基于信息整合與人員下沉的城市管理創(chuàng)新研究

□ 高恩新

一、城市管理需求與網(wǎng)格化的興起

長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府、各職能部門(mén)尤其是貼近社會(huì)的基層政府與職能機(jī)構(gòu)往往被動(dòng)“應(yīng)對(duì)”市民對(duì)整潔、有序、舒適和便利的城市生活訴求，但在管理過(guò)程中因跨部門(mén)、跨機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域管理事務(wù)較多，導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難、效率低下，成為民眾投訴的重點(diǎn)?！熬W(wǎng)格化”理念為解決資源共享、信息整合、快速解決問(wèn)題提供了思路。網(wǎng)格化是指依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺(tái)，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，建立一種發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、快速處置和結(jié)果監(jiān)督互相分離的城市管理體系。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，網(wǎng)格化管理主要優(yōu)勢(shì)在于能夠主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)處理，加強(qiáng)政府對(duì)城市的管理能力和處理速度，將問(wèn)題解決在居民投訴之前。①楊藝文：《網(wǎng)格化城管模式的應(yīng)用與拓展》，《建設(shè)科技》，2009年第21期。自2004年，北京市東城區(qū)城市管理探索網(wǎng)格化模式以來(lái)，網(wǎng)格化城市管理已經(jīng)成為各個(gè)大中城市推進(jìn)城市管理改革的主要方向，全國(guó)地級(jí)以上城市基本上都采用了這套城市管理系統(tǒng)。上海市浦東新區(qū)被國(guó)務(wù)院列為社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)城區(qū)，在學(xué)習(xí)和借鑒北京東城區(qū)的基礎(chǔ)上，也在探索有浦東特色的社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)網(wǎng)格化模式。本文試圖通過(guò)北京市對(duì)東城區(qū)、上海市浦東新區(qū)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)發(fā)展、演化與創(chuàng)新過(guò)程的研究，探討兩地網(wǎng)格化社會(huì)管理體制創(chuàng)新的異同。

二、網(wǎng)格化社會(huì)管理理念

公共管理創(chuàng)新應(yīng)該從結(jié)構(gòu)上打破傳統(tǒng)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)自認(rèn)為擁有某一社會(huì)事務(wù)管理的“獨(dú)占權(quán)力”，改變傳統(tǒng)的部門(mén)劃分、按照職責(zé)和規(guī)范行動(dòng)的“被動(dòng)狀態(tài)”，通過(guò)“扁平化”將更多的非部門(mén)機(jī)關(guān)和半政府組織整合進(jìn)公共管理過(guò)程。①蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)治理模式》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年第95頁(yè)。如何利用信息技術(shù)整合與公共事務(wù)關(guān)聯(lián)的各種機(jī)構(gòu)、信息資源、組織資源實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)流程再造已經(jīng)成為行政管理改革的潮流。

（1）打破部門(mén)邊界的機(jī)構(gòu)整合理念

在對(duì)傳統(tǒng)官僚制模式反思的基礎(chǔ)上，新公共管理另辟蹊徑，引入私營(yíng)企業(yè)管理的方法和技術(shù)，提出通過(guò)分權(quán)管理、市場(chǎng)化運(yùn)作、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及專(zhuān)業(yè)化來(lái)提高效率。但新公共管理導(dǎo)致的服務(wù)過(guò)程的碎片化、不同機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)沖突、機(jī)構(gòu)間缺乏溝通導(dǎo)致無(wú)力解決復(fù)雜事務(wù)、需要作出反應(yīng)時(shí)各自為政等問(wèn)題，已經(jīng)引起了學(xué)者的關(guān)注。②Perri Six.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002：48即使在新公共管理的實(shí)踐地，英國(guó)前首相布萊爾已經(jīng)注意到新公共管理在政府間、部門(mén)間存在的“碎片化”問(wèn)題，曾在1997年提出“協(xié)同政府”的概念，啟動(dòng)一些改革項(xiàng)目整合“碎片化”的政府。這些整合項(xiàng)目包括啟動(dòng)社區(qū)反貧困的目標(biāo)，它將所有相關(guān)的政府干預(yù)活動(dòng)（住房、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)多樣化、交通、社會(huì)服務(wù)、教育、職業(yè)培訓(xùn)等）集中到一起，重塑專(zhuān)業(yè)運(yùn)作和投資項(xiàng)目。③竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國(guó)行政管理》，2008年，第10期。這種公共管理整合的視角，?？怂乖凇罢w性治理理論”中進(jìn)行了較充分的闡述。?？怂拐J(rèn)為，政府整體性運(yùn)作核心在于有效地處理公眾最關(guān)心的一些問(wèn)題，因此必須將公眾（顧客）、政策與機(jī)構(gòu)有效地結(jié)合起來(lái)。政府不僅僅按照政策目標(biāo)來(lái)決定如何運(yùn)作，還必須考慮公眾目標(biāo)（特定的需要和幫助）、機(jī)構(gòu)目標(biāo)（對(duì)特定利益的偏好）。只有充分地考慮這些目標(biāo)，才能有助于政策間、機(jī)構(gòu)間、機(jī)構(gòu)與公眾之間的整合性運(yùn)作。整合的程度越高，凝聚力就越大，各自為政的機(jī)會(huì)就越小，連接也就越緊密。整合性政府提出重新審視政府內(nèi)的傳統(tǒng)目標(biāo)、機(jī)構(gòu)間職能劃分以及辦事規(guī)則，注重依靠目標(biāo)來(lái)整合政策過(guò)程、參與機(jī)構(gòu)以及執(zhí)行過(guò)程。④Perri Six.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002：48因此，在整體性政府結(jié)構(gòu)中，公共事務(wù)的處理更多體現(xiàn)出打破條線(xiàn)劃分的格局、建立以屬地、問(wèn)題、項(xiàng)目為核心的治理結(jié)構(gòu)，將公共管理資源投放在屬地、問(wèn)題、項(xiàng)目“現(xiàn)場(chǎng)”，從而提升治理效能。

（2）借助數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)管理流程再造

打破部門(mén)邊界，實(shí)現(xiàn)新的整合型政府離不開(kāi)信息技術(shù)的支持，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)整合的過(guò)程都必須借助于信息共享與互動(dòng)。機(jī)構(gòu)、公眾、執(zhí)法人員可以借助于互動(dòng)信息交換平臺(tái)表達(dá)各自的需求，再根據(jù)需求與相互間的協(xié)議安排各自的行動(dòng)。這種互動(dòng)的信息機(jī)制有助于自動(dòng)向有關(guān)機(jī)構(gòu)下達(dá)信息指令，督促他們更好地對(duì)公眾需求作出反饋。因此，整合性公共管理亟需一套新的信息共享與互動(dòng)技術(shù)支持，以便滿(mǎn)足整合過(guò)程對(duì)更多的溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與反饋的需求。?？怂拐J(rèn)為，這種信息共享與互動(dòng)的交換機(jī)制必須滿(mǎn)足以下幾個(gè)要求：建立新的信息分類(lèi)系統(tǒng)，更好地處理各種管理與服務(wù)信息；為那些涉及多個(gè)部門(mén)運(yùn)作的信息預(yù)留空間，以便協(xié)調(diào)跨部門(mén)事務(wù)；當(dāng)不能都按照分類(lèi)信息進(jìn)行整合時(shí)，管理者必須容忍不確定性，以便能夠靈活回應(yīng)需求。登利維在《數(shù)字時(shí)代的治理》一書(shū)中，提出如何將信息技術(shù)整合入公共服務(wù)的流程中。他主張，通過(guò)基于數(shù)據(jù)庫(kù)信息平臺(tái)流程再造，將各種服務(wù)整合在一起，實(shí)現(xiàn)集中受理、集中處理，避免各種重復(fù)解決問(wèn)題的現(xiàn)象。這種基于數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)的政府服務(wù)集中處理模式打破了傳統(tǒng)的各個(gè)部門(mén)掌握自己的一套信息系統(tǒng)的現(xiàn)象，一方面既提高了信息有效使用的可能性，另一方面通過(guò)集中的數(shù)據(jù)庫(kù)可以減少不同機(jī)構(gòu)在收集信息上的各種成本。⑤Patrick Dunlevey，Helen Margetts.Digital Era Governance：ITCorporations，the State，and E－Government［M］.New York：Oxford University Press，2006基于數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)的信息整合，解釋了為什么集中信息處理、反饋能夠有效地降低成本、提升效能。

網(wǎng)格化社會(huì)管理模式創(chuàng)新正是中國(guó)城市管理改革在整合性政府、基于信息技術(shù)的流程再造理念指導(dǎo)下進(jìn)行的一種新探索。網(wǎng)格化社會(huì)管理模式最核心的理念主要包括：（1）對(duì)城市管理對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、數(shù)字化，通過(guò)對(duì)特定城區(qū)劃分不同網(wǎng)格單元，實(shí)現(xiàn)任何一項(xiàng)管理和服務(wù)任務(wù)的精確定位；（2）自主建立信息互動(dòng)平臺(tái)，將公眾、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、人員、監(jiān)督部門(mén)以及政策部門(mén)連接在一起，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)采集、實(shí)時(shí)傳遞、實(shí)時(shí)處置、實(shí)時(shí)監(jiān)督與反饋；（3）建立信息分類(lèi)管理，優(yōu)化處理流程，一般按照部件管理與事件管理的分類(lèi)設(shè)計(jì)處理流程，包括信息收集、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核實(shí)結(jié)案和綜合評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)；（4）實(shí)現(xiàn)信息采集、層級(jí)政府指揮中心、職能部門(mén)具體執(zhí)行的分離，將監(jiān)督與執(zhí)行分開(kāi)，提升監(jiān)督與評(píng)價(jià)的有效性；（5）建立層級(jí)政府之間的分工，在每一個(gè)層級(jí)政府內(nèi)設(shè)立一個(gè)指揮中心（負(fù)責(zé)派發(fā)任務(wù)），注重服務(wù)下移、指揮中心下移，監(jiān)督與評(píng)價(jià)上移。整體上看，網(wǎng)格化社會(huì)管理模式注重以數(shù)字為基礎(chǔ)的精細(xì)化管理、以流程優(yōu)化與信息整合為框架的快速解決問(wèn)題以及執(zhí)行與監(jiān)督分開(kāi)的科學(xué)評(píng)價(jià)體系。本文重點(diǎn)比較作為網(wǎng)格化發(fā)源地的北京東城區(qū)以及作為國(guó)家社會(huì)管理體制改革與創(chuàng)新試點(diǎn)城區(qū)的浦東新區(qū)在網(wǎng)格化社會(huì)管理探索的異同。

三、基于信息整合的流程創(chuàng)新——北京市東城區(qū)的實(shí)踐

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市管理面臨的一系列的難題?！?個(gè)大蓋帽管不住1個(gè)草帽”的現(xiàn)象形象地描繪了基層人員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)、職能部門(mén)又難以直接接觸基層的問(wèn)題，導(dǎo)致“有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)小責(zé)大”的尷尬局面。①郭超：《北京城區(qū)試點(diǎn)網(wǎng)格化管理，發(fā)案率全市最低》，新京報(bào)，2011年3月3日。為了解決這一問(wèn)題，自2004年開(kāi)始，北京市東城區(qū)城市管理部門(mén)集合了一套信息技術(shù)、地理編碼、網(wǎng)格地圖技術(shù)，創(chuàng)設(shè)了一套“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”的城市管理新模式。根據(jù)東城區(qū)的整體行政規(guī)劃，將所轄區(qū)域分為以每1萬(wàn)平方米為基本單位，形成1593個(gè)管理單元，由350名城市管理監(jiān)督員實(shí)施全時(shí)段監(jiān)控。每一個(gè)1萬(wàn)平方米的地理空間被稱(chēng)為“網(wǎng)格”，將每一個(gè)網(wǎng)格單元內(nèi)的部件進(jìn)行編號(hào)，輸入管理中心信息終端，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。城市管理監(jiān)督員在自己的責(zé)任“網(wǎng)格”內(nèi)，不間斷巡查特定“部件”即城市各個(gè)物理空間和基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)現(xiàn)有需要城市管理執(zhí)法處理的問(wèn)題，及時(shí)通過(guò)城管通系統(tǒng)向指揮中心和監(jiān)督中心傳遞處置需求。指揮中心接到報(bào)告的相關(guān)信息（時(shí)間、地點(diǎn)編號(hào)、簡(jiǎn)要情況）后，根據(jù)需求統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)法處置力量到達(dá)部件位置處置。處置結(jié)束后，網(wǎng)格責(zé)任人再通過(guò)城管通信息系統(tǒng)向城市管理監(jiān)督評(píng)價(jià)中心返回處理結(jié)果，與此同時(shí)指揮中心也會(huì)反饋處置信息，由監(jiān)督評(píng)價(jià)中心負(fù)責(zé)“結(jié)案”。這套基于城市部件數(shù)字化與“城管通”通信系統(tǒng)、結(jié)合責(zé)任單位（網(wǎng)格）、責(zé)任人（每個(gè)網(wǎng)格配置的城市管理監(jiān)督員）、執(zhí)法隊(duì)伍（根據(jù)指揮中心指令統(tǒng)一處理相關(guān)部件問(wèn)題）的城市管理系統(tǒng)從2004年一直運(yùn)行到2009年。從效果來(lái)看，五年間城市管理結(jié)案率達(dá)到97.65%，辦理結(jié)案平均時(shí)間由過(guò)去一周提高到6.5小時(shí)，每月處理的各類(lèi)城市管理問(wèn)題視為采用該管理模式之前的6倍。②楊藝文：《網(wǎng)格化城管模式的應(yīng)用與拓展》，《建設(shè)科技》，2009年第21期。（圖一東城區(qū)城市管理網(wǎng)格化模式示意圖2004－2009）

圖一 東城區(qū)城市管理網(wǎng)格化模式示意圖2004－2009

2010年，隨著中央政法委對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需求增加，提出社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)任務(wù)，社會(huì)管理創(chuàng)新成為重點(diǎn)工作。北京東城區(qū)城市管理部門(mén)“萬(wàn)米網(wǎng)格管理模式”全面升級(jí)，形成“網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理模式”。③田磊：《網(wǎng)格化的東城區(qū)》，《南風(fēng)窗》，2011年，第8期。原來(lái)的城市管理中心升級(jí)為社會(huì)管理服務(wù)中心，從區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格形成了四級(jí)管理體系。全區(qū)重新劃分為589個(gè)網(wǎng)格，每一個(gè)網(wǎng)格配備了7類(lèi)人員：網(wǎng)格管理員（社區(qū)主任或者居委會(huì)書(shū)記擔(dān)任）、網(wǎng)格警員（派出所民警下沉到網(wǎng)格）、網(wǎng)格助理員（公開(kāi)招聘）、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格支部書(shū)記、網(wǎng)格司法人員、網(wǎng)格消防人員。網(wǎng)格管理員負(fù)責(zé)了解社情民意，網(wǎng)格助理員主要負(fù)責(zé)信息收集和問(wèn)題排查等工作，網(wǎng)格警員負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)的社會(huì)治安維持工作，網(wǎng)格督導(dǎo)員主要承擔(dān)環(huán)境監(jiān)督整治、網(wǎng)格支部書(shū)記負(fù)責(zé)排查和化解社會(huì)矛盾，網(wǎng)格司法人員主要承擔(dān)落實(shí)社區(qū)矯正和安置幫教人員、管理流動(dòng)人口等工作，網(wǎng)格消防員則負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)消防安全工作日常巡查。按照東城區(qū)的規(guī)劃，到2015年要實(shí)現(xiàn)“天上有云（云計(jì)算中心）、地上有格（社會(huì)管理網(wǎng)格）、中間有網(wǎng)（互聯(lián)網(wǎng)）”的新型社會(huì)管理體系。新型網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理的組織層級(jí)可以概括為：“三級(jí)平臺(tái)”，即區(qū)社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮中心、街道社會(huì)服務(wù)管理綜合指揮分中心、社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理綜合工作站；“四個(gè)層級(jí)”，即區(qū)級(jí)、街道級(jí)、社區(qū)級(jí)、網(wǎng)格級(jí)。①郭超：《北京城區(qū)試點(diǎn)網(wǎng)格化管理，發(fā)案率全市最低》，新京報(bào)，2011年3月3日。居委會(huì)、黨支部、黨員、社會(huì)組織、各級(jí)政府及其職能部門(mén)都能夠在“社會(huì)管理網(wǎng)格”中找到自己的位置。每一個(gè)“社會(huì)管理網(wǎng)格”里擁有7大類(lèi)、32小類(lèi)、170項(xiàng)信息、2043項(xiàng)指標(biāo)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)。這些信息不僅僅覆蓋了網(wǎng)格內(nèi)的“部件”，而且涉及到網(wǎng)格內(nèi)的“事件”和“人員”，實(shí)現(xiàn)“人進(jìn)戶(hù)”、“戶(hù)進(jìn)房”、“房進(jìn)網(wǎng)格”、“網(wǎng)格進(jìn)圖”的精細(xì)化管理。每一棟居民樓的“樓長(zhǎng)”要負(fù)責(zé)采集10+X信息②10+X信息是指10項(xiàng)固定信息，包括本樓門(mén)戶(hù)籍人數(shù)、常住人數(shù)、流動(dòng)人口等，X是指群眾訴求、安全隱患等特殊信息。，通過(guò)家中統(tǒng)一配備的機(jī)頂盒數(shù)字統(tǒng)一接受或者上傳相關(guān)信息。信息經(jīng)過(guò)網(wǎng)格平臺(tái)會(huì)上傳到社區(qū)、街道和區(qū)相關(guān)職能部門(mén)，然后根據(jù)網(wǎng)格化總體職能分工和處置程序，由相應(yīng)指揮中心下派任務(wù)，具體處理相關(guān)問(wèn)題。（圖二）

圖二 2010年北京東城區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)管理體制結(jié)構(gòu)圖

2004年至今，北京東城區(qū)從城市管理網(wǎng)格化模式向社會(huì)管理網(wǎng)格化模式的轉(zhuǎn)變，內(nèi)在邏輯包含兩點(diǎn)：其一，維護(hù)社會(huì)秩序是這套網(wǎng)格化管理模式的核心目標(biāo)，這一點(diǎn)也與東城區(qū)特殊的政治地理位置有關(guān)；其二，這套系統(tǒng)借助地理空間、事件的數(shù)字化、精細(xì)化，通過(guò)信息技術(shù)整合處置流程，提高了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的前置效益、有助于防范社會(huì)矛盾和問(wèn)題擴(kuò)大化。其三，在網(wǎng)格化社會(huì)管理層級(jí)結(jié)構(gòu)中，對(duì)基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)主要依賴(lài)于7類(lèi)人員對(duì)責(zé)任網(wǎng)格的巡查，但這種對(duì)人員的大規(guī)模需求會(huì)受制于現(xiàn)有的城市管理給隊(duì)伍規(guī)模限制，要么需要擴(kuò)大隊(duì)伍、增加財(cái)政支出，要么難以實(shí)現(xiàn)有效的網(wǎng)格內(nèi)信息全覆蓋，降低網(wǎng)格管理的效率。特別是網(wǎng)格內(nèi)7類(lèi)人員的配備，必然受制于現(xiàn)有的行政編制而無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)“全部到位”。從北京東城的實(shí)踐來(lái)看，其選取的策略是擴(kuò)大“隊(duì)伍”，在公開(kāi)招聘網(wǎng)格助理員的同時(shí)，將很多黨組織、黨員以及居民自治機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人納入網(wǎng)格責(zé)任主體內(nèi)，化解這套管理系統(tǒng)對(duì)人員的巨大需求。

四、基于執(zhí)法下沉的組織創(chuàng)新——浦東的實(shí)踐

上海市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)是在學(xué)習(xí)了北京東城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)之后，于2005年4月開(kāi)始著手興建。③江綿康：《網(wǎng)格化在數(shù)字城管中的實(shí)踐》，《建設(shè)科技》，2009年，第21期。浦東新區(qū)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)基本上是上海版的“北京模式”，即按照“三級(jí)平臺(tái)，四級(jí)派單”的總體架構(gòu)設(shè)計(jì)?！叭?jí)平臺(tái)”即“區(qū)平臺(tái)、功能區(qū)域平臺(tái)、街鎮(zhèn)平臺(tái)”，“四級(jí)派單”即街鎮(zhèn)派遣為一級(jí)派單，功能區(qū)域平臺(tái)派遣為二級(jí)派單、新區(qū)平臺(tái)派遣為三級(jí)派單，新區(qū)監(jiān)察委派遣為四級(jí)派單。網(wǎng)格監(jiān)督員通過(guò)“城管通”這種專(zhuān)用信息工具，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)信息進(jìn)行快速采集并及時(shí)傳送到監(jiān)督中心，中心接線(xiàn)員與值班長(zhǎng)收到信息后，立即上報(bào)呼叫中心，呼叫中心大廳的屏幕上隨時(shí)可以按照類(lèi)別搜索到相關(guān)地點(diǎn)的信息。（圖三浦東新區(qū)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)運(yùn)行圖）

注：本圖來(lái)源于上海市浦東新區(qū)網(wǎng)格化城市信息系統(tǒng)。

圖三 浦東新區(qū)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)運(yùn)行圖

根據(jù)新區(qū)的統(tǒng)一部署，X街道①因網(wǎng)格化社會(huì)管理相關(guān)工作尚處于試點(diǎn)過(guò)程，故以X街道指代試點(diǎn)單位。構(gòu)建了“七位一體”的街道網(wǎng)格化管理格局—街道網(wǎng)格化綜合管理中心。從實(shí)際運(yùn)行情況看，街道網(wǎng)格化綜合管理平臺(tái)在運(yùn)行的過(guò)程中存在以下幾個(gè)問(wèn)題：由于不同街道地理要素不同，網(wǎng)格無(wú)法實(shí)現(xiàn)全覆蓋；在處理各類(lèi)問(wèn)題時(shí)，處于一線(xiàn)的巡查人員缺乏執(zhí)法權(quán)，只能將問(wèn)題通過(guò)信息系統(tǒng)上報(bào)；指揮中心向有關(guān)職能部門(mén)派單后，職能部門(mén)工作人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)這一問(wèn)題可能需要多部門(mén)協(xié)調(diào)，難以單獨(dú)處理。特別是涉及到社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)安全方面的問(wèn)題，牽扯到許多職能部門(mén)，并非一家可以快速解決。運(yùn)行過(guò)程中特別是運(yùn)行初期處置力量跟不上、與管理要求脫節(jié)的現(xiàn)象比較突出。

隨著浦東新區(qū)行政管理改革對(duì)屬地管理、以塊為主、管理下沉的強(qiáng)調(diào)，如何整合行政系統(tǒng)和社會(huì)資源，共同推進(jìn)網(wǎng)格化社會(huì)管理體制創(chuàng)新成為加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重要工作和主要思路。特別是強(qiáng)調(diào)“前端處置”，避免各類(lèi)問(wèn)題因不能及時(shí)得到解決演變成較復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，必須要探索一線(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題。浦東新區(qū)在3個(gè)街鎮(zhèn)實(shí)施試點(diǎn)，試圖在傳統(tǒng)基于信息技術(shù)推進(jìn)業(yè)務(wù)流程再造的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新網(wǎng)格化社會(huì)管理模式。在一個(gè)社區(qū)內(nèi)通常有幾十個(gè)的網(wǎng)格，僅僅依靠社區(qū)網(wǎng)格化管理指揮中心派單協(xié)調(diào)各種力量處置問(wèn)題并不能解決以下問(wèn)題：信息傳遞過(guò)程帶來(lái)的時(shí)間滯后惡化問(wèn)題影響；一線(xiàn)執(zhí)法力量不能有效整合，難以執(zhí)法；社會(huì)日常事務(wù)管理例如小區(qū)內(nèi)部綠化、物業(yè)保安等被忽視，難以有效整合進(jìn)網(wǎng)格化管理中來(lái)；所轄網(wǎng)格太多，難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋信息收集與問(wèn)題處置等。

針對(duì)這種現(xiàn)狀，X街道作為新區(qū)推進(jìn)網(wǎng)格化社會(huì)管理的試點(diǎn)街道之一，探索通過(guò)執(zhí)法力量下沉、建立網(wǎng)格化城市管理工作站的方式，充實(shí)一線(xiàn)執(zhí)法主體，將信息發(fā)現(xiàn)與問(wèn)題處置整合在一起，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙連接，提高發(fā)現(xiàn)與處置問(wèn)題效能。在社區(qū)網(wǎng)格化管理工作站中，每個(gè)工作站大約覆蓋5個(gè)左右的網(wǎng)格單元。每個(gè)工作站包括三種力量：其一，傳統(tǒng)的城市管理力量，如市容、協(xié)管、衛(wèi)生作業(yè)單位等；其二，居民區(qū)社會(huì)管理力量整合進(jìn)工作站，包括居委會(huì)、物業(yè)管理公司、房管辦等機(jī)構(gòu)；其三，設(shè)立聯(lián)巡聯(lián)處隊(duì)伍，將公安、工商、食品與藥監(jiān)、安監(jiān)、社保、交巡警等執(zhí)法力量整合在一起。這些力量集中在社區(qū)網(wǎng)格化管理工作站中，實(shí)現(xiàn)了各條線(xiàn)管理力量下沉，形成統(tǒng)一指揮、分類(lèi)管理、實(shí)體運(yùn)作、前端處置的社區(qū)網(wǎng)格化綜合管理服務(wù)體系。（圖四X街道網(wǎng)格化社會(huì)管理工作站模式運(yùn)行圖）

整體上看，浦東新區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)管理模式探索呈現(xiàn)幾個(gè)重要的特征：其一，網(wǎng)格化社會(huì)管理突破了單純的城市管理內(nèi)容，將城市管理、小區(qū)日常事務(wù)管理以及社會(huì)事務(wù)管理有機(jī)地整合在一起。這種整合不僅僅體現(xiàn)在網(wǎng)格管理工作站的工作內(nèi)容上，還體現(xiàn)在網(wǎng)格管理運(yùn)行實(shí)體機(jī)構(gòu)上，即“坐實(shí)”一線(xiàn)處置單位執(zhí)法權(quán)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)聯(lián)巡聯(lián)處，解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾城市管理前端處置缺乏合法性的問(wèn)題。其二，從整個(gè)網(wǎng)格化管理探索模式的演變來(lái)看，浦東新區(qū)從依靠信息整合提高處置效率的管理模式轉(zhuǎn)向依靠管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員下沉的“組織創(chuàng)新”策略。其三，從運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，網(wǎng)格化管理過(guò)程改變了傳統(tǒng)的單一模式即收集信息、報(bào)告信息、派遣任務(wù)、處置任務(wù)、監(jiān)督核查結(jié)果的模式，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)巡聯(lián)處、發(fā)現(xiàn)與處置單位整合的要求，真正做到了管理目標(biāo)、力量與結(jié)果的整合。

圖四 X街道網(wǎng)格化社會(huì)管理工作站模式運(yùn)行圖

五、信息整合與機(jī)構(gòu)下沉比較

從網(wǎng)格化社會(huì)管理模式探索的整體過(guò)程上看，北京市東城區(qū)與上海市浦東新區(qū)都遵循了從信息整合向流程再造轉(zhuǎn)變的邏輯。現(xiàn)代信息技術(shù)如PDA、城管通系統(tǒng)在城市管理、社會(huì)管理的資源整合、流程再造方面起到了基礎(chǔ)性支撐作用。從兩地探索的進(jìn)展來(lái)看，這套網(wǎng)格化社會(huì)管理模式超出了最初的管理內(nèi)容—城市市容衛(wèi)生管理，“蔓延”到社會(huì)管理的方方面面如居民區(qū)日常事務(wù)管理、社會(huì)穩(wěn)控事務(wù)等。但是，通過(guò)對(duì)東城區(qū)、浦東新區(qū)網(wǎng)格化管理模式的梳理，本文認(rèn)為二者之間除了“承續(xù)關(guān)系”之外，也存在著一些區(qū)別。其一，兩個(gè)網(wǎng)格化社會(huì)管理的落腳點(diǎn)差異。從整體上看，北京東城區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)管理目標(biāo)逐漸向社會(huì)安全、社會(huì)穩(wěn)控以及防范突發(fā)事件的角度演變，而浦東新區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)管理則逐漸向城市管理日常事務(wù)、居民區(qū)事務(wù)以及社會(huì)事務(wù)覆蓋，涉及社會(huì)安全與穩(wěn)定的職能更多由社區(qū)綜治中心承擔(dān)，從而將更多的管理過(guò)程中遇到的不確定事件排除在以精細(xì)化、數(shù)字化為特征的網(wǎng)格化社會(huì)管理系統(tǒng)之外。其二，北京市東城區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)管理模式注重信息整合，以力求更加快速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處置問(wèn)題，但問(wèn)題的處置權(quán)即執(zhí)法單位并沒(méi)有有效地下沉到網(wǎng)格內(nèi)，網(wǎng)格內(nèi)的力量主要責(zé)任在于“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”；上海市浦東新區(qū)在這一點(diǎn)上則采取了執(zhí)法力量下沉的做法，充實(shí)網(wǎng)格問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與處置能力，通過(guò)聯(lián)巡聯(lián)處提高網(wǎng)格內(nèi)事務(wù)管理的有效性。其三，北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理帶有明顯的“人員依賴(lài)型管理模式”的特征，即將很多人員放入“網(wǎng)格內(nèi)”，增強(qiáng)獲取信息的效率；而上海市浦東新區(qū)更多強(qiáng)調(diào)信息來(lái)源的多元性（居民投訴、媒體報(bào)道、上級(jí)派單、網(wǎng)格巡查員等），將網(wǎng)格化管理重點(diǎn)放在處置力量下沉到“事件”前端上，提升處置效率。（表一 東城區(qū)、浦東新區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)管理模式比較）

表一 東城區(qū)、浦東新區(qū)網(wǎng)格化社會(huì)管理模式比較

余論

網(wǎng)格化城市管理模式為更加精細(xì)化的社會(huì)管理提供重要的經(jīng)驗(yàn)。這種依賴(lài)于信息技術(shù)整合管理過(guò)程的模式解決了傳統(tǒng)城市管理中因?qū)蛹?jí)過(guò)多、部門(mén)職責(zé)分工過(guò)細(xì)帶來(lái)的處置效率低下的問(wèn)題。從北京東城區(qū)與上海浦東新區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，網(wǎng)格化城市管理模式向更加全面、更加精細(xì)的社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)型折射出中國(guó)城市社會(huì)管理體制創(chuàng)新的一般特征：即通過(guò)精細(xì)化、數(shù)字化的再造實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理效率的改進(jìn)。這種管理模式更多體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)各級(jí)政府對(duì)效率的“偏好”，認(rèn)為只要對(duì)管理對(duì)象、管理過(guò)程進(jìn)行精確控制就必然帶來(lái)更高的效率。在信息技術(shù)的推動(dòng)下，公共管理領(lǐng)域的“數(shù)字化”已經(jīng)成為中國(guó)地方探索社會(huì)管理模式改革的普遍潮流。但是這種對(duì)“數(shù)字化”的過(guò)度依賴(lài)客觀(guān)上會(huì)導(dǎo)致公共管理領(lǐng)域的“非理性化”，即公共管理的結(jié)果背離了公共管理的核心目標(biāo)。①竺乾威：《從數(shù)目字管理向人本管理的回歸》，《中國(guó)行政管理》，2011年第3期。不論是基于信息整合的流程再造還是基于執(zhí)法下沉的組織創(chuàng)新，網(wǎng)格化社會(huì)管理模式的探索必須回答：這套管理模式是否真正符合人們對(duì)“城市使生活更美好”的追求?如何平衡網(wǎng)格化社會(huì)管理系統(tǒng)對(duì)規(guī)則、秩序、確定性的追求與市民對(duì)城市生活的多樣性、舒適性和自由性的向往?這套管理系統(tǒng)如何將對(duì)社會(huì)秩序的強(qiáng)調(diào)與高效的公共服務(wù)相結(jié)合，避免建成一個(gè)僅僅依賴(lài)高科技的“治安維穩(wěn)體制”而忽視了公共服務(wù)的改進(jìn)?未來(lái)各地社會(huì)管理體制創(chuàng)新必須回答這些問(wèn)題?！?/p>