自治還是他治：村民自治權(quán)異變及其治理

□張敏

村民自治是內(nèi)生于中國本土的一種基層社會(huì)主義民主政治的制度創(chuàng)新，然而，經(jīng)過30多年的實(shí)踐，這項(xiàng)制度革新非但沒有展現(xiàn)出期盼中的良性的鄉(xiāng)政村治格局與民主活力，相反卻陷入了各種治理困局，矛盾重重，舉步維艱，出現(xiàn)了許多村治亂相、怪相，以致有鄉(xiāng)村治理的一線實(shí)踐者得出這樣的結(jié)論：村民自治走進(jìn)了死胡同。①四川省平昌縣一位資深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部馮仁書記，根據(jù)其在三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)村工作的實(shí)際體驗(yàn)以及五屆村民委員會(huì)換屆選舉的直接主持與觀察，認(rèn)為村民自治的作用不但難以發(fā)揮，而且還制造了矛盾與混亂，村民委員會(huì)“既不象自治組織，又不象行政組織，完全是一個(gè)畸形組織”，結(jié)果是村民不能自治也不愿自治，村民自治走進(jìn)了死胡同。請(qǐng)參見馮仁：《村民自治走進(jìn)了死胡同》，《理論與改革》2011年第1期。如何認(rèn)識(shí)與解決我國村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問題，許多研究者進(jìn)行了有益的探索。筆者則把這些問題的核心歸咎于村民自治權(quán)的異變，正是因?yàn)榇迕褡灾螜?quán)發(fā)生了異變，才使得村民自治的實(shí)踐偏離了應(yīng)有的軌道，人們才會(huì)對(duì)這種基層民主形式產(chǎn)生疑問：是自治還是他治?筆者將對(duì)村民自治權(quán)異變的表現(xiàn)及其治理展開分析，并希望引出更深入和更廣泛的討論，以希為我國村民自治的健康發(fā)展提供一些理論幫助。

一、考察村民自治權(quán)的兩個(gè)維度

村民自治需要處理兩類關(guān)系，一類是村莊與國家政權(quán)的關(guān)系，其核心是村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系，另一類是村莊與村民的關(guān)系，其核心是村務(wù)管理集團(tuán)與村民的關(guān)系。②人們經(jīng)常提及的村兩委，即中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織與村民委員會(huì)，由于這二者在實(shí)踐中經(jīng)常是覆蓋或交叉重疊的，實(shí)際上共同構(gòu)成了村務(wù)管理集團(tuán)的核心，因此村務(wù)管理集團(tuán)與村民的關(guān)系主要是指村兩委與村民的關(guān)系。因此我們也就有了考察村民自治權(quán)的兩個(gè)維度，第一個(gè)維度是村民自治權(quán)與國家政權(quán)尤其是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)關(guān)系的維度，第二個(gè)維度是村民自治權(quán)與村民關(guān)系的維度。就第一個(gè)維度而言，村民自治權(quán)是法定的免受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非法干預(yù)的一種自治權(quán)利，就第二個(gè)維度而言，村民自治權(quán)又是一個(gè)村域之內(nèi)的公共權(quán)力。二者共同構(gòu)成了村民自治權(quán)的兩個(gè)方面，對(duì)于國家政權(quán)來說，村民自治權(quán)是一種自治的權(quán)利，而對(duì)于一個(gè)既定的村莊來說，它又是一個(gè)運(yùn)行其內(nèi)的進(jìn)行村莊事務(wù)管理的公共權(quán)力。

村民自治的權(quán)利由村民自治的性質(zhì)所規(guī)定。由于我國目前還沒有專門的村民自治法，村民自治的權(quán)利主要是通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（1998年正式執(zhí)行，2010年10月28日重新修訂，下稱村委會(huì)組織法）進(jìn)行界定的。村委會(huì)組織法第一條就明確規(guī)定了村民自治的地位與性質(zhì)，即“為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法?！薄４迕褡灾螜?quán)利的一般內(nèi)容主要由村委會(huì)組織法第二條規(guī)定，即“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”與“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治權(quán)利與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系集中由第五條體現(xiàn)，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，明確說明了村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系是一種“指導(dǎo)、支持和幫助”與被“指導(dǎo)、支持和幫助”的關(guān)系，以及一定條件下村對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的工作“協(xié)助”關(guān)系。

由此可見，通過自治權(quán)利的法律賦予，村組織在形式上成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和自主的自治單位，與政社合一體制下的生產(chǎn)大隊(duì)具有本質(zhì)的區(qū)別。在法律關(guān)系上，村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已經(jīng)不再是鄉(xiāng)村合一的關(guān)系，村更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下屬單位，村獲得了自我發(fā)展與自我管理的權(quán)利，從而為村民自治以及農(nóng)村基層民主的發(fā)展確立了法律依據(jù)。

但是，村民自治不是無序的自治，當(dāng)村民自治權(quán)向上要求成為一種相對(duì)獨(dú)立的自治權(quán)利時(shí)，它向下卻要求成為一種要求村民服從的關(guān)于村莊事務(wù)治理的公共權(quán)力。與村民自治權(quán)利的法律賦權(quán)不同，村民自治的公共權(quán)力來源于村民的選舉授權(quán)。因此，作為村莊公共權(quán)力的村民自治權(quán)要遵從一定的社會(huì)正義原則，有效地為村民的合理利益服務(wù)，否則村民可以收回向村民委員會(huì)的授權(quán)，這是村民自治權(quán)的公共本性要求。

村民自治權(quán)有其結(jié)構(gòu)體系。按照村委會(huì)組織法的規(guī)定，首先，村民委員會(huì)是村域事務(wù)的日常管理者，因此也是村民自治權(quán)的最主要的掌管者。其次，村民會(huì)議是村最高“權(quán)力機(jī)關(guān)”，村民委員會(huì)向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，村民會(huì)議討論和決定村莊重大事項(xiàng)。再次，村民小組是村組織的次級(jí)單位，享有管理本小組的權(quán)利與權(quán)力，村民小組會(huì)議是村小組的最高“權(quán)力機(jī)構(gòu)”。最后，村民是村自治權(quán)的授權(quán)者，因此也是村民自治權(quán)的終極來源，也是村民自治權(quán)的最后掌管者，但通常情況下卻不是直接的行使者。

村民自治權(quán)在這兩個(gè)維度上的存在性質(zhì)決定了村民自治的實(shí)現(xiàn)程度。一方面，村民自治的權(quán)利要得當(dāng)充分的保障，只有這樣村民自治才能得到體制上的保證。另一方面，村民自治的公共權(quán)力又要充分保持其應(yīng)有的公共性，只有這樣村民自治才可以是一種村民的民主治理。村民自治的實(shí)現(xiàn)是村民自治權(quán)在兩個(gè)維度上運(yùn)動(dòng)的共同結(jié)果，村民自治權(quán)在任一維度上的偏離都會(huì)產(chǎn)生村民自治健康發(fā)展的障礙。

二、村民自治權(quán)異變的形式與內(nèi)容

村民自治權(quán)的異變，是指村民自治權(quán)在其實(shí)踐過程中對(duì)其應(yīng)有本性的脫離，它即是一個(gè)過程，又是一個(gè)現(xiàn)象，同時(shí)也是一種結(jié)果。村民自治權(quán)在上述兩個(gè)維度上發(fā)生異變，一方面，在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系上，村民自治權(quán)異變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的附屬權(quán)力，村民自治權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向村莊的延伸，村民自治的權(quán)利已經(jīng)失去其自治的性質(zhì)而成為一種“他治”的“權(quán)利“，村民自治也變成“村民他治”；另一方面，在與村民的關(guān)系上，村民自治權(quán)失去其應(yīng)有的公共本性，公共權(quán)力異變?yōu)橐环N與村民利益對(duì)立的私人權(quán)力，村民自治也成為一種“村民他治”。

第一個(gè)維度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的擠壓下，村民自治的權(quán)利只是一種形式上的存在，村黨委與村民委員會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，村民自治成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“他治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村民自治空間的擠壓是一種普遍的現(xiàn)象，并被認(rèn)為是阻礙村民自治發(fā)展最主要的體制性障礙。如徐勇指出：“仍然是行政—命令式的治理體制，地方黨政為完成日益增多的行政任務(wù)，勢(shì)必將‘要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么’的主導(dǎo)權(quán)控制在自己手中。為此采取各種行政措施控制村民委員會(huì)，將村民委員會(huì)行政化為地方黨政的一條腿，村干部成為主要完成政府任務(wù)的‘準(zhǔn)行政干部’，其身份也由村民變?yōu)椤骞佟?。這種自上而下支配的官僚化體制會(huì)大大壓縮村民自治的空間?！雹傩煊拢骸墩?1世紀(jì)以來中國村民自治發(fā)展的走向》，載黃衛(wèi)平、汪永成主編：《當(dāng)代中國政治研究報(bào)告（Ⅳ）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第199頁。盧福營(yíng)也指出，“傳統(tǒng)的治理體制和治理方式仍然對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐有著深刻影響。在以權(quán)力高度集中為特點(diǎn)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方式下，管理者習(xí)慣于一個(gè)人說了算、少數(shù)人拍板、垂直型命令、強(qiáng)制性執(zhí)行。這種治理體制和方式在新的形勢(shì)下很容易扭曲政府與村民的關(guān)系，激化干群矛盾?！雹诒R福營(yíng)：《村民自治發(fā)展面臨的矛盾與問題》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2009年第6期。

實(shí)際上，體制上的障礙似乎并不難以理解，這與我國村民自治建立的國家意志有關(guān)。與西方國家地方自治的自然生長(zhǎng)不同，我國的村民自治雖然一開始也是內(nèi)生于農(nóng)民的自我創(chuàng)造，但其確立和推廣卻來自于國家政權(quán)的推動(dòng)。換句話說，我國的村民自治是一項(xiàng)政府主導(dǎo)下的制度創(chuàng)新或者政策創(chuàng)新，因此村民自治制度也就自然要含有國家的意志?？傮w上看，國家推行村民自治制度主要具有兩個(gè)政策目標(biāo)，第一是進(jìn)行農(nóng)村基層民主管理的創(chuàng)新，第二是以新型的鄉(xiāng)村治理體系填補(bǔ)人民公社制度廢除以后的制度真空，以把分散化的農(nóng)民重新整合到國家的治理結(jié)構(gòu)中來。第一個(gè)目標(biāo)是顯現(xiàn)的，自從村民自治實(shí)踐肇始以來國家就顯示了強(qiáng)烈的興趣與推進(jìn)熱情。最典型的表現(xiàn)莫過于時(shí)任全國人大常委會(huì)主任的彭真1987年在推動(dòng)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》立法時(shí)的一番表示：“有了村民委員會(huì)，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐”，“八億農(nóng)民實(shí)行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從來沒有過”。③彭真：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。第二個(gè)目標(biāo)則為村民自治這項(xiàng)制度創(chuàng)新設(shè)定了體制邊界。任何制度創(chuàng)新或者政策創(chuàng)新都是在一定的體制邊界內(nèi)進(jìn)行的，國家要把村民自治控制在國家體制之內(nèi)，因此社會(huì)主義國家的一些基本路線就成村民自治的體制邊界，村民自治是國家控制之下的自治。這一邊界在法律上體現(xiàn)為設(shè)定的農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)、支持和幫助職責(zé)。因此，在村莊與國家政權(quán)之間存在一個(gè)自治與控制、權(quán)利與權(quán)力的結(jié)構(gòu)關(guān)系。這本身就是一種矛盾，國家在村民自治制度上的兩個(gè)目標(biāo)內(nèi)含了一種沖突關(guān)系，在實(shí)踐中也必然會(huì)表現(xiàn)出自治與控制的緊張狀態(tài)。而具體到與村莊有直接利益關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)時(shí)，其控制的動(dòng)機(jī)除了完成國家的政治功能之外，還附加了更多的資源汲取目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)借“指導(dǎo)、支持和幫助”之名，行干預(yù)和汲取之實(shí)，甚至成為一種自利性的基層政權(quán)組織。因此，村委會(huì)組織法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“指導(dǎo)、支持和幫助”的規(guī)定實(shí)際上類似于一種“后門程序”，盡管中央政府一再重申鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要尊重村莊的自治權(quán)利并“多予少取放活”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還是憑借這一“后門程序”變著花樣去干預(yù)村務(wù)管理?！暗胤近h政在難以公開干預(yù)村委會(huì)選舉之后，便利用行政權(quán)力控制村的領(lǐng)導(dǎo)人和村的公共治理。如對(duì)村干部實(shí)行‘誡免制’，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行‘村財(cái)鄉(xiāng)管’，代替村委會(huì)出讓農(nóng)民土地等等。人、財(cái)、物均由縣鄉(xiāng)地方政府所控制，村民自治有自治形式而無自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化。”④徐勇：《論21世紀(jì)以來中國村民自治發(fā)展的走向》，載黃衛(wèi)平、汪永成主編：《當(dāng)代中國政治研究報(bào)告（Ⅳ）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第198頁。而當(dāng)下在一些地方推行的“駐村干部”或者“包村干部”又進(jìn)一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的影響“一竿子捅到底”。

第二個(gè)維度，村民自治權(quán)為少數(shù)村務(wù)管理者所把持，成為村務(wù)管理集團(tuán)的私人權(quán)力，公權(quán)力異變?yōu)樗綑?quán)力，村組織也成為少數(shù)人的“營(yíng)利型自利組織”。⑤一個(gè)令人費(fèi)解的問題是：為什么在中國的許多農(nóng)村，村民自治權(quán)這么輕易得為少數(shù)人所攫取?這可能需要從政治、社會(huì)、心理、歷史、傳統(tǒng)、文化等多個(gè)層次去解釋，因而是一個(gè)浩大的工程。因?yàn)槲恼碌闹攸c(diǎn)不在于此，所以需要另辟專文討論，也需要更多的研究者進(jìn)行討論。在這種情況下，村民自治權(quán)實(shí)際上已經(jīng)蛻變?yōu)橐粋€(gè)“權(quán)力團(tuán)塊”，意即少數(shù)掌權(quán)人所形成的一個(gè)封閉的權(quán)力實(shí)體。這個(gè)權(quán)力團(tuán)塊對(duì)于普通的村民公眾來說，是脫離于他們和不可掌控的管理他們的權(quán)力；而對(duì)于少數(shù)掌權(quán)者來說，又與其內(nèi)部的博弈結(jié)構(gòu)有關(guān)，因此權(quán)力團(tuán)塊又處在不停的動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。

權(quán)力團(tuán)塊有其內(nèi)部構(gòu)成，以村支部書記為核心的黨委成員與以村委會(huì)主任為核心的村委會(huì)成員是兩個(gè)名義上最主要的組成部分，盡管這二者會(huì)有一定的重疊；村小組長(zhǎng)因?yàn)樨?fù)責(zé)所在小組的實(shí)際管理工作，也是權(quán)力團(tuán)塊的組成部分。這三者都是村民自治權(quán)的最直接掌管者和行使者。在通常所說的“兩委”關(guān)系中，因?yàn)榇逯佑诖鍎?wù)領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，又因?yàn)槭茑l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的直接指派，因此在與村委會(huì)主任的權(quán)力博弈中經(jīng)常處于主導(dǎo)地位，在很大程度上村民自治的權(quán)力實(shí)際上就是村支書的權(quán)力。但無論其內(nèi)部如何博弈，對(duì)于廣大的普通村民群眾來說，它們都是一種外在的權(quán)力。

村黨委、村委會(huì)及其組成是村委會(huì)組織法所明文規(guī)定的村務(wù)管理者，我們可以把他們稱為法定的管理集團(tuán)。除此之外，還有一些“村莊精英”，他們雖然不直接掌管權(quán)力但卻可以有效影響村莊管理權(quán)力的運(yùn)行，這些人也是村務(wù)管理集團(tuán)的實(shí)際構(gòu)成者。因此村莊的權(quán)力團(tuán)塊實(shí)際上是由兩大部分組成的，一部分是村委會(huì)組織法所明文規(guī)定的村務(wù)管理人員，另一部分是“村莊精英”群體。這兩部分人員相互博弈而又利益纏繞，共同決定了村莊的利益分配。

村民自治權(quán)在上述管理集團(tuán)內(nèi)部的分配可以區(qū)分出不同的“村民他治”類型。盧福營(yíng)在一份研究中曾經(jīng)把村民自治分為“干部支配型”、“能人主導(dǎo)型”與“群眾自治型”三類，他所言的“能人”除了村干部之外還包括村中的“頭面人物”，①盧福營(yíng)：《論村民自治運(yùn)作中的公共參與》，《政治學(xué)研究》2004年第1期。這些頭面人物與我們所說的村莊精英實(shí)際上是一致的。因此我們可以借鑒盧文的分類而把村民他治在這一維度區(qū)分為“村干部他治”與“村能人他治”，后者說明村干部與村莊精英共同分享了村莊管理的權(quán)力。還有一種極端的情形，村莊的權(quán)力為鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力把持，這時(shí)的村民自治只能是“村霸他治”。

第三，根據(jù)村民自治權(quán)異變?cè)谝陨蟽蓚€(gè)維度的不同組合，我們可以把村民自治進(jìn)一步區(qū)分為以下四種類型。請(qǐng)見圖示：

Ⅲ.行政附屬型自治附屬化異變高私人化異變低Ⅳ.附屬且自利型自治附屬化異變高私人化異變高Ⅰ.村民自主型自治附屬化異變低私人化異變低Ⅱ.少數(shù)自利型自治附屬化異變低私人化異變高

在上圖中，縱坐標(biāo)代表第一個(gè)維度，即村民自治權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政附屬化程度，橫坐標(biāo)代表第二個(gè)維度，即村民自治權(quán)在村莊內(nèi)部的私人化程度，四個(gè)區(qū)域分別為四種不同的組合。在第一個(gè)區(qū)域中，村民自治權(quán)的行政附屬化與私人化程度均比較低，是一種村民自主型的自治。第二個(gè)區(qū)域中，雖然村民自治權(quán)的行政附屬化程度較低，村莊可以自我管理，但是由于村民自治權(quán)被少數(shù)人攫取，村民自治演化為少數(shù)人的自利性自治。第三個(gè)區(qū)域中，村民自治權(quán)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的附屬權(quán)力，但村民自治權(quán)在村莊內(nèi)部的公共性程度卻比較高，這種情況下的村民自治實(shí)際上是一種行政附屬型的自治，或者是行政主導(dǎo)下的自治。第四個(gè)區(qū)域中，村民自治權(quán)不但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的附屬權(quán)力，而且也是村莊內(nèi)部的私人化權(quán)力，是村民自治的一種非常惡劣的形態(tài)，我們把它稱為附屬且自利型自治。

由上可見，村民自治權(quán)在兩個(gè)維度上的異變及其程度對(duì)于村民自治的實(shí)現(xiàn)及其程度具有決定性的作用。村民自治制度所要處理的兩類關(guān)系與村民自治權(quán)在兩個(gè)維度上的異變具有重要的關(guān)聯(lián)，因此保持村民自治權(quán)的應(yīng)有性質(zhì)是實(shí)現(xiàn)村民自治制度的基本條件。第一，保持村民自治權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，使其避免成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的附屬權(quán)力是村民自治之所以成為“自治”的前提。第二，保持村民自治權(quán)的公共性，使其避免成為少數(shù)人的謀利工具是村民自治成為民主自治的重要保證。最后，我們要時(shí)刻提防村民自治權(quán)的異變，只有這樣，村民自治才能健康發(fā)展。

三、村民自治權(quán)異變的治理

村民自治權(quán)異變的兩個(gè)維度為其治理提供了理論進(jìn)路與實(shí)踐進(jìn)路。從這一進(jìn)路出發(fā)，村民自治權(quán)異變的治理也就轉(zhuǎn)化為權(quán)力的監(jiān)督與制約問題。在第一個(gè)維度上，要約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村民自治權(quán)的擠壓從而保證村民自治權(quán)自治的性質(zhì)；在第二個(gè)維度上，要防止村民自治權(quán)向少數(shù)集團(tuán)私人性權(quán)力的演化從而保證其應(yīng)有的公共本性。這兩項(xiàng)任務(wù)是需要同時(shí)進(jìn)行的，但我們又發(fā)現(xiàn)有很多現(xiàn)實(shí)的困境在制約著村民自治的完善，而突破這些困境則是一個(gè)近期內(nèi)很難完成的任務(wù)。

就第一維度而言，這一問題與我國權(quán)力運(yùn)行的體制架構(gòu)有關(guān)，即：誰來約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)?通常說來，一個(gè)比較理想的公共權(quán)力約束體系需要廣泛的社會(huì)參與，也即除了用公共權(quán)力對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行約束以外，還需要用社會(huì)權(quán)力約束公共權(quán)力。但從我國村民自治的實(shí)踐情況來看，用村莊的權(quán)力約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力只是一個(gè)美好的設(shè)想，否則村民自治權(quán)就不會(huì)向上異變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的附屬部分。因此一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的選擇是用更高層級(jí)的國家政權(quán)約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。但從我國當(dāng)前政權(quán)的層級(jí)博弈來看，這一選擇也是缺乏效率的。在這一博弈結(jié)構(gòu)中，中央政權(quán)、省級(jí)政權(quán)、地級(jí)市政權(quán)以及縣級(jí)政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的上級(jí)政權(quán)，中央政權(quán)、省級(jí)政權(quán)、地級(jí)市政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的約束是一種宏觀的、間接的約束關(guān)系，它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏直接的利益關(guān)系，也存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，因此這些政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的約束實(shí)際上是一種虛空的約束。只有縣級(jí)政權(quán)才具有約束的直接動(dòng)機(jī)，但是，縣級(jí)政權(quán)會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行有效的約束嗎?

從當(dāng)前的縣鄉(xiāng)村的治理關(guān)系來看，人們很難給出一個(gè)肯定的答案。因?yàn)閺V大的農(nóng)村地區(qū)是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)共同的行政基礎(chǔ)，在對(duì)村莊的管理上，縣鄉(xiāng)政權(quán)通常是利益重疊的。一方面，縣級(jí)政權(quán)的農(nóng)村工作和其他政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的直接分解和推進(jìn)；另一方面，縣級(jí)政權(quán)對(duì)農(nóng)村地區(qū)也有著資源汲取的直接需要和沖動(dòng)，而這些需要的滿足主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來實(shí)現(xiàn)的；再者，作為其直接面對(duì)的管理對(duì)象，縣級(jí)政權(quán)也需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的控制和管理，這些控制和管理也主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來完成的。因此，在縣鄉(xiāng)村的治理體系中，縣級(jí)政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)于廣大的農(nóng)村地區(qū)有著共同的需要，尤其在資源的汲取上，農(nóng)村是其供給的共同基礎(chǔ)。在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)的關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無疑充當(dāng)了縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，是其控制廣大農(nóng)村地區(qū)的有力幫手。所以，與其說縣級(jí)政權(quán)會(huì)約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村民自治權(quán)的擠壓，還不如說它會(huì)默許和支持了這種擠壓。近幾年來在有些地方發(fā)生的農(nóng)村粗暴征地事件就說明了這一問題，縣鄉(xiāng)政府一起粗暴地踐踏了村民的利益。

因此，在現(xiàn)有的縣鄉(xiāng)村治理架構(gòu)下，寄希望于縣級(jí)政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的約束以保證村民自治的健康發(fā)展有其內(nèi)生的體制性障礙。這也說明了為什么一邊是中央政府的“多予少取放活”，而一邊是基層政府變著法子的“照拿照要照管”，正應(yīng)了中國的一句老話：“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”。鑒于此，一些研究者提出對(duì)地方行政管理制度進(jìn)行改革，以在更大范圍內(nèi)促進(jìn)中國農(nóng)村基層民主的發(fā)展。如徐勇提出用“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的模式進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換；①徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第2期。于建嶸主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；②于建嶸：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第2期。陳剩勇也主張把村民自治外推至鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，并進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的公推公選，等條件和時(shí)機(jī)成熟以后再進(jìn)一步籌劃縣域自治。③陳剩勇：《村民自治何去何從—對(duì)中國農(nóng)村基層民主發(fā)展現(xiàn)狀的觀察和思考》，《學(xué)術(shù)界》，2009年第1期。這些關(guān)于未來的設(shè)計(jì)固然是具有創(chuàng)新性的，和國家推行村民自治的初衷也是一致的，但是建立在民選基礎(chǔ)之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或者縣域自治能否嵌入中國政治體制的整體框架卻是令人懷疑的。它很難回答如下問題，如：自治機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)誰負(fù)責(zé)?對(duì)其鄉(xiāng)民（亦或選民）負(fù)責(zé)呢，還是對(duì)其上級(jí)政府負(fù)責(zé)呢?一位民選的基層自治領(lǐng)袖如何能夠抵制“晉升錦標(biāo)賽”的誘惑呢?或者反過來說，一位民選的基層自治領(lǐng)袖如何能夠獲得其政治升遷呢?④這些選擇難題不是單純的理論設(shè)想，在現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主試驗(yàn)中已經(jīng)得到了驗(yàn)證。四川省平昌縣在2003年曾舉行過轟動(dòng)一時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選，該縣也因此獲得2003年度全國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。馮仁書記是該次民主試驗(yàn)的勝利者，被公推直選為蘭草鎮(zhèn)黨委書記。但他也遭遇了選擇的角色困惑：“按照權(quán)利來源于誰，就向誰負(fù)責(zé)的理論，我是全鎮(zhèn)黨員選舉的，我就應(yīng)該向全鎮(zhèn)全體黨員負(fù)責(zé)。可問題是，事實(shí)上我更重要的是向縣委負(fù)責(zé)，要執(zhí)行縣委的決定決議，為什么呢?因?yàn)槲业纳w去留將不再是全體黨員可以決定的事。也就是說，我按他們的意見去干得再好，他們最多也只能決定我能不能留在蘭草當(dāng)黨委書記，而不能給我更高的提拔和重用。因此我更多的將是對(duì)能夠提拔重用我的個(gè)人和組織負(fù)責(zé)。有人說，對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)是一致的，那么假如我的上級(jí)要我搞形式主義，甚至要我去做損害黨員干部和群眾利益的事，我聽誰的呢?因此我想說，公推直選僅僅是一種民主手段，不能過于夸大其作用和效果?！闭?qǐng)參見馮仁：《村民自治走進(jìn)了死胡同》，《理論與改革》2011年第1期。在縣域自治之上要不要省域的自治?區(qū)域自治與國家控制的沖突如何解決?縣鄉(xiāng)自治的性質(zhì)是什么，是社區(qū)自治，還是政權(quán)自治?如果是社區(qū)自治，國家如何對(duì)規(guī)模龐大的自治群眾進(jìn)行控制?如果是政權(quán)自治，又會(huì)對(duì)國家的結(jié)構(gòu)形式有什么影響?等等。因此，縣鄉(xiāng)自治雖然發(fā)生在政權(quán)底層，但它們卻要求更宏觀政治范式更新，否則將會(huì)產(chǎn)生巨大的制度性摩擦，這也意味著縣鄉(xiāng)自治的可行性是不足的。⑤近來，又有一些學(xué)者針對(duì)三農(nóng)問題提出“虛省、擴(kuò)縣、強(qiáng)鎮(zhèn)”的改革思路，這樣的改革只會(huì)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力，使其越來越實(shí)體化，對(duì)于三農(nóng)問題的解決可能是有益的，而對(duì)于村民自治來說，反而是于事無補(bǔ)。

因此，就這一維度而言，本文的建議并不是進(jìn)行如上的改革，因?yàn)樗鼈兌济媾R著一個(gè)天然的體制性障礙，而是盡快出臺(tái)獨(dú)立的村民自治法，以國家法律的形式規(guī)定村民自治的性質(zhì)，盡可能地明確村莊與國家政權(quán)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，用法律為村民自治構(gòu)建保護(hù)屏障。①盡管新《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議于2010年10月28日修訂通過并于當(dāng)日頒布施行，為村民自治的健康發(fā)展提供了法律幫助，但本文認(rèn)為這樣的立法高度還是不夠的，應(yīng)盡快出臺(tái)專門的村民自治法，村委會(huì)組織法的相關(guān)規(guī)定可以整合進(jìn)村民自治法的相關(guān)條款。村民自治法既是對(duì)村莊的賦權(quán)法，又是對(duì)國家政權(quán)的限權(quán)法，限權(quán)是關(guān)鍵。村民自治權(quán)能否得到保障取決于能否有效限制國家政權(quán)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村莊事務(wù)的無端干預(yù)。限制國家政權(quán)，在國家政權(quán)與村民自治權(quán)之間設(shè)立必要的界線，國家政權(quán)沒有正當(dāng)?shù)睦碛刹坏们址复迕褡灾蔚臋?quán)利，這是發(fā)展農(nóng)村基層民主應(yīng)以遵循的基本原則。村民自治法要明確村莊治理中的村務(wù)領(lǐng)域與政務(wù)領(lǐng)域并盡可能細(xì)分政務(wù)領(lǐng)域的構(gòu)成，村務(wù)領(lǐng)域?qū)儆诖迕褡灾蔚念I(lǐng)域，國家政權(quán)要尊重村務(wù)領(lǐng)域中村民自我管理的權(quán)利，政務(wù)領(lǐng)域才是國家政權(quán)行使其各項(xiàng)職能的領(lǐng)域，是國家政權(quán)對(duì)村莊進(jìn)行管理的事務(wù)領(lǐng)域。村務(wù)領(lǐng)域與政務(wù)領(lǐng)域的區(qū)分構(gòu)成了雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系劃分的基礎(chǔ)，為雙方的行為都確立了嚴(yán)格的法律依據(jù)。尤其對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來說，當(dāng)其超越政務(wù)領(lǐng)域而干預(yù)村務(wù)管理時(shí)，其行為是缺乏法律依據(jù)的，村民自治組織就可以依法采取各種維權(quán)措施。這與現(xiàn)行的村委會(huì)組織法關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利的含糊規(guī)定形成了鮮明的對(duì)比，村民自治法就是要通過明確的法律規(guī)定來堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以利用的“后門漏洞”。另外，根據(jù)我國村民自治的實(shí)踐情況來看，村民自治法還應(yīng)對(duì)村民自治權(quán)的爭(zhēng)端與救濟(jì)做出相應(yīng)的規(guī)定。

第二個(gè)維度問題的實(shí)質(zhì)是誰來約束作為村域公共權(quán)力的村民自治權(quán)。在理論上，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村民自治權(quán)進(jìn)行監(jiān)督是非?？尚械穆窂竭x擇。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的體制架構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身就對(duì)村莊有著很大的權(quán)力，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)約束村民自治權(quán)是最直接和最有效率的。即便在未來村民自治法通過以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的干預(yù)范圍得到了明確的限定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然可以根據(jù)村民的申訴依照一定的程序?qū)Υ迕褡灾螜?quán)的濫用做出相應(yīng)的糾正。但是，理論向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)化需要一個(gè)嚴(yán)格的道德前提，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要具有應(yīng)有的律已性與公共性，能夠在村民和村莊管理集團(tuán)之間做一個(gè)公正的仲裁者。

因此，另一條路徑就寄希望于村民自治權(quán)的內(nèi)生性約束。所以一個(gè)自然而然的建議就是培育村民自治的主體，使其成為村民自治權(quán)的有效約束者。但是不論從當(dāng)前的實(shí)踐情況來看，還是從理論研究所揭示的問題來看，我國村民自治主體的主體性整體上發(fā)育不良，因此村民自治的主體本身也就成為一個(gè)重要的基礎(chǔ)性問題。

這一問題有其結(jié)構(gòu)性原因。首先，在廣大的鄉(xiāng)域社會(huì)，很多農(nóng)民已經(jīng)習(xí)慣了接受政府的安排，而對(duì)于村務(wù)管理者做出的決定也習(xí)慣于被動(dòng)地或者消極地接受，參與意識(shí)淡漠。其次，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的普遍落后導(dǎo)致很多農(nóng)民在本村本土難以獲得維系其家庭生計(jì)與發(fā)展的物質(zhì)條件，這就使很多農(nóng)民產(chǎn)生了對(duì)村莊事務(wù)的利益疏離感，很多農(nóng)民不會(huì)把村莊事務(wù)內(nèi)化為自己的事務(wù)，從而有著很強(qiáng)的激勵(lì)去“參政議政”進(jìn)而約束村莊的公共權(quán)力。再次，農(nóng)村精英外流嚴(yán)重，使農(nóng)村缺乏一個(gè)有質(zhì)量、有規(guī)模的精英群體，其后果是在村域政治中很難形成多元精英良性競(jìng)爭(zhēng)的格局，村莊權(quán)力容易為少數(shù)“能人”把持。復(fù)次，在許多農(nóng)村地區(qū)，外出打工成為農(nóng)民尤其是成年男性的普遍性生計(jì)選擇，一年一度聲勢(shì)浩大的民工潮足以說明這一問題。普遍性的農(nóng)民外出打工的后果是兩方面的，一是直接的影響，村民自治失去了眾多的參與中堅(jiān)群體，自治主體減少，自治的質(zhì)量和真實(shí)性均下降。②比較典型的是一些地方出現(xiàn)了大量的“空窠”村或者“留守”村，“386170”部隊(duì)構(gòu)成了村莊的常住人群（“38”即婦女，“61”即兒童，“70”即老人），婦女與老人成為村莊事務(wù)的主要參與者，其自治的真實(shí)性與有效性都沒有保證。2011年春節(jié)后，一些地區(qū)的農(nóng)民出于外地生活的高成本而選擇在本地就業(yè)，這樣在一定程度上可以改善村民自治主體的狀況，但是，農(nóng)民的本地就業(yè)能否成為全國的普遍情況以及在多大程度上可以促進(jìn)村民自治主體的民主發(fā)育，還需要更長(zhǎng)時(shí)間的觀察。另一個(gè)影響是間接的，一年一度的背井離鄉(xiāng)甚至是長(zhǎng)年在外，農(nóng)民與村莊的利益聯(lián)系松散，進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)村莊的利益疏離感，村莊事務(wù)對(duì)于他們來說越發(fā)成為可有可無的事項(xiàng)。最后，由于交易成本、搭便車因素的存在，集體行為的組織成本高昂，加上農(nóng)民群體的自覺性、組織性程度較低，村域政治中有組織的集體行動(dòng)比較少見，農(nóng)民利益表達(dá)的集體途徑匱乏，農(nóng)民的個(gè)體行為消極乏力，也進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)村莊事務(wù)的利益疏離。

近些年來，一些新型的村民組織在一些地區(qū)尤其是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)開始出現(xiàn)并得以發(fā)展，我國的村民自治在一定程度上開始呈現(xiàn)多中心治理的新氣象。比如盧福營(yíng)的研究表明，在浙江省出現(xiàn)了諸如村經(jīng)濟(jì)合作社社員會(huì)議、合作社管理委員會(huì)等一些經(jīng)濟(jì)自治組織，諸如老年人協(xié)會(huì)、護(hù)村隊(duì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、禁賭協(xié)會(huì)、禁毒委員會(huì)、紅白理事會(huì)、消防隊(duì)、科技組、市場(chǎng)管理委員會(huì)等新型的民間自治組織，還有一些超村落的民間組織。①盧福營(yíng)：《村民自治背景下的基層組織重構(gòu)與創(chuàng)新》，《社會(huì)科學(xué)》，2010年第2期。盡管這些組織的直接目的并不是為了約束村莊的公共權(quán)力，但其存在客觀上也提供了約束公共權(quán)力的一些主體因素。但是盧福營(yíng)的研究也表明，一些村民自治組織與村兩委在人事上是重疊的。這反而使村民自治權(quán)更加趨于集中，因而更容易膨脹和難以約束，而有些組織是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立的，②盧福營(yíng)：《村民自治背景下的基層組織重構(gòu)與創(chuàng)新》，《社會(huì)科學(xué)》，2010年第2期。另外，于水等人對(duì)山西省雷雨村、中垛村和明珠村等3個(gè)行政村以及蘇南、蘇北地區(qū)8個(gè)城市的64個(gè)行政村（其中蘇南21個(gè)村，蘇北43個(gè)村）農(nóng)村基層組織的實(shí)地考查也表明，盡管在許多農(nóng)村地區(qū)有多種類型的基層村民組織的出現(xiàn)，且也呈現(xiàn)出村莊治理的“多元化的組織發(fā)展趨勢(shì)”，但同樣也存在著盧福營(yíng)的研究中所揭示的問題。請(qǐng)參見于水、姜艷與周延飛：《村民自治背景下的農(nóng)村基層組織改革—基于67個(gè)行政村的調(diào)查》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第4期。因而盡管組織的名目繁多，但象征意義大于實(shí)際意義，依然難以有效地監(jiān)督村莊的公共權(quán)力。因此，當(dāng)前在我國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的多中心化主要還是一種“虛弱的多中心化”，并不能為公共權(quán)力的約束提供充分有效的自治主體。

筆者認(rèn)為重組村民自治權(quán)、進(jìn)行村民自治權(quán)內(nèi)部的權(quán)力制衡體系的創(chuàng)新是當(dāng)前最為可行的路徑選擇。本文的建議是，在村兩委之外設(shè)立一個(gè)具有獨(dú)立法律地位的監(jiān)督委員會(huì)，由其行使獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)。在這樣的體制構(gòu)架下，村黨委享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和重大事項(xiàng)的建議權(quán)，村委會(huì)享有村莊事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，村監(jiān)督委員會(huì)享有獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督村兩委對(duì)村莊公共權(quán)力的濫用問題。

現(xiàn)在有些地方針對(duì)村民會(huì)議、村理財(cái)小組等現(xiàn)有村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力的情況已經(jīng)開始了制度創(chuàng)新，整合既有的監(jiān)督力量，完善村莊權(quán)力體系，成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，使其對(duì)村莊權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，并取得了一定的成效。③作為一種制度創(chuàng)新，“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”在2004年6月出現(xiàn)于浙江省武義縣后陳村。關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的一個(gè)具有代表性的研究請(qǐng)參見盧福營(yíng)《村務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新及其績(jī)效—浙江省武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度調(diào)查》，《社會(huì)科學(xué)》，的2006年第2期。但后來的發(fā)展表明，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在實(shí)際的運(yùn)行中遇到了與村兩委“勾結(jié)”、監(jiān)督權(quán)力得不到保證等問題，因此村莊公共權(quán)力的監(jiān)督依然任重道遠(yuǎn)。

問題的癥結(jié)出在哪里?本文的看法是，人們?cè)诖鍎?wù)監(jiān)督的對(duì)象上沒有確立清楚。筆者認(rèn)為，村務(wù)監(jiān)督的對(duì)象是村級(jí)黨政組織，村級(jí)黨政組織是村莊公共權(quán)力實(shí)際的行使者。但在現(xiàn)有的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織原則之下，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要聽從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，在其領(lǐng)導(dǎo)下展開工作，這就帶來了監(jiān)督權(quán)行使的困境：被監(jiān)督的對(duì)象同時(shí)又是監(jiān)督者的領(lǐng)導(dǎo)者，如何才能保證監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性?因此本文的建議是把監(jiān)督權(quán)從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立出來，以村民會(huì)議賦予的組織化的人民的權(quán)力監(jiān)督村莊的公共權(quán)力，建立一個(gè)科學(xué)、合理的異體監(jiān)督體系。當(dāng)然，這需要更深入的理論與實(shí)踐探索。

四、余 論

中國村民自治的完善與發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。人們經(jīng)?？梢灾赋龃迕褡灾纬隽耸裁磫栴}，但對(duì)于問題何以解決卻一籌莫展。這是由我國當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的狀況所決定的。因此，如何破解中國村民自治的困局，這需要更多的理論努力與實(shí)踐努力。當(dāng)前，我國的研究者已經(jīng)完成了村民自治制度的合理性論證，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了歸納與分析，更有人站在國家與社會(huì)關(guān)系的高度對(duì)問題的原因與實(shí)質(zhì)進(jìn)行了提取與概括，這都為我國村民自治的實(shí)踐與完善提供了理論支持。接下來我們要如何做?再回到村民自治權(quán)異變的維度，并從我國村民自治困局所發(fā)生的情境邏輯出發(fā)，筆者提出我們進(jìn)一步需要認(rèn)真對(duì)待與處理兩個(gè)問題：

第一，民主與發(fā)展的矛盾。民主與發(fā)展理應(yīng)是良性互補(bǔ)的，但具體到我國鄉(xiāng)村的治理，民主與發(fā)展卻會(huì)變成一對(duì)矛盾，嵌有難以消解的沖突。村莊要自治、要民主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要發(fā)展，這是兩個(gè)不同的政策目標(biāo)。盡管我們要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府職能，要求它們更多地發(fā)揮公共服務(wù)職能，但不論發(fā)展還是服務(wù)，都需要雄厚的財(cái)政支撐。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其職能定位上，首先是發(fā)展型政府與競(jìng)爭(zhēng)型政府，然后才可能是服務(wù)型政府或者其他類型的政府。在以GDP為核心的發(fā)展主義驅(qū)使之下，以及在以GDP為核心的政績(jī)考核體系的壓迫之下，鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)向村莊汲取資源就成為一種難以避免的強(qiáng)大利益沖動(dòng)而且很容易成功。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)擠壓村民自治空間的基本原因。因此，在村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間內(nèi)生著民主與發(fā)展的沖突，這一矛盾不解決，村民自治依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)擠壓下的村民自治。

第二，村民自治物質(zhì)基礎(chǔ)的缺失。利益關(guān)系是社會(huì)制度得以建立的基本依據(jù)，村民自治也不例外。在鄉(xiāng)村合一的人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)村治理建立在堅(jiān)實(shí)的集體所有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，在人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)與社員之間有著緊密的利益聯(lián)系。而分田到戶之后，老的物質(zhì)基礎(chǔ)被打破，與村民自治相聯(lián)系的新的物質(zhì)基礎(chǔ)又是什么，這個(gè)問題顯然還沒有引起人們的注意。我們認(rèn)為，我國村民自治的物質(zhì)基礎(chǔ)是普遍缺失的，村民對(duì)村莊事務(wù)的利益疏離就是一個(gè)典型的體現(xiàn)。由于廣大的村民維系其家庭生計(jì)與發(fā)展的物質(zhì)條件與所在的村莊事務(wù)沒有過多的牽連，因此也就缺乏足夠的動(dòng)機(jī)去關(guān)心村務(wù)以及參政議政，包括對(duì)村域公共權(quán)力的監(jiān)督與制約。當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，無力影響村民的生活，因此也就失去了把村民聯(lián)系在一起的堅(jiān)實(shí)紐帶。

以上兩個(gè)問題是直接制約我國村民自治發(fā)展的然而又是非?；镜纳顚哟卧颍菄鴥?nèi)的研究者與實(shí)踐者對(duì)這兩個(gè)問題的認(rèn)識(shí)還處于一種不明確的狀態(tài)，因此需要更廣泛與深入的討論。當(dāng)然，我們也需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。村民自治是內(nèi)生于中國本土的一種基層民主形式，受中國國情的制約，但并不意味著其他國家的合理經(jīng)驗(yàn)不能夠借鑒，而這方面的比較研究又是非常薄弱的。實(shí)際上，諸如日本、韓國還有一些西方發(fā)達(dá)國家的鄉(xiāng)域自治都可以為我國提供一些有益的啟示。因此如何認(rèn)識(shí)與借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)也是我國村民自治在實(shí)踐與完善過程中需要解決的一個(gè)問題。