dǎo)和館員甚至拋開(kāi)規(guī)章制度開(kāi)展工作，一些自制規(guī)章形同虛設(shè)，“權(quán)力”大于“規(guī)則”，不公平等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使一些自制規(guī)章應(yīng)有的權(quán)威得不到很好的維護(hù)。

2.2.2 監(jiān)督機(jī)制不健全

高校圖書(shū)館自制規(guī)章的監(jiān)督主體不明確，甚至存在無(wú)人監(jiān)督或者名義上有人監(jiān)督而實(shí)質(zhì)上無(wú)人監(jiān)督的局面。雖然有些高校圖書(shū)館賦予了讀者一定的監(jiān)督權(quán)，但并沒(méi)有規(guī)定具體的監(jiān)督程序，最終導(dǎo)致無(wú)法執(zhí)行監(jiān)督的尷尬局面。

3 原因分析

高校圖書(shū)館在全新的信息環(huán)境下，可利用的交流互動(dòng)平臺(tái)增多，可運(yùn)用的傳播手段多樣化，信息載體、技術(shù)工具、知識(shí)結(jié)構(gòu)、服務(wù)都在發(fā)生變化，這就要求高校圖書(shū)館的自制規(guī)章也要不斷地更新、完善。然而，目前高校圖書(shū)館的自制規(guī)章建設(shè)正面臨著“內(nèi)憂(yōu)未去、外患又來(lái)”的尷尬局面。因此，認(rèn)真剖析自制規(guī)章存在問(wèn)題的原因，對(duì)高校圖書(shū)館的發(fā)展具有重大意義。

3.1 圖書(shū)館立法相對(duì)滯后

“新中國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展和建設(shè)經(jīng)歷了兩次高潮 ：第一次為1957年國(guó)務(wù)院第57次會(huì)議上批準(zhǔn)了《全國(guó)圖書(shū)協(xié)調(diào)方案》，決定在國(guó)家科學(xué)規(guī)劃委員會(huì)下設(shè)圖書(shū)小組，負(fù)責(zé)圖書(shū)工作的全面規(guī)劃，統(tǒng)一安排；第二次是1980年5月，中央書(shū)記處聽(tīng)取了國(guó)家文物事業(yè)管理局關(guān)于圖書(shū)館問(wèn)題的匯報(bào)，通過(guò)了《圖書(shū)館工作匯報(bào)提綱》。隨后，中國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的法制建設(shè)廣泛開(kāi)展起來(lái)。文化部、教育部、科學(xué)院、團(tuán)中央頒布了大量的圖書(shū)館事業(yè)法規(guī)性文件”[9]。從20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)少有圖書(shū)館方面的法規(guī)出臺(tái)。由于一直缺乏基本法律的指導(dǎo)和規(guī)范，高校圖書(shū)館的管理仍然停留在主要依靠政策、依靠行政手段的階段，盡管近年來(lái)浙江、湖北、上海、北京等十幾個(gè)省、市都紛紛出臺(tái)了地方性圖書(shū)館管理?xiàng)l例和規(guī)章，但這些條例和規(guī)章的內(nèi)容普遍比較籠統(tǒng)，無(wú)法解決當(dāng)前圖書(shū)館發(fā)展中一些亟需解決的問(wèn)題。

3.2 自制規(guī)章的制訂缺乏相應(yīng)法律依據(jù)

目前我國(guó)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)高校圖書(shū)館的法律法規(guī)，只有教育部印發(fā)了《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程（修訂）》[10]，這導(dǎo)致高校圖書(shū)館在制訂自制規(guī)章時(shí)缺少相應(yīng)的法律支持。從某種意義上講，高校圖書(shū)館制訂自制規(guī)章是一種立法行為，《高等教育法》明確規(guī)定學(xué)校有權(quán)通過(guò)制訂具體的規(guī)章制度進(jìn)行管理，但其不能與國(guó)家法律和地方政府現(xiàn)行法規(guī)相抵觸，二者在目標(biāo)與技術(shù)規(guī)程上應(yīng)基本一致[11]。因此，高校圖書(shū)館自制規(guī)章的制訂和執(zhí)行過(guò)程應(yīng)盡快納入法治視野。另外，目前我國(guó)《信息網(wǎng)絡(luò)權(quán)傳播保護(hù)條例》的有關(guān)規(guī)定并未被廣泛認(rèn)知，嚴(yán)重阻礙了圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。

3.3 高校管理者法治理念有待提高

法治理念是一種現(xiàn)代、科學(xué)、理性的法律觀(guān)念，是普遍的法律信仰、法律理想和法律終極目標(biāo)等觀(guān)念或意識(shí)的總稱(chēng)，是法或法治的精神方面[12]。當(dāng)前，高校圖書(shū)館管理者往往任人唯親、重人情世故輕規(guī)章制度、法制意識(shí)淡薄，以此種理念開(kāi)展工作、進(jìn)行決策、解決問(wèn)題勢(shì)必會(huì)暴露個(gè)人思想的狹隘與局限，使原本就缺少法律支持的自制規(guī)章更無(wú)規(guī)范性、科學(xué)性可言。

4 完善高校圖書(shū)館自制規(guī)章的法律對(duì)策

4.1 自制規(guī)章的制訂應(yīng)遵循合法性原則

合法性原則是指高校圖書(shū)館在制訂自制規(guī)章時(shí)既要符合法治精神，又要符合現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，做到程序合法、內(nèi)容合法、執(zhí)行合法。首先，在制訂過(guò)程中要有嚴(yán)格的立項(xiàng)、起草、審核、實(shí)施和廢止等環(huán)節(jié)，遵守并嚴(yán)格執(zhí)行立法程序。只有按照合法的程序制訂、頒布的自制規(guī)章才相對(duì)穩(wěn)定，具有權(quán)威性、科學(xué)性和規(guī)范性。其次，要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件的授權(quán)制訂相應(yīng)的管理規(guī)則，并且文本要符合法律規(guī)定的格式，內(nèi)容不能違反法律、法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。在缺乏專(zhuān)門(mén)法律規(guī)制的前提下，應(yīng)認(rèn)真研究與讀者利益相關(guān)的法律法規(guī)（如《民法通則》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等），并將其作為處理圖書(shū)館與讀者關(guān)系的準(zhǔn)則。再次，在自制規(guī)章的執(zhí)行過(guò)程中要由合法的執(zhí)行主體依據(jù)一定的程序進(jìn)行。雖然高校享有處分權(quán)，但并不是學(xué)校的任何部門(mén)都可以行使處分權(quán)。圖書(shū)館是否具有處分權(quán)因不同校規(guī)而定，如果學(xué)校明確規(guī)定圖書(shū)館可以行使處分權(quán)，那么高校圖書(shū)館就要嚴(yán)格把握?qǐng)?zhí)行的尺度，不能違反法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

4.2 保證自制規(guī)章的時(shí)效性

當(dāng)前科技迅猛發(fā)展，高校圖書(shū)館在廣泛應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)的同時(shí)也在不斷脫胎換骨，不僅設(shè)備管理、應(yīng)用技術(shù)面臨新科技的沖擊，圖書(shū)館模式、管理理念等方面也面臨挑戰(zhàn)。由于高校圖書(shū)館正處于變革時(shí)期，大多自制規(guī)章制定后就掛在網(wǎng)站上，很少有人關(guān)注和執(zhí)行。面對(duì)新問(wèn)題時(shí)往往采用領(lǐng)導(dǎo)隨機(jī)解決、館員權(quán)宜處理的方式，應(yīng)付性、應(yīng)急性很強(qiáng)，顯失公平，缺乏嚴(yán)肅性、權(quán)威性和時(shí)效性。只有對(duì)現(xiàn)行工作具有約束力、能夠促進(jìn)管理功能的發(fā)揮、促進(jìn)辦公資源的合理流通、提高辦事效率的圖書(shū)館自制規(guī)章才是有效的制度。因此，高校圖書(shū)館自制規(guī)章應(yīng)伴隨圖書(shū)館工作的變化和事業(yè)的發(fā)展及時(shí)、適時(shí)地增刪和調(diào)整。圖書(shū)館各部門(mén)可以定期結(jié)合本部工作討論相應(yīng)規(guī)章制度存在的問(wèn)題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、適時(shí)修改、增補(bǔ)相關(guān)條款，自下而上擬訂，自上而下負(fù)責(zé)，使高校圖書(shū)館自制規(guī)章能夠與圖書(shū)館的管理和發(fā)展相適應(yīng)，發(fā)揮更大的作用。

4.3 提高全體館員的法律素養(yǎng)

首先，要實(shí)現(xiàn)依法治校、規(guī)范高校圖書(shū)館的自制規(guī)章建設(shè)，提高高校圖書(shū)館領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)和法治理念是關(guān)鍵。圖書(shū)館領(lǐng)導(dǎo)要通過(guò)政治學(xué)習(xí)、法制講座或培訓(xùn)提高自身的法律知識(shí)和法律意識(shí)，依法履行職責(zé)。只有增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館的依法管理，才能改變“人治”的傳統(tǒng)管理模式。其次，高校圖書(shū)館的自制規(guī)章最終要靠廣大館員執(zhí)行、實(shí)施，所以注重館員的法制教育是保障自制規(guī)章具有有效性的前提和基礎(chǔ)。再次，高校圖書(shū)館還要注重增強(qiáng)讀者的法律意識(shí)，積極開(kāi)展法制宣傳活動(dòng)，宣傳有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等與圖書(shū)館密切相關(guān)、與讀者利益密切相關(guān)的法律法規(guī)，形成“學(xué)法、知法、守法”的良好風(fēng)氣。圖書(shū)館可以通過(guò)漫畫(huà)、圖片等多樣化的表現(xiàn)形式將館規(guī)及相關(guān)法律知識(shí)匯編成冊(cè)，或?qū)⒔栝喴?guī)則、文明閱覽、館員服務(wù)等自制規(guī)章制作成可視的具有示范性的視頻或短片，供館員及讀者閱覽學(xué)習(xí)。

注 釋?zhuān)?/p>

①?lài)?guó)際上首位從法理學(xué)層面對(duì)自制規(guī)章的合法性問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究的是陳福勝教授，我國(guó)學(xué)者在探討社會(huì)組織的規(guī)章制度時(shí)，多用“自治規(guī)章”一詞。但在談及“自治規(guī)章”與“自制規(guī)章”的區(qū)別時(shí)，陳福勝教授認(rèn)為，“自治”針對(duì)“他治”而言，價(jià)值色彩較濃；嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，只有享有自治權(quán)的社會(huì)組織制定的規(guī)章制度才能稱(chēng)為“自治規(guī)章”，而“自制”無(wú)價(jià)值色彩，是一種描述性的中性概念，所以將社會(huì)組織制定的規(guī)章制度統(tǒng)稱(chēng)為“自制規(guī)章”較為合適。因此，本文采用“自制規(guī)章”一詞。

[1]劉作翔.法理學(xué)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2005:95-100.

[2]陳福勝.當(dāng)代中國(guó)自制規(guī)章論綱[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào), 2007(2):5-7.

[3]黑龍江省物價(jià)局、財(cái)政廳關(guān)于調(diào)整省圖書(shū)館借書(shū)證工本費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)[EB/OL].[2010-12-01].http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=262627.

[4]海南省物價(jià)局關(guān)于海南省圖書(shū)館經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)[EB/OL].[2010-12-01].http://www.hnpi.net/news/news.asp?id=9679.

[5]貴州省物價(jià)局、省財(cái)政廳關(guān)于對(duì)省圖書(shū)館有關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)[EB/OL].[2010-12-01].http://law.law-star.com/txtcac/lar/440/lar440s102.htm.

[6]浙江省財(cái)政廳、浙江省物價(jià)局關(guān)于浙江圖書(shū)館收費(fèi)問(wèn)題的批復(fù)[EB/OL].[2010-12-01].http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp?RID=260177.

[7]河南省物價(jià)局、財(cái)政廳對(duì)河南省圖書(shū)館有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)[EB/OL].[2010-12-01].http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=267831.

[8]哈爾濱工業(yè)大學(xué)圖書(shū)館文獻(xiàn)傳遞服務(wù)簡(jiǎn)介[EB/OL].[2010-12-01].http://202.118.250.135/ywcd/index.htm.

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