分稅制對山東省財力狀況的影響與對策研究

○房志偉

（東明縣小井鄉(xiāng)財政所 山東 東明 274507）

1、山東財力總量分析

財政是國民經(jīng)濟的反映，經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟，這是財政與經(jīng)濟關(guān)系的一般原理。1994年以來，我國為理順中央與地方的財政分配關(guān)系，對財政體制進行了重大改革，整個財政體制一直持續(xù)到今天。山東省在這近10年中，經(jīng)濟得到了較好發(fā)展，通過大量相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近10年是山東省經(jīng)濟與社會發(fā)展最快的時期，其財政收入情況如表1所示。

從表1顯示的數(shù)據(jù)結(jié)果看，山東省2000—2009年財政收入總體情況呈現(xiàn)以下特點。

第一，山東省地方財政收入總量膨脹迅速，2009年山東省的財政收入是2000年的4.75倍，年平均增長24.7%，高出全國財政收入17.9%的增長水平，而且有很多年份的增長速度都高于全國水平（如表2所示）。

第二，山東省財政總收入占省GDP的比重總體呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。山東地方財政收入占山東地區(qū)生產(chǎn)總值的比重在2001年達到6.26%，隨后開始下降，到2004年降到“谷底”，2005年以后又上升，2009年達到最高6.5%。

2、財政收入結(jié)構(gòu)分析

表3 2000—2009年山東省財政收入與稅收、非稅收收入及其所占比例（單位：億元）

表1 2000—2009年山東省財政收入、全國財政收入對比情況（單位：億元）

表2 山東省地方財政收入年增長量（單位：億元）

從表3數(shù)據(jù)所顯示的結(jié)果表明：第一，山東省財政收入中稅收收入是逐年增加的，從2000年的332.29億元增長到2009年的2198.53億元；并且稅收收入占主體地位，符合我國目前財政收入形式現(xiàn)狀，但稅收所占比重低于全國水平。第二，受國家政策影響，山東省稅收占財政收入的比重持續(xù)增長，財政結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，非稅收收入對財政收入的拉動作用逐漸減弱。2000—2009年，全省地方財政收入中，非稅收入所占比重從28.3%降到21.7%，這充分表明山東財政收入結(jié)構(gòu)開始向好的方向發(fā)展，各地重稅收增長、重財力增加的意識開始加強。

表5 2004—2007年四省的地方財政收入 （單位：億元）

3、地方財政收入與其他發(fā)達省份的橫向?qū)Ρ确治?/h3>

山東、廣東、江蘇和浙江四省同是我國沿海的經(jīng)濟大省，在我國的經(jīng)濟格局中都占有重要地位。比較山東省與這幾個省份，對于山東省經(jīng)濟的進一步快速發(fā)展、財力的逐步增強具有重要借鑒意義。

從上述表中的數(shù)據(jù)可以看出，山東省經(jīng)濟總量雖然位居全國第二，地方財政收入也位居全國前列，但與其他經(jīng)濟發(fā)達省份相比還是有一定差距的。山東省地方財政收入的絕對數(shù)量與其他經(jīng)濟發(fā)達省份相比明顯偏低。通過對比可以看出，2004—2007年，在山東比江蘇在地區(qū)生產(chǎn)總值方面增多的情況下，山東與江蘇在地方財政收入方面的差距反而越來越大；在山東與廣東的對比中，從地區(qū)生產(chǎn)總值數(shù)值來看，山東省與廣東省在經(jīng)濟總量上的差距是逐漸拉大的，而且地方財政收入的差距也在逐漸拉大；在山東與浙江的對比中，在山東經(jīng)濟總量高出浙江越來越多的情況下，地方財政收入差距卻沒有明顯變化。2007年山東省比浙江省多出7150億元的經(jīng)濟總量，體現(xiàn)到地方財政收入上只有24.5億元。

表6 2006年四省財政收入對比（單位：億元）

從表6可以看出，在各項主要稅收項目中，山東省真正占優(yōu)勢的項目不多。在資源稅方面山東省占優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)各稅四省差距不是很大，山東省在其他稅上也不占優(yōu)勢。但是，在主要稅種上，如增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅方面，山東省稅收收入明顯低于廣東、江蘇和浙江。在以上四項稅收收入上，山東與廣東就相差805億元，與江蘇相差355.2億元，與浙江相差212.1億元。我國目前的稅收主要是以流轉(zhuǎn)稅或商品稅為主體，山東稅收在這些方面的差距說明了山東在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展以至于市場發(fā)達程度等方面與其他三省還是存在著很大的差距。

二、分稅制改革以來山東省財力存在的問題

1、地方政府缺乏必要的稅收權(quán)限

在中央和山東地方立法機構(gòu)之間對稅收立法權(quán)進行合理劃分，這對于稅收法制化建設(shè)和分稅制財政體制在山東省的進一步完善是大有裨益的。在保持中央主體地位的前提下，賦予山東省地方一定的稅收管理權(quán)限，對山東地方稅的主要稅種，地方有調(diào)整權(quán)、減免權(quán)，對次要稅種有立法權(quán)，必將調(diào)動地方政府財政工作的積極性。但是地方政府缺乏必要的稅法解釋權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)、稅收立法權(quán)，這對山東省財政的影響是顯而易見的。要使山東省財力狀況得到更快增長，山東地方政府必須具備必要的稅收權(quán)限。

2、地方稅收入規(guī)模不高，地方稅制改革滯后

地方稅收收入一般占本級財政收入的80%左右，這是一個在世界上普遍公認的比較科學(xué)的比重，而山東省近年來地方稅收入占地方財政收入的比重基本都維持在75%上下，這明顯揭示了地方稅收入對地方財力的滿足程度不足，不利于山東省地方政府職能的有效實現(xiàn)。盡管多年來山東省稅收規(guī)模在不斷擴大，從2000年的332.29億增長到2009年的1720.25億，但還是顯然低于中央稅收的增長速度。一個原因是由于近年來國家出臺的多項稅收政策收縮了地方稅源，從而抑制了山東稅收規(guī)模的擴大。另一個重要原因是山東省稅制改革滯后，大大落后于市場經(jīng)濟的發(fā)展速度。

3、稅收征管存在技術(shù)問題

山東省地方稅收入的特點是稅源分散、收入隱蔽、難于征管。為了建立適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要的、高效嚴(yán)密的稅收征管體系，實現(xiàn)山東省地方稅征收管理的法制化、規(guī)范化，必須要強化地方稅收的征管。1994年的稅制改革確立了國稅和地稅兩個稅收征管系統(tǒng)，而且并對國稅、地稅的征管范圍作出了明確的劃分。由于近年來相繼出臺了一些新政策，改變了某些稅種的征稅范圍，這使得國稅、地稅的合作產(chǎn)生了障礙。這是與建立國稅、地稅兩套稅務(wù)征管機構(gòu)的初衷不相符的，沒能符合預(yù)定的目標(biāo)。

4、中央與山東地方政府的事權(quán)、財權(quán)模糊，財政與事權(quán)不匹配

分稅制雖然對中央與地方政府的財權(quán)、事權(quán)都作了一些原則性的規(guī)定，但在具體的執(zhí)行過程中，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾仍然十分突出。比如有些應(yīng)由中央承擔(dān)的事務(wù)卻讓地方承擔(dān)支付，還有中央和地方政府在安排專項資金的事項上存在不合理的交叉現(xiàn)象。新出臺的一些政策措施卻無意識地使各個地區(qū)的收入差距進一步地擴大。

5、山東省現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

山東省現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，除存在轉(zhuǎn)移支付審批的程序不規(guī)范、項目的審批不嚴(yán)格、主觀隨意性較大等弊端以外，還存在以下的主要問題：轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理，這使地方財政負擔(dān)進一步加重，也使得在一些財政困難的地方容易產(chǎn)生擠占挪用?？畹那闆r；山東省政府對轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)查力度不夠，從而使得資金的使用效率下降，這主要由于我國轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)還不健全，尤其是目前《財政轉(zhuǎn)移支付法》還沒有產(chǎn)生，這使得轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，也缺乏有效的監(jiān)督機制。

三、影響山東省稅收收入變動的因素分析

1、經(jīng)濟的快速增長促進了稅收收入的快速增長

經(jīng)濟是稅收的基礎(chǔ)，稅收收入是隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷增長的。表1說明山東省稅收增長與山東省GDP增長呈現(xiàn)出正相關(guān)的關(guān)系，即隨著GDP總量的不斷增長，稅收收入也是在不斷增長著的。2000—2009年的十年間，山東省GDP增長了25468億元，年均增長2500多億元；同期稅收收入增長了1388億元，年均增長1000億元，這說明隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，稅收收入是隨著GDP的不斷增長而增長的。

2、稅收征管的加強促進了山東省稅收收入的增長

稅收征管十分弱化是分稅制改革前我國財政收入落后的重要原因。近年來，山東省堅持依法治稅，各級稅務(wù)機關(guān)認真提高稅收管理水平，確保應(yīng)交的稅收全部交齊。2007年，山東省國稅和地稅系統(tǒng)的入庫率都超過了95%，比分稅制改革之初有明顯提高。稅收征管工作的改進和征管力度的加大，促進了稅收收入的大幅度增長，大大提高了山東省稅收收入的效率。

3、財政體制的優(yōu)化調(diào)整促進了山東省稅收收入的增長

分稅制改革后的一段時間內(nèi)，雖然山東省的財政體制較穩(wěn)定，但最近幾年為適應(yīng)不斷變化的形式，山東省進行了財政體制調(diào)整。山東在調(diào)整財政體制時，各級都曾使用有一個共同的方法，即利益調(diào)整一般只針對超基數(shù)部分。自然而然地，山東各地為減少損失，增加利益，都努力在財政體制變化前盡快增加有關(guān)收入，做大基數(shù)。這是2000、2001兩年山東省財政收入超經(jīng)濟增長較多的一個原因。

四、完善分稅制，增強山東省財力的對策建議

1、進一步完善分稅制基本法律法規(guī)

（1）完善具有指導(dǎo)作用的稅收基本法律法規(guī)。山東省應(yīng)該適應(yīng)不斷變化的形式，不斷完善分稅制的基本法律法規(guī)，用法律的形式規(guī)范中央和地方稅收管理的權(quán)限，進一步明確地方稅的性質(zhì)、原則、管理體制等，使地方稅體系建立與完善有相應(yīng)的法律保障，確保在稅收制實行過程中做到有法可依、有法必依。

（2）在地方稅收管理權(quán)限劃分上實行分類分級管理。在稅收管理權(quán)限上實行分級管理，做到中央稅和共享稅的稅收立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)完全集中于中央，流轉(zhuǎn)稅、所得稅等全國性的主體地方稅種稅權(quán)集中于中央，地方政府在立法權(quán)歸中央的前提下可以對財產(chǎn)稅類等全國性的輔助地方稅種確定實施細則和具體征收辦法，地方有決定開征某些地方稅的權(quán)力等。

2、優(yōu)化山東省稅制結(jié)構(gòu)

優(yōu)化地方稅體系，必須合理選擇主體稅種。山東現(xiàn)行地方稅帶有明顯過渡性，雖然稅種較多，但缺乏主體稅種。主體稅種來源應(yīng)該較為豐富、穩(wěn)定、征收管理方便、經(jīng)濟調(diào)控能力強。同時，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，主體稅種應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整，不應(yīng)絕對化。近期地方主體稅種、中期地方稅主體稅種和遠期地方稅主體稅種的確立、選擇的重點不同。設(shè)置地方稅的意義在于使地方政府能夠具有一部分較為穩(wěn)定的收入以便提供這種公共服務(wù)。在分稅財政體制中，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制，符合國際慣例的政府收入分配制度，保障地方政府穩(wěn)定的稅收能力是應(yīng)該首先解決的問題。

3、積極推進費改稅

合理確定地方稅收規(guī)模是實行分稅制財政體制的基礎(chǔ)，也是地方政府履行職能的基本保障。通過推行有選擇的費改稅，提高地方稅占山東省地方財政收入的比重，加大地方稅的規(guī)模。稅收和收費的不同性質(zhì)和特征決定了在山東省的財政收支活動中，只能以稅收作為主要手段，把收費作為輔助手段。然而，隨著收費規(guī)模的膨脹，出現(xiàn)了“以費代稅”局面，擾亂了社會分配秩序，分散了山東省政府財力。目前，相當(dāng)一部分收費本身就具有稅收的性質(zhì)，山東省應(yīng)該積極推進費改稅，增加地方稅收入規(guī)模。

4、明確財權(quán)與事權(quán)

（1）明晰中央與地方政府的財權(quán)與事權(quán)。財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，是我國財政管理體制法的一項重要原則。山東省與中央事權(quán)劃分應(yīng)符合以下原則：遵循國家憲法規(guī)定，進一步完善單一制稅制形式；中央集中與山東地方自主相結(jié)合，進一步擴大山東地方政府事權(quán)；事權(quán)劃分以各級政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，以明確中央與山東地方政府的財權(quán)與事權(quán)。

（2）建立在分稅制基礎(chǔ)上的分級預(yù)算。為促進山東省財力的增強、經(jīng)濟的發(fā)展，我們要借鑒國外的42分級預(yù)算管理體制。分級預(yù)算應(yīng)具有如下特點：收入實行各級政府分稅體制；建立規(guī)范的中央向地方轉(zhuǎn)移支付制度；中央預(yù)算和地方預(yù)算分立，進行轉(zhuǎn)移支付后自求平衡。因此，山東省應(yīng)參照國際上處理上下級財政關(guān)系的一般做法，在合理劃分各級政府事權(quán)基礎(chǔ)上，實行分級預(yù)算管理體制。

（3）逐步建立規(guī)范化的地方轉(zhuǎn)移支付制度，縮小山東各個地區(qū)間的差距。山東省、市財政要建立健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，要根據(jù)各縣（市、區(qū)）可用財力、標(biāo)準(zhǔn)財政收入、標(biāo)準(zhǔn)財政支出、標(biāo)準(zhǔn)財政供養(yǎng)人數(shù)以及少數(shù)民族、革命老區(qū)等綜合因素計算一般性轉(zhuǎn)移支付補助，由省直接計算分配到縣（市、區(qū)），同時對現(xiàn)有專項資金進行整合，逐步擴大財力性轉(zhuǎn)移支付范圍，規(guī)范資金分配辦法，提高資金分配的科學(xué)性、合理性和公平性。山東省在財政體制調(diào)整的過程中要注意對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的照顧，以縮小地區(qū)間差距，促使經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]張志華：分稅制財政管理體制運行情況與政策建議[J].財政研究，2008（12）.

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