中國法律體系形成背后的政治邏輯：基于418部法律的考察

□ 周振超 劉元賀

一、引言：推動中國法律體系形成的力量源是什么?

社會和諧、經(jīng)濟繁榮和政治發(fā)展從根本上源自有效法律體系的保障。中國的法律體系盡管還存在諸多不盡人意之處。但是，如果把法治進程放到大的時空背景中審視，也應當承認：中國法律體系的變革基本上與經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化進程相匹配；尤其是立法工作取得了舉世矚目的成就。一個標志性的成果是，2010年底涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，形成了中國特色社會主義的法律體系。在長期處于“無法可依”狀態(tài)的超大規(guī)模國家，能取得上述成就實屬不易。

如何建立自洽的理論邏輯來理解中國的“大國法治發(fā)展道路”是學界面臨的重要任務。檢索已有理論成果可以發(fā)現(xiàn)：大多數(shù)文獻聚焦在立法技術、立法原則、立法經(jīng)驗、立法中面臨的問題以及對策性建議等方面。鮮有研究對中國法律體系不斷成長的推動性力量給出實證性的理論解釋。鑒于此，本文力圖求解推動中國法律體系成長與轉型的力量源是什么這一理論命題。在中國社會力量還不夠強大、人大立法功能受到諸多限制的背景下，肯定存在某些特殊的制度安排推動著包括立法在內(nèi)的法治進步。文章對1954——2010年間全國人大及其常委會通過的418部法律進行歸類整理分析后發(fā)現(xiàn)：黨的工作重心轉變、中央主要領導人的重視與推動、國家機構間的有效協(xié)商是中國法律體系逐步完善的三個主要推動性力量。

二、方法與數(shù)據(jù)

到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。①吳邦國：《全國人民代表大會常委委員會報告》，《人民日報》2011年3月11日。從1954年第一部憲法頒布開始計算，到2010年底全國人大及其常委會共通過了418件法律性文件。②本研究所指的法律不包括全國人大及其常委會批準的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和國際公約。接下來，本文以此作為研究樣本展開透視。

考察全國人大及其常委會立法權實踐及其歷史演變，是認識中國法治進程的重要視角。為了厘清418部法律的分布樣態(tài)及主要影響因素，涉及到的變量如下：

1.法律草案的提出主體。我國有權提出立法議案的主體有：全國人大代表、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委、全國人大常委會和各專門委員會。在立法實踐中，受立法技術等方面的限制，全國人大代表提出的法律草案未曾出現(xiàn)過，來自中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的法律草案所占比例也不大。本文主要考察國務院、全國人大常委會和各專門委員會提出的法律草案。

2.法律關注的主要問題。作為上層建筑的法律是國家職能的體現(xiàn)。從國家職能的角度可以把法律規(guī)范的對象分為政權建設、公民權利、社會秩序、經(jīng)濟發(fā)展、國家統(tǒng)一等幾個層面。

3.法律體系建設的不同階段。中國在發(fā)展歷程中經(jīng)歷了三個重要節(jié)點：1978年摒棄了以階級斗爭為綱的發(fā)展思路，將重心轉移到改革開放上來；1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟的目標，開始探索社會主義和市場經(jīng)濟的有機結合；2003年以后，中國越來越強調(diào)科學發(fā)展、社會建設和以人為本。依據(jù)上述三個時間節(jié)點，我們將全國人大立法權的行使劃分為四個階段：1954——1977年、1978——1992年、1993——2002年、2003——2010年。

4.黨和國家領導人對法律及立法的重視程度。全國人大及其常委會立法功能的發(fā)揮，在很大程度上受制于中央主要領導人對法的認識和重視程度。

5.黨和國家工作的重心。中國共產(chǎn)黨是居于領導地位的執(zhí)政黨。全國性的重大政策問題，只有黨中央有權做出決定。每個發(fā)展階段，黨中央都會提出基本路線、指導思想、戰(zhàn)略任務和重大方針政策，以便規(guī)劃和指導全國發(fā)展。黨中央對國家的宏觀領導思路主要體現(xiàn)在黨代會報告上。黨代會報告對中國某一個階段的發(fā)展大局、發(fā)展思路和主要措施都做了規(guī)劃?？疾禳h代會報告可以很好地透視國家的工作重心，進而把握立法工作如何回應了黨的領導。

三、全國人大及其常委會的立法：內(nèi)容、特點和趨勢

（一）立法數(shù)量

立法和監(jiān)督是全國人大的主要工作。在不同歷史時期，就立法而言，全國人大履職的程度差別很大。四個階段全國人大及其常委會通過法律件的數(shù)量及比重分別是：16部、3.8%，123部、29.4%，164部、39.2%、115部、27.5%；平均每年通過的法律數(shù)量分別為0.7、8.2、16.4、14.4。從上述數(shù)據(jù)可以觀察到：全國人大在1954—1977年間通過的法律極其有限，23年的時間里只通過了16部法律。鑒于立法“空白點”多的現(xiàn)實，自1978年開始，全國人大及其常委會開始立法“補課”，立法速度和進程不斷加快。1978—2010年間，共通過了402部法律，平均每年13部?？紤]到近年來全國人大會議每年召開一次，常委會會議基本上在雙月開會的情況，大體可以得出結論，每次全國人大及其常委會開會要平均表決通過1部以上的法律。

表一 全國人大及其常委會在各個時期通過的法律數(shù)

（二）法律草案的動議者

全國人大及其常委會所面臨的立法要求多種多樣。囿于時間和精力的限制，所能通過的法律是有限的。立法機關不得不對優(yōu)先處理哪些立法要求有所取舍。因此，在理解中國法律體系建設時，我們有必要弄清：哪些國家機關、單位或個人影響了全國人大立法議程的設置?

在418部法律中，法律草案的提出者分布如下：全國人大法律工作部門提出的98件、全國人大各專門委員會提出的77件、國務院及其部委提出的212件，分別占總數(shù)的23.4%、18.4%、50.7%（見表二）。從中反映出國務院及其部委是中國法律草案的主要提出者。尤其是，財經(jīng)方面的立法大多數(shù)是由國務院及其部委提出的。從表二還可以觀測到：全國人大作為立法動議者的角色越來越明顯。2003年以來，由全國人大法律部門或者各專門委員會提出的法律草案占到了總立法的46.1%。

表二 法律草案提出者

（三）法律通過機構

全國人民代表大會及其常委會各自具有不同的權限。在1954年制定的憲法中，全國人大常委會沒有立法的權力。1982年現(xiàn)行憲法擴大了全國人大常委會的立法權，規(guī)定全國人大及其常委會共同行使國家立法權。憲法規(guī)定：全國人民代表大會“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”，常委會負責“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”依據(jù)憲法標準，自1978年后的三個時期，全國人民代表大會通過的法律中基本法律與非基本法律的比重分別為：70.6%、29.4%；80.0%、20.0%；83.3%、16.7%，基本法律所占的比重呈增加的趨勢。

（四）立法重點逐漸向經(jīng)濟性立法偏移

法律是現(xiàn)實經(jīng)濟、社會和政治生活的反映。在國家發(fā)展的不同階段，立法重點也隨之變化。1954—1977年，法律關注的主要問題是國家政權建設，注重國家的統(tǒng)治職能。1978—2002年，法律關注的主要議題向經(jīng)濟建設轉移，并且這種變化趨勢非常明顯。行政立法、科技立法等方面的立法也逐步跟進。2003年以來經(jīng)濟立法“一枝獨秀”的狀態(tài)有所改變，保護公民權利、社會建設和管理方面的立法不斷增加。

圖一 不同時期內(nèi)法律關注的問題類型

四、決定法律的政治邏輯：幾個關鍵要素

中國在短短幾十年的時間里形成立足國情和實際的法律體系，立法任務之重為世所罕見。因此，有必要追問這樣一個問題：影響全國人大及其常委會快速立法的動力主要有哪些?對該問題的回答，有賴于研究方法的創(chuàng)新，需要走出從概念到概念、從理論到理論的主觀邏輯推演，把分析的基點轉到中國立法實踐中去，從現(xiàn)實中提煉影響因素。

（一）中央領導集體的重視與否

有法可依是依法治國的必要條件。然而，對于國家的法治建設而言，僅僅有法還不夠。關鍵的問題是，法律的數(shù)量是否能夠滿足社會的需求、法律在整個國家政治生活中的地位如何。從中國立法走過的道路來看，中央領導集體是否重視立法、對法律的態(tài)度是影響全國人大能否立法、立多少法等立法功能發(fā)揮的關鍵因素。

以毛澤東為核心的黨的第一代中央領導集體，制定了新中國第一部憲法，為中國的民主法制建設奠定了根本政治前提和制度基礎。關于立法目的與重點，毛澤東的看法是：“我們的法律，是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序，保護勞動人民利益，保護社會主義經(jīng)濟基礎，保護生產(chǎn)力的?！雹佟睹珴蓶|選集》（第五卷），人民出版社1977年版，第198頁。在上述指導思想下，中國當時制定的一些法律主要包括：國務院組織法、兵役法、檢察院組織法、警察條例、治安管理條例；等等。

以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體，強調(diào)必須做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，開辟了社會主義民主法制建設蓬勃發(fā)展的新時期。比如，鄧小平完善了人大立法原則和強化了人大的立法功能。在人大建立之后很長一段時間，人大的立法地位得不到應有的重視，造成了“我們好多年沒有法，沒有可遵循的東西”的尷尬局面。鄧小平多次強調(diào)要加強社會主義法制建設。“這次全國人大開會制定了七個法律。有的實際上部分地修改了我們的憲法，比如取消革命委員會，恢復原來的行政體制……要接著制定一系列的法律。我們的民法還沒有，要制定；經(jīng)濟方面的很多法律，比如工廠法等等，也要制定。我們的法律是太少了，成百個法律總要有的，這方面有很多工作要做，現(xiàn)在只是開端。民主要堅持下去，法制要堅持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行?！雹凇多囆∑轿倪x》（第二卷），人民出版社1993年版，第257頁。再比如，針對全國人大立法功能長期弱化的現(xiàn)實，時任全國人大常委會委員長的葉劍英強調(diào)指出：人大常委會如果不能盡快擔負起制定法律、完善社會主義法制的責任，那么人大常委會就是有名無實，有職無權，尸位素餐，那么我這個人大常委委員長就沒有當好，我就愧對全黨和全國人民。③《葉劍英選集》，人民出版社1996年版，第500頁。

以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體，第一次將依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，在人大的立法方向、立法原則、立法目標等方面進行了諸多探索。在立法重點上，把戰(zhàn)略重心放在了經(jīng)濟立法上?！叭珖舜蠹捌涑Ｎ瘯鸭訌娊?jīng)濟立法作為第一位的任務，放在最重要的位置，在本屆任期內(nèi)盡快出臺一批重要的經(jīng)濟法律。”④《江澤民論有中國特色社會主義》，中央文獻出版社2002年版，第330頁。為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的要求，“當前要抓緊制定和完善保障公民權利、維護社會安定和人民正常生活的法律；抓緊制定保證改革開放和經(jīng)濟宏觀調(diào)控方面的法律，以及有關發(fā)展農(nóng)業(yè)、交通、能源、教育、科技方面的法律；還要抓緊制定和修改有關懲治犯罪和促進廉政建設方面的法律。為了進一步完善人民代表大會制度，要對選舉法、地方組織法進行必要的修改?！雹佟妒笠詠碇匾墨I選編》（中冊）人民出版社1991年版，第944頁。

黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央，全面實施依法治國基本方略，強調(diào)發(fā)展社會主義民主政治最根本的是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。在“以人為本”思想的指導下，立法實踐取得了新進展，社會方面的立法、保障公民權利方面的立法、民主政治方面的立法逐漸增多。為適應社會主義民主政治建設的要求，“要抓緊制定和完善發(fā)展社會主義民主政治的法律，保障公民權利、維護社會安定的法律，促進社會全面進步的法律”。②胡錦濤：《在紀念全國人大成立50周年大會上的講話》，《人民日報》2004年9月16日。

通過歷史回溯，可以發(fā)現(xiàn)兩個基本趨勢：一是黨和國家領導人對人大立法權的重視程度與關注點有所不同；二是人大立法地位日益提升。那么，二者到底是不是相關，如果相關的話，是否存在因果關系?

表三是自1954——2010年共57個年份（其中1960——1980年缺乏資料）每年立法數(shù)量與黨和國家領導人對法律重視程度的相關性分析。二者之間的相關系數(shù)為0.833。概率P值近似為0，如果顯著性水平α為0.01，則概率P值小于顯著性水平α。因此，應當拒絕原假設，認為二者之間存在著顯著的相關性。領導人對人大立法工作的重視程度與人大立法數(shù)量存在著正向的強相關性。

表三 制定的法律數(shù)量與領導人的重視程度之間的相關性相關性

如果說利用Pearson相關分析僅能說明二者之間是否存在線性關系，那么利用單因素方差分析則能更好的把握二者之間存在何種聯(lián)系。在該組變量中，觀測變量是立法的數(shù)量，控制變量是領導人對立法的重視程度。

表四是領導人對立法的重視程度對人大立法的數(shù)量的單因素方差分析結果?？梢杂^察到：觀測變量法律關注主要問題的離差平方總和為1977.833，如果僅考慮領導人對立法方向重視的單個因素影響，則在總變差中，人大立法方向可解釋的變差為1377.219，抽樣誤差引起的變差為600.614，它們的方差分別為688.6104和15.400，相除所得的F統(tǒng)計量的觀測值為44.714，對應的概率P－值近似為0。如果顯著性水平α為0.01，由于概率p－值小于顯著性水平α，則應拒絕原假設，認為領導人對立法的重視對人大立法的數(shù)量產(chǎn)生了顯著的影響，表明領導人對立法重視的程度提高是引發(fā)人大立法地位提升的重要因素。

表四 領導人對立法方向的態(tài)度與人大立法方向轉變的單因素方差分析制定的法律數(shù)量

由此，我們可以得出結論：中央主要領導人關于全國人大立法的態(tài)度對立法實踐產(chǎn)生了深刻的影響；人大立法地位的提升與黨和國家領導人的重視是分不開的；法的權威的提升要靠領導人的權威來推動。這也在一定程度上證明了：政治精英對某項政治制度的態(tài)度會對該項政治制度的運行情況（特別是在該制度的發(fā)展初期）產(chǎn)生不可低估的影響。

（二）回應型立法：黨的工作重心決定立法領域

中央領導人的重視和推動能夠影響法的政治地位、立法數(shù)量，但立法領域和立法重點則和中國現(xiàn)代化所處階段、尤其是黨的路線、方針和政策息息相關。

黨的八大確立黨和國家今后的任務是“把我國盡快地從落后的農(nóng)業(yè)國變?yōu)橄冗M的工業(yè)國”。這一正確的路線被黨的八大三中全會打亂了，這次會議認為中國的主要矛盾“仍然是無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的矛盾，社會主義道路和資本主義道路的矛盾”。林彪在黨九大中指出，“我國的無產(chǎn)階級文化大革命，是一場大規(guī)模的、真正的無產(chǎn)階級的革命?！鄙踔猎凇拔母铩苯Y束后的黨的十一大仍然認為“無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”是合理的。

十一屆三中全會重新“把黨的工作重點和人民的注意力轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來”。1979年，全國人大以葉劍英委員長的名義，公布了《中華人民共和國中外合資企業(yè)法》，這是我國改革開放的第一部經(jīng)濟法。①胡德平：《中國為什么要改革——思憶父親胡耀邦》，人民出版社2011年版，第147頁。黨的十二大指出黨和國家建設的重點是經(jīng)濟建設，并在三中全會上通過了《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確指出社會主義計劃經(jīng)濟“是公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟”。為進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，黨的十四大更為明確地指出“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”。此后，黨的歷次全國代表大會都堅持以經(jīng)濟建設為中心。與此相配套，全國人大制定了中國人民銀行法、擔保法、票據(jù)法、證券法；等等。

十六屆四中全會在堅持以經(jīng)濟建設為中心的同時提出闡釋了社會主義和諧社會理論。十七大系統(tǒng)地闡釋了科學發(fā)展觀這一重要理論?？茖W發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。從十六屆四中全會到十七大，黨和國家的工作中心還是促進經(jīng)濟發(fā)展，不過更多地開始強調(diào)人民共享改革發(fā)展的成果。

法律是現(xiàn)實政治實踐的反映、總結和升華。為了求證黨和國家工作重心的變化是否決定了人大立法的轉型。我們設置了兩組變量，法律所關注的主要問題是觀測變量，黨和國家工作的重心為控制變量。從黨的工作重點對法律關注主要問題的單因素方差分析可以發(fā)現(xiàn)：觀測變量法律關注主要問題的離差平方總和為836.182，如果僅考慮國家建設任務的單個因素的影響，則在總變差中，法律關注的主要問題可解釋的變差為70.159，抽樣誤差引起的變差為766.023，它們的方差分別35.080和1.846，相除所得的F統(tǒng)計量的觀測值為19.005，對應的概率P－值近似為0。如果顯著性水平α為0.01，由于概率p－值小于顯著性水平α，則應拒絕原假設，認為黨的工作重點對在哪些方面立法產(chǎn)生了顯著的影響。

以上數(shù)據(jù)充分說明，全國人大及其常委會的立法大體上反映了各個時期內(nèi)國家建設的主要任務；國家發(fā)展的大局決定了人大立法的類型。以此我們也可以預測：在未來一段時間里，社會建設與管理將有可能成為全國人大重點關注的立法領域。

表五 黨的工作重心對立法領域影響的單因素方差分析該法律所關注的主要問題是

（三）國家機構間的有效協(xié)商

中國立法的高效率、高質(zhì)量與全國人大及其常委會和其他國家機構間的有效協(xié)商密不可分。從立法實踐來看，人大立法能力的強化主要得益于對以下四對關系的協(xié)調(diào)。

第一，法律委、法工委與各專門委員會的關系。法律委的主要職責是統(tǒng)一審議各類法律案，綜合各方面的意見。法律委的優(yōu)勢在于熟悉法律語言，能夠相對在站在部門利益之上加以平衡。其不足之處是，在各專門法律涉及到的具體業(yè)務上未必熟悉。為了更好地審議法律，法律委與各專門委員會探索建立了共同協(xié)商、反饋和合作的具體工作方式。這大大提升了立法的工作效率。

第二，人大黨組與中央中央、全國人大之間的關系。為了貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定全國人大的重大問題；中共中央在全國人大設立了黨組。黨組書記由全國人大常委會委員長擔任。全國人大常委會黨組在立法方面是中共中央與全國人大之間的紐帶和橋梁。重要的法律，其要點都要由全國人大常委會黨組向中央請示和匯報。人大常委會中黨組負責在全國人大立法中落實中共中央意圖。比如，全國人大在制定合同法過程中，遇到了幾個比較突出的問題。在委員長辦公會討論時，時任委員長的李鵬在講話中指出：“關于合同法草案，需要向中央請示幾個問題……這個法初審后，建議向社會公布征求意見。初審后，把分歧意見報中央，以便中央討論，中央也希望知道委員們在審議中有什么不同意見?！雹倮铢i：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》（上），新華出版社中國民主法制出版社，2006年，第181—182頁。

第三，人大與國務院的關系。全國人大及其常委會是立法主體，但是，從立法實踐來看，一部法律能否通過，不僅僅取決于全國人大的意志，更主要的是全國人大與國務院的互動狀況。沒有國務院及其相關部委的原則同意，法律很難獲得通過。同樣道理，國務院提出的立法建議和草案，如果得不到全國人大代表和常委會組成人員的認可，也很難獲得立法。比如，1998年在討論證券法草案時，“人大常委會已進行過三審，因為人大財經(jīng)委在許多問題上，與中國證監(jiān)會意見不一致，遲遲不能出臺。”②李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》（上），新華出版社中國民主法制出版社，2006年，第21頁。1998年10月，全國人大常委會在討論國務院提交的公路法修正案草案時，全國人大常委、乃至所有的副委員長都不贊成常委會會議通過該法。面對這種情況，10月29日，“國務院領導同志給何椿霖秘書長打電話，要求給委員們做工作”③李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》（上），新華出版社中國民主法制出版社，2006年，第347—348頁。31日，國務院領導專程到李鵬委員長辦公室談公路法修正案一事。李鵬委員長建議國務院派人到人大常委會說明情況，爭取獲得大多數(shù)委員的理解。

第四，尊重地方意見。法律的生命在于受到全社會的尊重。為了獲得各地方、各階層的支持，全國人大在立法過程中相當注重地方政府的意見。地方政府主要負責人支持與否對一部法律能否獲得通過至關重要。全國人大常委會一般采取召開省級人大常委會負責人座談會、邀請其列席全國人大會議、委員長通過到各地視察的機會征求地方黨委、政府主要負責人的意見。

五、結 語

中國法律體系的形成經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。通過實證分析，本文力圖挖掘中國法律體系形成背后的政治邏輯。盡管發(fā)現(xiàn)只是初步甚至粗糙的，但筆者相信要產(chǎn)生以中國法治實踐為基礎的本土法治理論除了要立足“中國故事”、準確抓住“中國問題”，關鍵還要掌握和運用現(xiàn)代社會科學的方法進行理論提煉。這種學術追求的意義在于：第一，從大量法律事件中提煉客觀規(guī)律，進而推動黨的領導、人民當家作主和依法治國三個邏輯的有機結合。第二，將原先彼此分離的研究領域融合在一起，為理解中國特色社會主義法律體系的形成提供一個政治學的解釋。