圖書館的法律政策保障與可持續(xù)發(fā)展

王 微

（大連外國語學(xué)院圖書館，遼寧 大連 116044）

王 微 女，1978年生。碩士，館員。發(fā)表論文多篇，參編著作1部。

1 可持續(xù)發(fā)展和圖書館法律政策

1.1 可持續(xù)發(fā)展和圖書館法律保障的內(nèi)涵與關(guān)系

可持續(xù)發(fā)展是一種注重長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長模式，最初于1972年提出，指既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力，是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求之一。目前，可持續(xù)發(fā)展已為世人所廣泛接受，并逐步付諸實(shí)際行動。[1]其作為一個理論體系已逐步滲透到社會、經(jīng)濟(jì)等各個領(lǐng)域?？沙掷m(xù)發(fā)展觀也是圖書館事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)。

圖書館法律政策是圖書館事業(yè)健康發(fā)展的保證。合理完善的制度能促進(jìn)圖書館事業(yè)的健康、穩(wěn)步發(fā)展。但我國圖書館法制建設(shè)滯后，嚴(yán)重制約了圖書館事業(yè)的發(fā)展。圖書館走可持續(xù)發(fā)展之路，法律政策保障是不可缺少的條件。我國圖書館法制建設(shè)歷經(jīng)百年，現(xiàn)有的圖書館法律保障體系可謂成就與問題并存。我們要加強(qiáng)圖書館法制建設(shè)理論研究、改變圖書館法制建設(shè)思路、增強(qiáng)圖書館立法科學(xué)性、推動社會各界參與圖書館立法，進(jìn)一步完善我國的圖書館法律保障體系，為圖書館的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

1.2 我國圖書館事業(yè)法律政策保障現(xiàn)狀及立法必要性

目前，國外已有約60多個國家先后頒布了250多部圖書館法律法規(guī)。我國雖沒有關(guān)于圖書館事業(yè)的國家立法，但有不少于30部的法律法規(guī)、行政規(guī)章分別作了不同程度的規(guī)范。1910年清政府制定和頒布了中國第一部圖書館法《京師圖書館及各省圖書館通行章程》；1915年北洋政府教育部呈請大總統(tǒng)批準(zhǔn)并頒布了《圖書館規(guī)程》（11條）和《通俗圖書館規(guī)程》；1940年國民政府公布了《國立中央圖書館組織條例》，1949年后，我國未見全國性的圖書館法。改革開放30年來，中國圖書館界對制定《中華人民共和國圖書館法》（以下簡稱《圖書館法》）的呼聲一直很高，發(fā)表了一系列關(guān)于圖書館法制建設(shè)研究的著作和文章。2001年，圖書館立法正式成為文化部上報全國人大的立法項(xiàng)目，2002年形成《圖書館法》草案的第三稿，并向有關(guān)部委及各地文化廳（局）征求意見。由于各系統(tǒng)、部委之間對立法的必要性和草案存在認(rèn)識分歧，一度擱置。2005年9月，文化部、教育部、科技部經(jīng)過相互之間的協(xié)調(diào)與努力，對制定《圖書館法》達(dá)成共識，并且成立了由文化部部長孫家正為組長的《中華人民共和國圖書館法》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，副組長有教育部章新勝副部長和科技部李學(xué)勇副部長，還有全國人大科教文衛(wèi)委員會、新聞出版署的部分同志參加。[2]近年頒布的相關(guān)法律有《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》、《政府信息公開條例》。2006年9月，《圖書館法》被列入“十一五”期間“抓緊研究制定”的文化立法之一。但是直到今天，重新啟動的圖書館立法工作并沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，待到《圖書館法》草案形成定稿，再列入全國人大的立法程序，直至獲得通過，可能還有很長的路要走。

圖書館是公益性的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)決定了圖書館的服務(wù)必須依靠法律來保障。立法有助于貫徹人的思想與意志，實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，圖書館的健康、持續(xù)發(fā)展必須以法律作為保障。圖書館法可以規(guī)范和管理圖書館的各項(xiàng)工作，并協(xié)調(diào)圖書館與外部社會的其他關(guān)系，是一個國家圖書館政策的具體化和規(guī)范化表現(xiàn)，能夠從根本上保障圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2 中國圖書館事業(yè)制度設(shè)計現(xiàn)存問題

圖書館法律政策是圖書館事業(yè)健康發(fā)展的保證。但我國圖書館法制建設(shè)滯后，嚴(yán)重制約了圖書館事業(yè)的發(fā)展。我國圖書館立法困難的主要問題是：社會對圖書館的認(rèn)知度較低、政府責(zé)任不到位、圖書館法制建設(shè)滯后、不同類型的圖書館條塊分割，再加上立法理論準(zhǔn)備不足，在立法架構(gòu)、法律屬性、基本原則、調(diào)整對象，以及有關(guān)重大問題上多種意見分歧嚴(yán)重。

2.1 法制觀念淡薄

中國社會的法制觀念，是在改革開放以后逐步建立起來的。此前，在“以階級斗爭為綱”的思想指導(dǎo)下，談不上法制建設(shè)的完善。在“十年內(nèi)亂”期間，全國的圖書館幾乎都關(guān)閉了。中國是在1999年的憲法修訂案中，第一次將“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”寫入憲法?！胺ㄖ巍钡母灸繕?biāo)之一，就是防止特定的個人凌駕法律之上，而傷害其他大多數(shù)人的利益，但長期受封建思想和本位主義思想的影響，“權(quán)大于法”的觀念在某些人，甚至某些領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中根深蒂固。在一些地方，法律形同虛設(shè)，在我國司法實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭違法的事件已屢見不鮮，成為我國法制建設(shè)的一大障礙。公民特別是普通群眾法制觀念淡漠，是我國法制建設(shè)的又一大障礙。長期受封建思想的毒害，廣大人民群眾權(quán)利觀念淡薄，法律意識尤其是參與立法的意識不強(qiáng)，這使得我國立法往往是由少數(shù)法律專業(yè)人士和政府官員等來完成，這是與立法民主性（我國立法的三大原則之一）相違背的，它必然會阻礙民主立法的發(fā)展，阻礙法制建設(shè)的進(jìn)程。[3]就圖書館事業(yè)來說，它與公民基本權(quán)益的關(guān)聯(lián)表現(xiàn)出隱蔽性和滯后性，在社會生活中需要法律規(guī)范的急迫性又較低。因此，在中國法制觀念較為淡漠、法制建設(shè)較為滯后的社會環(huán)境下，《圖書館法》難產(chǎn)生也就在情理之中了。

2.2 立法資源緊張

國家立法機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)是為了解決矛盾和沖突。由于不同的部門、行業(yè)矛盾與沖突的尖銳程度不同，制定特定行業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)法律也有輕重緩急之分。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，繁雜的社會矛盾層出不窮，都迫切需要借助法律的力量加以協(xié)調(diào)，大量的法律法規(guī)需要修改和重新制定，立法工作任務(wù)繁重而艱巨。因而客觀上，存在著比圖書館事業(yè)面臨的矛盾更加尖銳、沖突更激烈的部門和行業(yè)（如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域），其立法工作會先行一步。[4]圖書館事業(yè)與國計民生的關(guān)聯(lián)不直接，導(dǎo)致社會和政府對圖書館的重視不夠，圖書館立法也會相對滯后。

2.3 主體不明，責(zé)任不清

我國圖書館條塊分割的管理局面，造成圖書館立法主體不清，責(zé)任不明。各級政府、教育部門、科學(xué)機(jī)構(gòu)三大系統(tǒng)的齊頭并進(jìn)，一方面促進(jìn)了圖書館事業(yè)的發(fā)展，但在很大程度上也制約了圖書館事業(yè)的發(fā)展。即使是政府對圖書館的認(rèn)識也不到位，責(zé)任不到位，保障措施不到位，經(jīng)費(fèi)保障沒有明確規(guī)定。主體不明，難以盡責(zé)，圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展無從談起。保障圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法律保障體系，必須明確主體以及相關(guān)責(zé)任單位，并明確他們的法律責(zé)任，及在圖書館法律保障體系中應(yīng)負(fù)起的責(zé)任。

2.4 立法理論準(zhǔn)備不足

從20世紀(jì)80年代初，我國圖書館學(xué)界就開始對圖書館立法問題展開熱烈的討論。2001年，文化部組織有關(guān)專家起草的《中華人民共和國圖書館法（草案）》已三易其稿。2005年以來，中國圖書館學(xué)會將圖書館法制建設(shè)連續(xù)多年列為重點(diǎn)研究課題。圍繞圖書館立法，30年來學(xué)術(shù)界發(fā)表了不少論文，通過網(wǎng)上論文屬性檢索，從1979至2011年4月期間，發(fā)表有關(guān)圖書館立法方面的論文多達(dá)1797篇，并呈上升勢頭。不少論文對圖書館立法的必要性、可行性、立法宗旨、法律屬性、立法原則和結(jié)構(gòu)內(nèi)容進(jìn)行了全面闡述，取得了不少的研究成果。但是，立法的相關(guān)研究仍存在許多問題，一些基礎(chǔ)理論和草案條款有較大分歧，主張不同觀點(diǎn)，幾乎是眾說紛紜，權(quán)威部門未能作梳理、統(tǒng)一思想，這也是《圖書館法》近期難以出臺的一個根本原因。

3 如何完善圖書館法律保障體系

圖書館在社會上處于弱勢地位，圖書館專門法雖然能對圖書館事業(yè)的發(fā)展提供保障，但只是“有限保障”，而且相關(guān)法律法規(guī)的空白將大大降低圖書館專門法的有效性和權(quán)威性。故圖書館法治建設(shè)的根本應(yīng)該是完善圖書館法律保障體系，以圖書館專門法為核心，以相關(guān)法為基石，以國際法為指南，以行業(yè)自律為補(bǔ)充。筆者認(rèn)為，我國的圖書館法治建設(shè)應(yīng)遵循以下原則：

①做好立法宣傳工作，擴(kuò)大圖書館立法影響。從圖書館實(shí)際出發(fā)，考慮圖書館處于社會弱勢地位的現(xiàn)實(shí)，把建設(shè)圖書館法律保障體系放在第一位。讓更多的全國人大常委委員及其他立法工作者了解圖書館工作和圖書館立法。

②不要有速戰(zhàn)速決的幻想，制定一部圖書館專門法，尚且要協(xié)調(diào)部門利益和保障條文的具體化，而且不能逾越《立法法》的規(guī)定，更何況完善圖書館法律保障體系。如果能盡快出臺圖書館法或公共文化法，必須包含圖書館特別章節(jié)，規(guī)范其性質(zhì)、投入、運(yùn)作和考核。如果圖書館法和公共文化法的出臺遙遙無期，筆者建議先制定圖書館特別法，到出臺圖書館法或公共文化法時，再合并圖書館特別法。

③圖書館應(yīng)該學(xué)法、用法，善于用法律爭取政府有關(guān)部門的支持，同時圖書館界不但要大聲呼吁相關(guān)法律法規(guī)對圖書館事業(yè)的關(guān)注，更應(yīng)該想方設(shè)法介入他們的產(chǎn)生、修訂等過程。圖書館要突破人治色彩濃烈、各級政府自掃門前雪的制度困境，推動制定圖書館法、公共文化法等相關(guān)法律。把黨和國家對圖書館的重視上升為國家意志，使其獲得法律地位和法律保障，避免“文件治理”悲劇，這是依法治國的必然要求，也是圖書館可持續(xù)發(fā)展不可缺少的條件。

④進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究，為圖書館立法尋求理論支持。加強(qiáng)與圖書館有關(guān)的具有國際效力的國際條約、協(xié)定、宣言的研究。

⑤圖書館本身要樹立守法的意識，要對圖書館專門法的期待理性化，做好心理準(zhǔn)備，應(yīng)對法律對圖書館行為的約束。

⑥提高圖書館的社會認(rèn)知程度。最重要的一點(diǎn)是，圖書館界廣大同仁應(yīng)齊心協(xié)力，努力搞好服務(wù)，提高社會認(rèn)知度，強(qiáng)化社會認(rèn)同感。

⑦推動科學(xué)、教育、文化等各界參與，建立反饋機(jī)制。完善的圖書館法律的制定必須包含法律制定機(jī)制、執(zhí)行過程、反饋機(jī)制，并根據(jù)執(zhí)行過程中反饋的問題信息再進(jìn)行修訂。完善的反饋機(jī)制對《圖書館法》的制定實(shí)施有重要意義。

4 圖書館法立法架構(gòu)

4.1 國外經(jīng)驗(yàn)

從國際圖書館法的立法實(shí)踐看，目前各國的立法架構(gòu)有以下幾種模式：①國家不制定全國統(tǒng)一適用的圖書館法，而主要由地方立法機(jī)關(guān)立法加以規(guī)范。如在美國、加拿大、澳大利亞等實(shí)行聯(lián)邦制的國家，聯(lián)邦政府僅對國家圖書館或具有類似性質(zhì)的國會圖書館和地方圖書館的財政援助進(jìn)行立法，而地方各類圖書館的管理和運(yùn)作，則由各州（省）立法予以規(guī)范，如澳大利亞的《國家圖書館法》（1960年）、美國的《圖書館服務(wù)和技術(shù)法》（1996年）等。②國家除對國家（會）圖書館單獨(dú)立法外，還另行制定全國適用的綜合性圖書館法或分系統(tǒng)的圖書館法，如韓國、日本等實(shí)行單一制的國家。如韓國1963年和1987年的《圖書館法》、《圖書館振興法》（1991）以及與之配套的行政法規(guī)。日本1948年的《國立國會圖書館法》，1950年的《圖書館法》，1953年的《學(xué)校圖書館法》，1954年的《圖書館自由宣言》，1980年的《圖書館員倫理綱要》，還有一大批圖書館專門法的配套規(guī)章及圖書館的相關(guān)法規(guī)陸續(xù)頒布。③國家不制定統(tǒng)一的圖書館法，而僅對涉及其運(yùn)作的某一方面，如出版物的繳存或者服務(wù)立法，如印度尼西亞的《繳送法》（1990年）、南非的《法定繳存法》（1997年），芬蘭、丹麥和瑞典等北歐國家的《圖書館服務(wù)法》等。另外，也有不少國家兼采上述3種模式立法，即由國家立法機(jī)關(guān)分別制定國家（會）圖書館法、其他系統(tǒng)圖書館法和出版物法定繳存法。

4.2 圖書館保障體系架構(gòu)設(shè)想與立法原則

筆者認(rèn)為，我國圖書館的法律保障體系應(yīng)當(dāng)包括圖書館法律制度的建立、健全、實(shí)施、監(jiān)督一系列內(nèi)容。我國在構(gòu)建圖書館法立法體系時，可考慮分別制定國家圖書館法和相關(guān)法律：即國家圖書館法和相關(guān)法（公共圖書館法和出版物繳存法等）。[5]首先制定一個能統(tǒng)管全行業(yè)的圖書館基本法即《國家圖書館法》。然后，在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下，以《國家圖書館法》為基礎(chǔ)，建立健全包括所有與圖書館活動有關(guān)的法律、法規(guī)、政策等構(gòu)成的互相補(bǔ)充、互相銜接的法律保障體系。其中注意立法中共性與個性問題，即法的普適性原則，建立圖書館專門法、相關(guān)法及各項(xiàng)制度相互制約、相互協(xié)調(diào)、共同作用的運(yùn)行機(jī)制。

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出我國立法原則：①保障圖書館事業(yè)是為提高全民素質(zhì)服務(wù)原則。為人民群眾從圖書館獲取知識和信息、享受文化服務(wù)提供法律保障。②為圖書館事業(yè)的發(fā)展提供保障原則。③為圖書館有效開展各項(xiàng)工作提供法律保障原則。④專門法、相關(guān)法與國際法相互協(xié)調(diào)的一個有機(jī)整體原則。⑤現(xiàn)實(shí)性與超前性相結(jié)合原則。⑥權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則。

一個比較完善的圖書館事業(yè)法律保障體系要包括4個方面的要素：第一，圖書館專門法《國家圖書館法》；第二，圖書館相關(guān)法；第三，圖書館行業(yè)自律規(guī)范；第四，國際法基礎(chǔ)，包括與圖書館事業(yè)有關(guān)的國際條約、協(xié)定、章程、宣言等。[6]我們應(yīng)該看到，圖書館法制建設(shè)，從根本上說是圖書館法律體系和法治環(huán)境的建設(shè)。

圖書館法律體系的健全完善，需要圖書館界、立法機(jī)關(guān)和社會公眾的共同努力。在國外，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都十分重視圖書館的立法工作。我國圖書館法制建設(shè)必須考慮如何有機(jī)地融合與容納國際法的主旨精神，特別是中國政府已經(jīng)簽署參加的國際條約、協(xié)定，從而使中國的圖書館法律保障體系從一開始就具備與國際接軌、對話的實(shí)力，從容地走向世界，保障圖書館事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

[1]陳紅.高校圖書館可持續(xù)發(fā)展與館員素質(zhì)的提高[J].科技情報開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2009（15）：11-13.

[2]張小平.圖書館立法的研究重點(diǎn)[J].圖書館建設(shè)，2006（5）：14-16.

[3]宋義.圖書館法芻議[J].大學(xué)圖書情報學(xué)刊，2002（9）：3-4.

[4]馬海群.中國圖書館立法：動力和阻力[J].大學(xué)圖書館學(xué)報，1997（1）：44-46.

[5]翟建雄.圖書館法的調(diào)整范圍和立法架構(gòu)[J].圖書與情報，2006（1）：13.

[6]李國新.論圖書館的法治環(huán)境[J].中國圖書館學(xué)報，2000（3）：25-29.