公共危機(jī)與政府財(cái)政支出關(guān)系分析

○李紀(jì)明

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 湖北 武漢 430073）

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，公共事件和公共危機(jī)這組詞語也被越來越多的人熟知。由于社會(huì)發(fā)展的其他方面未能跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，使得高速發(fā)展的社會(huì)中不確定因素越來越多，因此各類突發(fā)性事件的出現(xiàn)不僅是難以避免的，同時(shí)還有逐步增多的趨勢。這包括各種瘟疫的公共衛(wèi)生危機(jī)事件，各種嚴(yán)重的自然災(zāi)害事件，各種經(jīng)濟(jì)、金融的危機(jī)事件，由各種社會(huì)矛盾引發(fā)的社會(huì)危機(jī)事件等等。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，如何預(yù)防和控制公共危機(jī)是一個(gè)值得深思的問題。毫無疑問，面對(duì)公共事件和公共危機(jī)，政府無疑應(yīng)該承擔(dān)最重要的責(zé)任，尤其是政府的財(cái)政支出對(duì)于預(yù)防和控制公共危機(jī)都有著決定性的作用。本文就嘗試分析公共危機(jī)與財(cái)政支出的聯(lián)系，并在成本支出和節(jié)約方面給出建議，希望我國政府在預(yù)防和控制公共危機(jī)的財(cái)政支出方面能夠改善目前效率不高的狀況。

一、財(cái)政支出是解決公共危機(jī)的主要經(jīng)濟(jì)來源

公共危機(jī)已日益成為現(xiàn)代社會(huì)中的一個(gè)常見事件，公共危機(jī)管理能力是對(duì)每一個(gè)國家政府的嚴(yán)峻考驗(yàn)。縱觀各國發(fā)展的歷史不難看出，任何國家的發(fā)展都與該國危機(jī)管理能力的強(qiáng)弱，以及能否不斷挑戰(zhàn)危機(jī)緊密聯(lián)系。公共危機(jī)對(duì)公共生命、財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)秩序和公共安全造成的危害是全面性的，其危害具有社會(huì)性、公共性、突發(fā)性、緊迫性、危害性和破壞性等特點(diǎn)。相應(yīng)的公共危機(jī)管理（或者稱為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)）應(yīng)具有公共性、緊急性、主動(dòng)性、防范性、政府主導(dǎo)性等特點(diǎn)。公共危機(jī)和公共危機(jī)管理的特點(diǎn)決定了政府在公共危機(jī)管理中應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。

從2003年的非典，到2008年年初的冰雪災(zāi)害以及5·12汶川大地震造成了巨大的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建、災(zāi)民的安置等都需要大量資金的支持。長期以來，政府對(duì)災(zāi)區(qū)的財(cái)政支出成為我國解決公共危機(jī)的主要經(jīng)濟(jì)來源。究其原因有三點(diǎn)：一是政府財(cái)政自身的使命決定了解決公共危機(jī)必須由政府提供主要經(jīng)濟(jì)來源，因?yàn)檎?cái)政的本質(zhì)內(nèi)涵就是以增進(jìn)絕大多數(shù)社會(huì)成員的公共利益為宗旨，以提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要為目的；二是公共危機(jī)的特性決定了公共危機(jī)具有不可分割性和危害對(duì)象廣泛性的特點(diǎn)，其責(zé)任邊界不清晰，市場機(jī)制難以承擔(dān)防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的使命，而企業(yè)、個(gè)人等微觀經(jīng)濟(jì)主體很難有充分的積極性和能力去防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。所以當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生后其快速蔓延和嚴(yán)重的破壞，決定了市場機(jī)制和民間部門不可能在干預(yù)危機(jī)和消除危機(jī)的影響方面承擔(dān)主要責(zé)任。

現(xiàn)代政府應(yīng)該是公共物品的提供者，我國近年來也大力推進(jìn)服務(wù)性政府的建設(shè)。公共安全是一個(gè)至關(guān)重要的公共產(chǎn)品，保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全是服務(wù)性政府必須具有的一項(xiàng)基本職能。從政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任來看，政府在公共危機(jī)中承擔(dān)大量的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，包括預(yù)防、治理和救助支出。作為現(xiàn)代政府唯一合法來源的公共財(cái)政在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)起著至關(guān)重要的作用。政府財(cái)政能力的大小，直接關(guān)系到政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)能否發(fā)揮應(yīng)有的作用。

財(cái)政學(xué)的基本原理表明：民間部門、慈善機(jī)構(gòu)等組織采取一定程度內(nèi)的集體行為，提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)，這種行為是值得稱道的，但卻有限度的，政府主體之所以能提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是由于它能夠憑借其政治權(quán)力，通過強(qiáng)制性的征稅來解決所謂非排他性和非競爭性的問題，彌補(bǔ)個(gè)人支出的局限，提供公共產(chǎn)品的巨額支出。因此政府就是公共產(chǎn)品和服務(wù)的真正主體。

另外，站在經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的參與者，其各方面的投資都會(huì)對(duì)社會(huì)私人或者企業(yè)的投資有帶動(dòng)作用，其投資到預(yù)防和控制公共事件和公共危機(jī)方面的資金必然也會(huì)帶動(dòng)私人或者企業(yè)跟進(jìn)，由此帶來的效應(yīng)也會(huì)分擔(dān)其公共事件發(fā)生后帶來的治理成本，而各級(jí)政府用于投資的資金主要來源于各級(jí)政府的財(cái)政收入或是發(fā)行政府債券，這其中，我國明顯以政府的財(cái)政支出為主。因此綜合以上分析可看出，公共危機(jī)與政府的財(cái)政支出有著緊密的聯(lián)系，公共危機(jī)的發(fā)生到結(jié)束都與財(cái)政支出緊密聯(lián)系在一起。

二、我國公共危機(jī)的財(cái)政支出評(píng)價(jià)

1、支出狀況評(píng)價(jià)。近年來我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，我國中央政府和地方政府的財(cái)政收入雖然每年大幅度增加，但是各級(jí)政府用于預(yù)防應(yīng)對(duì)公共事件和公共危機(jī)的預(yù)備費(fèi)用所占本級(jí)政府預(yù)算支出比例卻沒有獲得相應(yīng)的增長，中央政府在2002—2006年這5年間所提取的預(yù)備費(fèi)所占中央政府本級(jí)預(yù)算支出的比例呈逐年下降的趨勢（如表1所示）。

與中央政府的預(yù)備費(fèi)提取相比，地方政府（主要指省一級(jí)）在預(yù)備費(fèi)的提取上存在著更多問題。一是有的省份在預(yù)算草案中根本沒有將預(yù)備費(fèi)用單獨(dú)列支，二是有的省份即使是單獨(dú)列支，其提取數(shù)額和比例也不容樂觀。以山東和四川為例，2006年山東省省級(jí)預(yù)算支出為278.69億元，提取預(yù)備費(fèi)為2.4億元，僅占本級(jí)預(yù)算支出的0.86%；同一時(shí)期的四川，本級(jí)預(yù)算支出為225.53億元，提取的預(yù)備費(fèi)為2.5億元，占本級(jí)預(yù)算支出的1.1%。

表1 中央本級(jí)預(yù)備費(fèi)支出情況 （單位：億元）

這說明我國各級(jí)政府對(duì)于公共危機(jī)的預(yù)防和控制重視不夠，往往重視危機(jī)的事后處理，而忽視了公共危機(jī)的事前準(zhǔn)備和預(yù)防，很多危機(jī)在開始之初情況并不嚴(yán)重，甚至談不上是危機(jī)，但由于一些政府決策者的錯(cuò)誤估計(jì)或者錯(cuò)誤選擇，使得本不應(yīng)該發(fā)生成公共危機(jī)的事件愈演愈烈，最終對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都造成重大的損害，這其中與各級(jí)政府對(duì)于自然災(zāi)害、重大衛(wèi)生事件等公共危機(jī)的事前財(cái)政準(zhǔn)備不足有很大關(guān)系。

2、到位及使用狀況評(píng)價(jià)。政府的公共財(cái)政是抗擊公共危機(jī)最后的財(cái)力保障，公共危機(jī)中的資金管理，應(yīng)該做到防治資金的及時(shí)到位，對(duì)支出資金進(jìn)行有效管理。

（1）財(cái)政資金的是否到位直接關(guān)系到應(yīng)付公共危機(jī)的成效。第一，影響了居民的個(gè)人行為。公共危機(jī)的事后處理成本是巨大的，信息的流通性以及財(cái)政資金的到位狀況對(duì)于居民的選擇至關(guān)重要，在2003年的非典中，我們就受到這方面的教訓(xùn)，由于個(gè)別地方政府對(duì)治療SARS資金支出的到位狀況不理想，使得一些非典病人或是疑似病人逃出醫(yī)院去尋求治療，非典疫情進(jìn)一步擴(kuò)散，導(dǎo)致更大的事后處理成本。第二，影響了醫(yī)院的行為。仍以非典為例，非典肆虐期間，由于政府的資金遲遲不到位，醫(yī)院成了潛在的埋單者，承擔(dān)著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，因此有個(gè)別醫(yī)院出現(xiàn)了不積極接收病人的現(xiàn)象。這些都影響了防治SARS的效果。財(cái)政資金的不及時(shí)到位，一方面說明了政府部門對(duì)危機(jī)的反應(yīng)遲緩，另一方面也跟地方政府的財(cái)政能力有關(guān)。如作為疫區(qū)的太原市在防治SARS過程中政府支出6034萬元，而本級(jí)政府在2003年的預(yù)備費(fèi)僅為2000萬元，經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付、捐贈(zèng)等途徑籌集資金，尚有1155萬元的缺口，縣級(jí)以下的財(cái)政更是靠財(cái)政吃飯，無力承擔(dān)巨額的防治資金。但在中央安排的20億SARS防治基金中，向中西部的24個(gè)省份各預(yù)撥了1000萬元，這種平均分配方式的有效性肯定存在不足。

（2）財(cái)政資金的使用效率。非典的教訓(xùn)使得舉國上下開始重視對(duì)公共危機(jī)的治理，各級(jí)政府也開始編制應(yīng)急預(yù)案，成立專項(xiàng)資金來預(yù)防和處理公共危機(jī)。但無論是非典還是之后的一些公共危機(jī)，我們不得不承認(rèn)，各級(jí)政府財(cái)政資金的使用效率還有待提高。首先，很多應(yīng)急預(yù)案容易受到人為的打斷，很多特事特辦影響了應(yīng)急預(yù)案的運(yùn)行效率。其次，很多專項(xiàng)資金由于沒有或者缺乏有效的監(jiān)管，使得個(gè)別人員揮霍了本該用于救急的資金或在一些方面過度支出影響了資金的使用效率。

三、提高我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)財(cái)政能力的建議

1、各級(jí)政府完善應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政預(yù)算制度?！秶彝话l(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》）中明確提出，要保障所需突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備和救濟(jì)工作資金。因此，各級(jí)政府和部門要在建立健全突發(fā)公共事件管理機(jī)構(gòu)體系和對(duì)相關(guān)職能部門進(jìn)行整合及機(jī)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，把應(yīng)急管理部門工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算體系之中，并建立相應(yīng)的財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理預(yù)算，可按照項(xiàng)目支出滾動(dòng)管理的要求，每年編制、滾動(dòng)修改。既能保證支出項(xiàng)目的連續(xù)性和年度之間的銜接，又要偏重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的安排。針對(duì)目前有的省份沒有將預(yù)備費(fèi)在預(yù)算中單獨(dú)列支的現(xiàn)象，要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)預(yù)算約束力度，發(fā)揮預(yù)算資金管理的應(yīng)有作用。

2、加大應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政投入，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。從前面的分析來看，當(dāng)前我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政能力面臨著投入不足、財(cái)政保障水平偏低等問題。目前，隨著我國財(cái)力不斷增強(qiáng)，有必要也有可能加大這方面的財(cái)政投入。以預(yù)備費(fèi)為例，預(yù)備費(fèi)是預(yù)算規(guī)模按比例提供的一部分資金，主要用于難以預(yù)料、年度預(yù)算執(zhí)行中需要安排的支出事項(xiàng)，從目前的情況來看，由于投入比例偏低，預(yù)備費(fèi)并沒有發(fā)揮在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)過程中應(yīng)有財(cái)力支撐的作用。筆者建議，各級(jí)政府應(yīng)該按照《預(yù)算法》規(guī)定的上限(3%)足額提取預(yù)備費(fèi)，并擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)來源，如預(yù)算盈余、超收收入等，只要程序合法，均可提取適當(dāng)?shù)念A(yù)備費(fèi)。防災(zāi)勝于救災(zāi)，如果能最大限度的防止公共危機(jī)的發(fā)生，必然能夠降低因?yàn)楣参C(jī)發(fā)生之后的重大損失。

3、加強(qiáng)各級(jí)別政府與各地方政府的協(xié)調(diào)。按照屬地進(jìn)行危機(jī)管理的做法是世界上比較流行也比較有效的分工做法，但由于一些公共危機(jī)如瘟疫具有傳導(dǎo)性和流動(dòng)性，因此在屬地管理的基礎(chǔ)上還要多加強(qiáng)各地政府的協(xié)調(diào)，處于危機(jī)始發(fā)地周圍的其他地方政府不僅要積極預(yù)防危機(jī)的進(jìn)入，同時(shí)還應(yīng)該在力所能及的范圍內(nèi)對(duì)始發(fā)地政府進(jìn)行幫助。中央政府也應(yīng)該協(xié)調(diào)各地的關(guān)系，幫助地方政府盡快走出公共危機(jī)。

4、加強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)專項(xiàng)財(cái)政資金的透明度。我國各級(jí)政府的政務(wù)透明程度向來不高，這一方面影響了資金的運(yùn)作效率，使得一些領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍中的害群之馬有機(jī)可乘；另一方面也使得人民對(duì)于政府的信任度下降。因此，加強(qiáng)專項(xiàng)財(cái)政資金的監(jiān)管，使應(yīng)急資金在陽光下運(yùn)行有很大必要?？梢圆扇《喾絽⑴c制度，引入媒體或者是專業(yè)的非盈利機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，保證各項(xiàng)應(yīng)急資金能夠物盡其用。

[1]祁毓：公共財(cái)政視角下我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政能力評(píng)價(jià)及建議[J].地方財(cái)政研究，2008（6）.

[2]黃本新：抗災(zāi)救災(zāi)資金的深層次思考[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008（9）.

[3]葉煜榮：面對(duì)SARS的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考[J].公共衛(wèi)生，2004（5）.