建立碳市場(chǎng)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與啟示

■ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“應(yīng)對(duì)氣候變化”課題組

建立碳排放交易市場(chǎng)，是發(fā)達(dá)國(guó)家用較低的成本減排溫室氣體的一種市場(chǎng)化措施。歐盟國(guó)家利用這一措施取得明顯成效，歐盟碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已發(fā)展成為世界最大的碳市場(chǎng)。本文從立法保障、減排指標(biāo)分配、市場(chǎng)參與主體、交易規(guī)則等方面，簡(jiǎn)要總結(jié)建立碳市場(chǎng)的國(guó)外做法和經(jīng)驗(yàn)，以便為我國(guó)在“十二五”期間逐步建立碳市場(chǎng)提供借鑒。

立法規(guī)范碳市場(chǎng)的建立和發(fā)展

法律是國(guó)外建立碳市場(chǎng)的依據(jù)。德國(guó)、英國(guó)以及歐盟建立碳市場(chǎng)，除依據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（簡(jiǎn)稱《公約》，UNFCCC）及其《京都議定書》（以下簡(jiǎn)稱《議定書》）等國(guó)際法外，還制定本國(guó)的相關(guān)法規(guī)。

德國(guó)實(shí)施排放權(quán)交易制度始于2002年初，到2006年就形成了較全面的相關(guān)法律體系和管理制度。法律體系包括《溫室氣體排放交易許可法》、《溫室氣體排放權(quán)分配法》、《排放權(quán)交易收費(fèi)規(guī)定》等7部主要法律規(guī)章。

2003年6月，歐盟立法委員會(huì)通過(guò)排放交易計(jì)劃（Emission Trading Scheme，EU ETS）指令，規(guī)定從2005年1月起，包括電力、煉油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等行業(yè)的12000個(gè)排放主體，需獲得許可才能排放二氧化碳等溫室氣體（這些主體排放的二氧化碳占?xì)W洲排放總量的46%）。歐盟還設(shè)立了某個(gè)主體加入“排污交易計(jì)劃”的條件：如果從事指令附錄1所列活動(dòng)，排放量超過(guò)規(guī)定的“門檻”，就要納入該計(jì)劃。

表1 世界上部分國(guó)家或地區(qū)碳市場(chǎng)概況

2008年11月26日，英國(guó)議會(huì)通過(guò)《氣候變化法案》（Climate Change Act），規(guī)定了使用國(guó)際減排信用額，實(shí)施碳預(yù)算計(jì)劃，以及通過(guò)二次立法明確國(guó)內(nèi)排放交易體系等內(nèi)容，從而使排放權(quán)交易有法可依。

在美國(guó)眾議院批準(zhǔn)《美國(guó)清潔能源與安全法案》前的2006年，加州政府就立法要求減排溫室氣體，美國(guó)至少17個(gè)州確定了溫室氣體減排目標(biāo)。2008年4月3日，加拿大大不列顛哥倫比亞（BC）省環(huán)境廳宣布，將制定“溫室氣體限排與交易法”，形成以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的溫室氣體減排交易制度，要求溫室氣體排放量大的企業(yè)參加政府監(jiān)管的排放權(quán)交易計(jì)劃，通過(guò)購(gòu)買排放權(quán)抵消排放指標(biāo)。

確定碳市場(chǎng)的性質(zhì)和交易品種

世界碳市場(chǎng)有不同類型。從交易品種來(lái)源看主要有兩類：配額交易和基于項(xiàng)目的交易，前者是在“總量控制-交易（Cap & trade）”體制下，購(gòu)買由管理者制定、分配（或拍賣）的減排配額，后者是對(duì)新上項(xiàng)目形成減排量的交易；前者為強(qiáng)制性的，后者為自愿性的。從交易品種的金融屬性看，有現(xiàn)貨市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)和期指市場(chǎng)。從國(guó)別或地區(qū)看，歐盟國(guó)家、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭以及印度已建立了碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，日本和韓國(guó)也啟動(dòng)了碳市場(chǎng)的相關(guān)計(jì)劃。世界上部分碳市場(chǎng)的啟動(dòng)時(shí)間、市場(chǎng)性質(zhì)等情況見(jiàn)表1。

表2 世界碳市場(chǎng)上的交易品種及其含義

世界碳市場(chǎng)上的交易品種較多，但不是一般意義上的有形產(chǎn)品，而是以合同形式出現(xiàn)的AAUs、ERUs、CERs、RMUs等排放權(quán)信用，其內(nèi)涵及使用范圍見(jiàn)表2。

以公平的原則與公正的程序分配碳減排指標(biāo)

按照歐盟規(guī)定，2004年3月31日前，每個(gè)成員國(guó)應(yīng)按照指令Directive 2003/87/EC附件Ⅲ的要求提交國(guó)家分配計(jì)劃，將排放控制總量及各相關(guān)主體分到的減排配額，以國(guó)家分配方案（NAP）的形式上報(bào)給歐洲委員會(huì)。

制定國(guó)家分配方案的原則主要有：

——分配總量應(yīng)與《議定書》規(guī)定的減排目標(biāo)一致，要考慮技術(shù)減排的潛力；

——以單位產(chǎn)品的平均排放水平為基礎(chǔ)；

——對(duì)不同企業(yè)或產(chǎn)業(yè)一視同仁，不得歧視；

——應(yīng)當(dāng)包含有對(duì)新來(lái)者（新項(xiàng)目、新建設(shè)等）的規(guī)定；

——應(yīng)當(dāng)考慮“提前行動(dòng)”產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)，“排放標(biāo)準(zhǔn)”的制定應(yīng)當(dāng)采用最佳適用技術(shù)，以保證這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展不受傷害；

——應(yīng)當(dāng)考慮能源效率技術(shù)的作用；

——制定分配計(jì)劃前應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)（類似于聽(tīng)證會(huì)）；

——應(yīng)當(dāng)列出所有參與分配的企業(yè)名單及其配額；

——應(yīng)當(dāng)包含對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力影響的分析內(nèi)容。

制定國(guó)家分配方案分四步：確定可能參加排污權(quán)交易的所有企業(yè)名單；確定將排放許可總量分配給所有參與排污權(quán)交易的部門；確定產(chǎn)業(yè)部門所分配到的排放許可，分配過(guò)程必須透明，且考慮以往的實(shí)際排放量；確定各企業(yè)可能分配到的排放許可。

歐盟委員會(huì)要求在接到成員國(guó)國(guó)家分配方案三個(gè)月內(nèi)完成對(duì)NAP的評(píng)估，評(píng)價(jià)其是否符合ETS指令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；若不符合將退回要求全部或部分修改。

制定碳市場(chǎng)交易規(guī)則

碳市場(chǎng)是政策性市場(chǎng)。首先要有交易品種，其次應(yīng)通過(guò)申報(bào)、登記、注冊(cè)等一系列程序，交易過(guò)程必須被記錄，交易價(jià)格有底線，交易必須得到有效監(jiān)管。

1．排放權(quán)許可額度核定

以德國(guó)為例，說(shuō)明排放權(quán)交易企業(yè)和排放權(quán)額度核定。

為確定參與計(jì)劃的企業(yè)，德國(guó)對(duì)所有排放二氧化碳的主體進(jìn)行調(diào)查。按《議定書》和相關(guān)法規(guī)要求，超過(guò)一定排放量的生產(chǎn)企業(yè)，在與聯(lián)邦環(huán)保局達(dá)成自愿協(xié)議的基礎(chǔ)上，經(jīng)審核后才能取得一定數(shù)量的排放權(quán)。2002～2003年，德國(guó)共調(diào)查3909家企業(yè)，1849家企業(yè)經(jīng)審查后參與了2005～2007年排放權(quán)交易。其中，能源設(shè)備企業(yè)1234家，占67%；工業(yè)企業(yè)615家，占33%。每個(gè)企業(yè)在申報(bào)排放權(quán)指標(biāo)時(shí)按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)二氧化碳排放量。聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)所有企業(yè)排放情況進(jìn)行核定。對(duì)于特定工業(yè)企業(yè)按行業(yè)現(xiàn)行最高排放量發(fā)放許可。許可額度發(fā)放后，還可以在一定時(shí)間內(nèi)變更。

2．排放權(quán)交易申報(bào)程序

德國(guó)排放權(quán)交易申報(bào)分五步。第一步，由工業(yè)企業(yè)按網(wǎng)上統(tǒng)一格式填報(bào)排放權(quán)申請(qǐng)書，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳到聯(lián)邦環(huán)保局認(rèn)定的排放權(quán)咨詢機(jī)構(gòu)；第二步，咨詢機(jī)構(gòu)將審核意見(jiàn)或建議通過(guò)電子郵件反饋給企業(yè)；第三步，工業(yè)企業(yè)按反饋的初審意見(jiàn)將擬申請(qǐng)的排放數(shù)額交聯(lián)邦環(huán)保局排放權(quán)交易管理處；第四步，聯(lián)邦環(huán)保局排放權(quán)交易處審核申請(qǐng)并計(jì)算排放權(quán)額度；第五步，聯(lián)邦環(huán)保局排放權(quán)管理處將核定的排放權(quán)通知下達(dá)給工業(yè)企業(yè)。

如果生產(chǎn)企業(yè)屬于州管轄，則要先向州環(huán)保局申報(bào)并審核，再由州政府向聯(lián)邦政府環(huán)保局申請(qǐng)；如果企業(yè)屬于聯(lián)邦政府，直接向聯(lián)邦環(huán)保局申請(qǐng)。只有聯(lián)邦政府環(huán)保部門才是惟一受理并分配排放權(quán)的部門。

3．交易信息登錄和跟蹤

登錄體系較多，如英國(guó)的排放交易體系、法國(guó)的CDC Ixias和美國(guó)二氧化硫交易制度采用的PQA系統(tǒng)等。歐洲執(zhí)委會(huì)制訂了登錄法規(guī)，以確保各國(guó)政府依照相同規(guī)定設(shè)立系統(tǒng)，避免市場(chǎng)混亂或相互孤立。

歐盟排放交易體系通過(guò)交易市場(chǎng)或交易所交易，其中3/4的交易活動(dòng)通過(guò)場(chǎng)外柜臺(tái)和雙邊交易完成。半數(shù)以上的柜臺(tái)交易通過(guò)交易所交割結(jié)算。

可交易的品種以電子形式存在于登錄體系中。排放權(quán)額度的轉(zhuǎn)讓或買進(jìn)，將通過(guò)國(guó)家登記被跟蹤與記錄。交易后還要辦理相應(yīng)的排放權(quán)額度變化手續(xù)。

4．交易價(jià)格及其特點(diǎn)

碳市場(chǎng)有一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)之分，一級(jí)市場(chǎng)的信用額度一般由國(guó)家免費(fèi)分配，一些國(guó)家規(guī)定其中的一部分也可以通過(guò)拍賣取得。

歐盟配額EUA價(jià)格由許可量供求關(guān)系、煤炭和天然氣價(jià)格中間價(jià)（預(yù)測(cè)的基準(zhǔn)價(jià)）等因素決定，并且高于CERs價(jià)格，后者的價(jià)格約為前者的85%。二級(jí)市場(chǎng)單位二氧化碳當(dāng)量的價(jià)格則隨行就市。

對(duì)歐盟碳市場(chǎng)試點(diǎn)階段的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)三個(gè)教訓(xùn)。第一，排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確對(duì)設(shè)定控制的總量，實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)十分必要。第二，計(jì)劃必須有足夠的實(shí)施時(shí)間以影響企業(yè)投資決策。第三，額度分配方法對(duì)政府和行業(yè)管理均產(chǎn)生重要影響。一般地，免費(fèi)分配可使項(xiàng)目參與者創(chuàng)造或轉(zhuǎn)移大量財(cái)富，而拍賣則可能形成政府收入，用于降低低收入人群稅負(fù)、支持低碳技術(shù)研發(fā)等多種用途。

5．交易費(fèi)征收及其用途

據(jù)有關(guān)法規(guī)，德國(guó)獲得排放權(quán)交易的企業(yè)應(yīng)繳納的費(fèi)用主要有以下一些：

開(kāi)戶費(fèi)。每個(gè)企業(yè)每年200歐元；登記管理費(fèi)分為固定費(fèi)用和浮動(dòng)費(fèi)用兩部分，其中固定費(fèi)用根據(jù)設(shè)備排放二氧化碳的多少分檔次收取，排放量在150萬(wàn)噸以下為3200歐元，151萬(wàn)～300萬(wàn)噸為6400歐元，301萬(wàn)噸以上9600歐元。浮動(dòng)費(fèi)用對(duì)某些特殊設(shè)備，根據(jù)排放量和行業(yè)性質(zhì)，采取超額累進(jìn)方式，每噸收費(fèi)在0.015和0.035歐元之間。

交易費(fèi)。在完成交易后，聯(lián)邦環(huán)保局收管理費(fèi)。一般采取累進(jìn)制征收，對(duì)交易量在1萬(wàn)～2.5萬(wàn)噸之間的，收費(fèi)1.25萬(wàn)～2萬(wàn)歐元。

罰金。對(duì)超過(guò)核定量又不購(gòu)買排放權(quán)的企業(yè)，按照每噸第一年40歐元、第二年100歐元、第三年200歐元的標(biāo)準(zhǔn)處罰。

聯(lián)邦環(huán)保局收取的費(fèi)用，主要用于管理機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)和辦公經(jīng)費(fèi)，剩余部分由聯(lián)邦政府投資于可再生能源的開(kāi)發(fā)利用。

碳市場(chǎng)的參與主體

碳市場(chǎng)的參與主體眾多，包括買賣雙方、認(rèn)證者（對(duì)交易量和交易企業(yè)資質(zhì)等認(rèn)證的第三方）、規(guī)則制定者、交易平臺(tái)（交易所、交易信息中心）、銀行和保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管者等。

賣方是排放權(quán)所有者，在國(guó)家分配排放權(quán)后，通過(guò)內(nèi)部減排后剩余配額進(jìn)入市場(chǎng)交易；不夠者須購(gòu)入指標(biāo)以抵消超過(guò)排放權(quán)部分的排放量，構(gòu)成直接買方。

德國(guó)碳市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)在環(huán)境部。其主要任務(wù)：一是建立健全排放權(quán)交易管理和監(jiān)督體系，并根據(jù)已有實(shí)踐調(diào)整和規(guī)范管理部門的職能；二是對(duì)現(xiàn)有排放交易法律法規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，在必要情況下進(jìn)行補(bǔ)充和修改；三是加強(qiáng)與歐盟及其成員國(guó)在政策制定、排放交易等方面的合作與交流。

CDM市場(chǎng)參與主體很多，賣家主要是發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)，買家則是發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)；發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)參與CDM項(xiàng)目主要出于成本的考慮。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)通過(guò)CDM項(xiàng)目還可以向發(fā)展中國(guó)家出口設(shè)備，提高產(chǎn)品的市場(chǎng)份額。發(fā)展中國(guó)家企業(yè)賣出的減排指標(biāo)，經(jīng)由世界銀行等機(jī)構(gòu)參與的國(guó)際碳基金或公司購(gòu)買，再進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)。世界銀行為首的多邊基金，政府基金，商業(yè)或發(fā)展銀行，多邊機(jī)構(gòu)，合同雙方，中間商等，構(gòu)成七類買家。

對(duì)建立我國(guó)碳市場(chǎng)的啟示與建議

在應(yīng)對(duì)全球氣候變化的大背景下，以合理的成本減排溫室氣體成為世界各國(guó)的首選。發(fā)達(dá)國(guó)家建立碳市場(chǎng)的做法和經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒?！笆濉逼陂g，我國(guó)將“逐步建立碳排放交易市場(chǎng)”。為促進(jìn)我國(guó)碳市場(chǎng)的健康發(fā)展，建議如下。

1．公平分配排放權(quán)，通過(guò)試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并逐步完善相關(guān)制度

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，在弄清二氧化碳排放情況的基礎(chǔ)上，政府依法進(jìn)行碳減排指標(biāo)分解并下達(dá)給企業(yè)，是碳市場(chǎng)建立的前提。如果沒(méi)有總量控制約束，企業(yè)向大氣層排放二氧化碳是免費(fèi)使用全球性的“公共資源”。只有實(shí)行排放總量控制才使得二氧化碳排放權(quán)成為稀缺資源，市場(chǎng)才能夠成立。在我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要確立了碳減排指標(biāo)具有約束性的條件下，迫切需要將約束性指標(biāo)分解并下達(dá)給企業(yè)，使之成為政府對(duì)企業(yè)完成減排指標(biāo)情況的考核依據(jù)。

我國(guó)已有北京、上海、天津等數(shù)量眾多的交易所，但大多“有場(chǎng)無(wú)市”，處于虧損狀態(tài)。因此，應(yīng)開(kāi)展碳市場(chǎng)的深入研究，進(jìn)行必要的試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)已有排放權(quán)交易市場(chǎng)、碳交易所在運(yùn)行過(guò)程中的存在問(wèn)題，分析問(wèn)題的原因，以便調(diào)整相關(guān)政策和制度安排，從而為碳市場(chǎng)的建立和發(fā)展創(chuàng)造條件。

2．建立規(guī)章制度，規(guī)范碳市場(chǎng)的發(fā)展

在我國(guó)，與碳市場(chǎng)類似的市場(chǎng)，如股市、期市等并不少見(jiàn)。由于缺乏相應(yīng)規(guī)則，在市場(chǎng)運(yùn)行中出現(xiàn)了這樣或那樣的問(wèn)題。因此，只有制定一整套的制度或相關(guān)規(guī)則，以保證我國(guó)碳市場(chǎng)的自由、公平交易和總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了促進(jìn)碳市場(chǎng)的健康發(fā)展，需要建立的規(guī)章制度有：準(zhǔn)入制度、管理制度、信息報(bào)告制度、監(jiān)督制度等。碳市場(chǎng)的參與者眾多，包括買賣雙方、第三方服務(wù)性企業(yè)、規(guī)則制定者、監(jiān)管者等，應(yīng)規(guī)范相關(guān)主體行為，使我國(guó)碳市場(chǎng)的建立開(kāi)好頭，并得到健康、持續(xù)發(fā)展。

3．開(kāi)展立法研究，確立碳排放權(quán)交易的合法性

建立我國(guó)的碳市場(chǎng)，應(yīng)先解決碳排放權(quán)交易的合法性問(wèn)題。我國(guó)的《行政許可法》第九條規(guī)定，行政許可不能轉(zhuǎn)讓；雖然第十二條規(guī)定了涉及國(guó)家安全、公共安全、特殊行業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)。換句話說(shuō)，我國(guó)建立碳市場(chǎng)尚沒(méi)有法律依據(jù)。因此，短期可出臺(tái)排污權(quán)交易管理辦法；長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)法律研究，在相關(guān)立法中規(guī)定碳市場(chǎng)的合法性，以使碳市場(chǎng)的建立和運(yùn)行有法可依。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“應(yīng)對(duì)氣候變化”課題組

負(fù)責(zé)人：劉世錦

執(zhí)筆：周宏春

哥本哈根世界氣候大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)