我國(guó)主要貧困地區(qū)分布新格局及扶貧開發(fā)新思路

■ 賈若祥 侯曉麗

我國(guó)長(zhǎng)期以來積極探索各種應(yīng)對(duì)貧困和提高貧困人口收入的方式方法，取得了顯著成效，貧困面和貧困層度都在不同層度上得到較大緩解，貧困地區(qū)的空間分布與傳統(tǒng)的十八片相比發(fā)生了較大變化。當(dāng)前，貧困地區(qū)在空間分布上呈現(xiàn)與生態(tài)脆弱地區(qū)高度耦合的格局，山區(qū)、丘陵地區(qū)、限制開發(fā)區(qū)域成為貧困人口最為集中的區(qū)域。隨著科學(xué)發(fā)展觀的深入貫徹落實(shí)，國(guó)家更加注重保障和改善民生，以政府基本公共服務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系正在不斷完善，其保障層度和保障覆蓋面都得到很大提高，貧困地區(qū)的貧困人口在國(guó)家社會(huì)保障體系中得到很大收益，從較大層度上緩解了絕對(duì)貧困現(xiàn)象。在這一大背景下，我國(guó)應(yīng)該如何針對(duì)貧困地區(qū)分布的新格局推進(jìn)今后的扶貧開發(fā)工作，對(duì)于確保我國(guó)全面小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)尤為重要。

貧困地區(qū)分布新格局

1994年劃定592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，距今已有16年多了，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)生很大變化，貧困人口的分布也隨之產(chǎn)生了新變化。一些資源富集地區(qū)由于資源的大規(guī)模的開發(fā)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入水平有了很大提高，顯然這些地區(qū)不應(yīng)再列為貧困地區(qū)加以扶持。我國(guó)提出要在2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，其中不斷改善和提高人民生活水平是全面建設(shè)小康社會(huì)的出發(fā)點(diǎn)和最終落著點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)，必須要解決貧困人口和貧困地區(qū)的絕對(duì)貧困問題，這對(duì)于確保全體人民共享改革發(fā)展成果具有重大意義，也是今后一段時(shí)期我國(guó)必須抓緊抓好的重要?dú)v史任務(wù)。我國(guó)在2000年的時(shí)候已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了總體小康，我們認(rèn)為到2020年我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康的時(shí)候，貧困人口的收入（城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)村居民純收入）應(yīng)該達(dá)到2000年全國(guó)平均的人均收入水平，貧困地區(qū)的人均GDP應(yīng)該達(dá)到2000年我國(guó)全國(guó)的人均GDP水平。如果能夠?qū)崿F(xiàn)上述兩個(gè)目標(biāo)，我們認(rèn)為到2020年的時(shí)候，我國(guó)就基本解決了絕對(duì)貧困人口和絕對(duì)貧困地區(qū)的貧困問題，從而為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)有479個(gè)縣低于這一標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)要在今后十年的時(shí)間內(nèi)，解決上述絕對(duì)貧困問題，才能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，時(shí)間非常緊迫，任務(wù)十分艱巨。

表1 我國(guó)十三個(gè)主要貧困片區(qū)主要類型

從我國(guó)貧困縣（旗、市）的空間分布來看，我國(guó)的貧困縣絕大部分都是分布在山區(qū)或高原山區(qū)，特別是群山連綿區(qū)，更是呈現(xiàn)集中分布的狀態(tài)。除去少數(shù)呈現(xiàn)離散分布的縣之外，我國(guó)集中連片分布或基本呈現(xiàn)集中連片分布的貧困縣共計(jì)373個(gè)可以分為烏蒙山區(qū)、橫斷山區(qū)、秦巴山區(qū)、六盤山及隴中南地區(qū)、武陵山區(qū)、呂梁山區(qū)、太行山區(qū)、大小興安嶺南麓、南疆地區(qū)、三江源地區(qū)、桂黔川滇毗鄰地區(qū)、贛南地區(qū)、瓊中地區(qū)共計(jì)13個(gè)片區(qū)，約170萬平方公里，1.19億人，其中1.04億鄉(xiāng)村人口。

貧困地區(qū)分布的主要特點(diǎn)和類型

（一）主要特點(diǎn)

如果將本研究提出的貧困地區(qū)與國(guó)家592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣的空間分布進(jìn)行比對(duì)，則可以發(fā)現(xiàn)兩者之間具有如下特點(diǎn)。一是在空間上具有較高的重合性，特別是對(duì)于西部集中連片較大的貧困地區(qū)來說，兩者之間在空間上的重合度很高，而且按照本研究所確定的貧困地區(qū)往往都是分布在國(guó)家592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣集中連片分布的核心區(qū)內(nèi)。二是本研究中確定的貧困地區(qū)在中部、東北等部分省份在空間分布上呈現(xiàn)離散化的狀態(tài)。比如在安徽、江西、黑龍江等省份，本研究提出的貧困地區(qū)在空間上基本上呈現(xiàn)離散化的分布狀態(tài)，而按照國(guó)家592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣的分布，在這些地區(qū)則是集中連片分布。三是貧困地區(qū)有至東向西、由北向南逐步增多的趨勢(shì)。與國(guó)家592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣的空間分布相比，本研究中提出的貧困地區(qū)更多是集中在西南部地區(qū)，這在一定程度上也說明西南部地區(qū)是我國(guó)今后扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)，其他區(qū)位條件相對(duì)較好，位于平原地區(qū)的貧困縣基本上已經(jīng)擺脫或初步擺脫貧困。

（二）主要類型

1.生態(tài)脆弱型集中連片貧困地區(qū)

通過將本研究中提出的貧困地區(qū)與我國(guó)提出的限制開發(fā)區(qū)域、山區(qū)、丘陵和平原縣進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)本研究中提出的貧困地區(qū)與上述生態(tài)脆弱地區(qū)具有較高的重合性。在對(duì)比中可以發(fā)現(xiàn)，屬于限制開發(fā)區(qū)的縣的數(shù)量占據(jù)50%以上的地區(qū)有秦巴山區(qū)、呂梁山區(qū)、三江源地區(qū)和瓊中地區(qū)，按照國(guó)家的主體功能區(qū)規(guī)劃，這些地區(qū)屬于重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)，按照本研究劃分的貧困地區(qū)范圍，這些地區(qū)又是集中連片貧困地區(qū)，這些地區(qū)是集生態(tài)保護(hù)與集中連片貧困的特征為一體的地區(qū)，屬于生態(tài)脆弱型集中連片貧困地區(qū)。對(duì)于生態(tài)脆弱型集中連片貧困地區(qū)，今后在扶貧開發(fā)的過程中要重點(diǎn)推進(jìn)生態(tài)移民，在條件適宜地區(qū)同時(shí)推進(jìn)就地扶貧。

2.生存條件待改善型集中連片貧困地區(qū)

除了上述地區(qū)之外，還有烏蒙山區(qū)、桂黔滇毗鄰地區(qū)、六盤山及隴中南地區(qū)、橫斷山區(qū)、武陵山區(qū)、太行山區(qū)、大小興安嶺南麓、贛南地區(qū)、南疆地區(qū)，在這些地區(qū)中，盡管限制開發(fā)區(qū)的縣數(shù)沒有超過50%，但是大多也是山區(qū)、丘陵區(qū)，只有極少數(shù)的平原區(qū)，生態(tài)環(huán)境也比較重要，但是這些地區(qū)從總體來看還是有適宜集聚人口和產(chǎn)業(yè)的空間，可以通過不斷改善當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活條件，促進(jìn)人口向中心城鎮(zhèn)集聚，推進(jìn)脫貧致富。因此，此類地區(qū)可以被分類為生存條件待改善型集中連片貧困地區(qū)。對(duì)于生存條件待改善型集中連片貧困地區(qū)，主要是通過不斷改善當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活條件，按照“點(diǎn)狀開發(fā)、面上保護(hù)”的思路，推進(jìn)此類地區(qū)開發(fā)。

主要貧困地區(qū)致貧成因分析

（一）生產(chǎn)生活條件十分惡劣，自然災(zāi)害多

從我國(guó)集中連片貧困地區(qū)的分布來看，目前的貧困地區(qū)大部分都分布在山區(qū)、丘陵區(qū)和高原區(qū)，生產(chǎn)生活條件十分惡劣，泥石流、滑坡、石漠化、水土流失、澇災(zāi)、旱災(zāi)、凍災(zāi)等自然災(zāi)害頻發(fā)。早先處于平原地區(qū)，由于人多地少而造成集中連片貧困地區(qū)，經(jīng)過國(guó)家的扶貧開發(fā)和自身發(fā)展，當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)條件得到很大改善，青壯年中外出務(wù)工人員增多，此類區(qū)域大部分已經(jīng)擺脫或初步擺脫貧困。當(dāng)前剩余的集中連片貧困地區(qū)大部分主要集中在生產(chǎn)和生活條件十分惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)。從本研究所列舉的13個(gè)集中連片貧困地區(qū)的空間分布來看，這些地區(qū)幾乎全部分布在山區(qū)、丘陵區(qū)和高原區(qū)等生產(chǎn)生活條件惡劣區(qū)。

（二）基本公共服務(wù)滯后，自我發(fā)展能力弱

當(dāng)前我國(guó)集中連片貧困地區(qū)主要集中在山區(qū)、丘陵區(qū)和高原區(qū)的現(xiàn)實(shí)決定了這些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較滯后，再加上長(zhǎng)期以來我國(guó)基本公共服務(wù)區(qū)域之間的巨大差距，落后地區(qū)特別是貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)發(fā)展十分滯后，教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)在質(zhì)和量上都存在嚴(yán)重不足，貧困地區(qū)青壯年缺乏必要的勞動(dòng)培訓(xùn)，致使勞動(dòng)力素質(zhì)低下，只能從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)或別人不愿從事的臟累差或危險(xiǎn)性工作，自我發(fā)展能力弱。貧困地區(qū)基本公共服務(wù)特別是教育十分滯后。在集中連片貧困地區(qū)，由于交通不便，居民居住分散，教育設(shè)施十分落后，師資力量薄弱，使得貧困地區(qū)的兒童和青少年在一開始就在教育上與發(fā)達(dá)地區(qū)拉開了巨大的差距，并由此形成惡性循環(huán)。

（三）生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)重，缺乏足夠的生態(tài)補(bǔ)償資金

從目前我國(guó)集中連片貧困地區(qū)的空間分布來看，集中連片貧困地區(qū)的分布與我國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)的分布在空間呈現(xiàn)高度的一致性。很多集中連片貧困地區(qū)往往也是我國(guó)重要的森林生態(tài)功能區(qū)、草原濕地保護(hù)區(qū)、沙漠化治理區(qū)、石漠化治理區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等各類生態(tài)功能區(qū)。此類區(qū)域由于生產(chǎn)生活條件惡劣，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)的生產(chǎn)效益非常低下，僅僅依靠農(nóng)業(yè)難以脫貧致富，對(duì)于這些處于山區(qū)高原區(qū)的集中連片貧困地區(qū)來說更是如此。為了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，國(guó)家對(duì)于此類地區(qū)有礙于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行了種種限制，比如開展了天然林保護(hù)工程、生態(tài)林保護(hù)工程、三北防護(hù)林工程、長(zhǎng)防林工程、退耕還林工程、退牧還草工程等眾多的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程，這些工程對(duì)于推進(jìn)這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了非常重要的作用，但是由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，各類工程對(duì)于農(nóng)戶、林戶、牧戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低，很多甚至都不能達(dá)到原來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)的收入，而且補(bǔ)償?shù)钠谙抟膊婚L(zhǎng)，使得這些地區(qū)的居民既很難依靠發(fā)展當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)走向脫貧致富的路子，也很難依靠國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償走向脫貧致富的路子。在國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不斷重視的形勢(shì)下，這些地區(qū)就面臨這脫貧致富和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重壓力。

扶貧開發(fā)新思路

（一）完善扶貧戰(zhàn)略和政策，提高扶貧政策的針對(duì)性和有效性

下一個(gè)10年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施，對(duì)于確保我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)具有重要意義，而且經(jīng)過長(zhǎng)期的扶貧開發(fā)，比較容易脫貧的貧困人口和貧困地區(qū)大都實(shí)現(xiàn)了脫貧致富，剩下的貧困人口和貧困地區(qū)大都是扶貧開發(fā)的攻堅(jiān)區(qū)和難點(diǎn)區(qū)，因此，我國(guó)下一個(gè)10年的扶貧開發(fā)任務(wù)將會(huì)更加艱巨，難度也會(huì)更大。當(dāng)然，隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的不斷健全，一些極端貧困人群的基本生活保障將為農(nóng)村的社會(huì)保障體系所覆蓋，在這一大背景下，我國(guó)下一個(gè)10年扶貧開發(fā)的重點(diǎn)任務(wù)也會(huì)實(shí)現(xiàn)由保障貧困人口溫飽問題向保障貧困人口溫飽并實(shí)現(xiàn)貧困人口穩(wěn)步致富轉(zhuǎn)變，在下一個(gè)10年的扶貧開發(fā)過程中，將會(huì)形成貧困人口“基本生活靠最低保障，脫貧致富靠扶貧開發(fā)”的新機(jī)制。因此，不斷完善扶貧戰(zhàn)略和政策，提高扶貧政策的針對(duì)性和有效性，對(duì)于確保我國(guó)下一個(gè)10年扶貧戰(zhàn)略的順利實(shí)施具有重要意義。積極探索建立貧困人口識(shí)別機(jī)制、分類幫扶機(jī)制、動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，力爭(zhēng)做到準(zhǔn)確識(shí)別貧困人口，提高政策的針對(duì)性和有效性。對(duì)經(jīng)過甄別的農(nóng)村低保對(duì)象，力爭(zhēng)做到應(yīng)保盡保，通過救濟(jì)式扶貧解決其基本生活問題；對(duì)農(nóng)村具有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象，根據(jù)不同情況給予貸款貼息、產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等方面的扶持，通過開發(fā)式扶貧促其脫貧致富。通過救濟(jì)式扶貧與開發(fā)式扶貧的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村貧困人口既全面扶持，又做到因戶施策，可大大提高扶貧政策的針對(duì)性和有效性。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)移民扶貧，注重扶貧與生態(tài)保護(hù)的結(jié)合

針對(duì)我國(guó)貧困地區(qū)與限制開發(fā)區(qū)域在空間上具有較高重合度的現(xiàn)實(shí)，要積極推進(jìn)生態(tài)移民扶貧，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的很好銜接。生態(tài)移民是指為了保護(hù)和修復(fù)重點(diǎn)生態(tài)地區(qū)的生態(tài)而進(jìn)行的移民，就生態(tài)移民扶貧來說，是指將生活在重要生態(tài)功能區(qū)或自然條件十分惡劣地區(qū)不適合就地扶貧的居民搬遷出來進(jìn)行扶貧的做法，這樣做的目的，是為了更好實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)富一方群眾與保護(hù)一方生態(tài)的雙贏。目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)頒布實(shí)施了國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，對(duì)于規(guī)劃中的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的貧困人口，今后要根據(jù)國(guó)家財(cái)力和貧困人口的實(shí)際情況，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)移民扶貧，實(shí)現(xiàn)這些區(qū)域內(nèi)人口的整體外遷。對(duì)生活在這些區(qū)域內(nèi)暫時(shí)不外遷的居民來說，也要按照“點(diǎn)狀開發(fā)”的開發(fā)模式，促進(jìn)人口向生產(chǎn)生活條件較好的中心城鎮(zhèn)集中，從而實(shí)現(xiàn)整體上的“內(nèi)聚外遷”。需要推進(jìn)生態(tài)移民的主要有三類：一是生活在自然條件惡劣、缺乏基本生存條件地區(qū)的貧困群眾；二是生活在水源涵養(yǎng)林區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)位置重要、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的農(nóng)牧民；三是受地質(zhì)災(zāi)害威脅嚴(yán)重，需要避險(xiǎn)搬遷的群眾。上述區(qū)域有很多是國(guó)家主體功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)，是典型的一方水土很難養(yǎng)活一方人的地區(qū)，更難富裕一方人，因此，需要穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)移民，通過先行開展試點(diǎn)，以整村、整社整體搬遷為主，做到實(shí)施一個(gè)生態(tài)移民項(xiàng)目，解決一方人脫貧，改善一方生態(tài)環(huán)境，安置好一方群眾，帶動(dòng)一方群眾致富。

（三）結(jié)合產(chǎn)業(yè)化扶貧，提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力

產(chǎn)業(yè)化扶貧是增強(qiáng)貧困人口“造血”功能和提高自我發(fā)展能力的很好方式，也是推進(jìn)貧困人口在脫貧基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步致富的重要保障。我國(guó)要在2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，不僅要解決絕對(duì)貧困人口的貧困問題，而且還要保障這些人口能夠穩(wěn)步走向致富的道路，與全國(guó)人民一道分享我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的成果。實(shí)行產(chǎn)業(yè)化扶貧，還可以調(diào)動(dòng)貧困人口參與脫貧致富的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)由以往被動(dòng)扶貧向主動(dòng)脫貧的轉(zhuǎn)變，提高貧困人口的參與性、主動(dòng)性和責(zé)任心。產(chǎn)業(yè)化扶貧，一是要積極發(fā)揮貧困地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變。貧困地區(qū)在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、風(fēng)俗旅游、紅色旅游等方面往往具有獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)，但是由于缺乏戰(zhàn)略投資者，資源、資本、管理和市場(chǎng)之間很難形成有效對(duì)接。貧困地區(qū)要結(jié)合國(guó)家的相關(guān)扶持政策，積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，引進(jìn)先進(jìn)的管理模式，促進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)變，培育符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。二是調(diào)整國(guó)家的相關(guān)財(cái)稅政策，讓貧困地區(qū)在資源開發(fā)過程中能夠得到更大收益。我國(guó)有不少貧困地區(qū)往往也是資源富集地區(qū)，如煤炭、石油、天然氣、水電、有色金屬、黑色金屬礦產(chǎn)等，國(guó)家要調(diào)整相關(guān)財(cái)稅政策，是這些貧困地區(qū)能夠在資源開發(fā)過程中能夠有更多的收益。