“區(qū)直管社區(qū)”：我國城市社區(qū)管理體制的改革探索——基于銅陵市銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”的實踐分析

□ 陳圣龍

1949年10月，浙江省杭州市上城區(qū)上羊市街成立了新中國第一個居民委員會。自此，城市社區(qū)建設(shè)開始在實踐中不斷發(fā)展并得到學界的廣泛關(guān)注與研究。在我國，社區(qū)內(nèi)涵具有一定的特性。所謂中國特色社區(qū)是指在黨的領(lǐng)導下，政府的指導和支持下，建構(gòu)具有一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動關(guān)系和文化維系力且具有一定認同感的地域性的生活共同體。①謝建社：《社區(qū)工作教程》，江西人民出版社2005年版，第21頁。當前，城市社區(qū)一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)。②民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司組織編寫：《全國和諧社區(qū)建設(shè)示范創(chuàng)建工作讀本》，中國社會出版社，2009年版，第64頁。截至2010年底，我國共有8.7萬城市社區(qū)。新時期，社區(qū)是居民棲息的港灣，生活的家園，同時也是社會管理的基本單元，社區(qū)管理服務(wù)的質(zhì)量與效率直接關(guān)系到億萬社區(qū)居民的日常生活，而社區(qū)管理服務(wù)的質(zhì)量與效率關(guān)鍵在于健全有效的社區(qū)管理體制。

一、社區(qū)管理體制的運行困境

長期以來，我國城市基層社會實行以行政化的單位制為主、街道－居委會制為輔的管理體制。社區(qū)管理和服務(wù)的對象主要是少數(shù)未就業(yè)的家庭婦女和個別的社會閑散人員，社區(qū)事務(wù)相對單一，主要是協(xié)助維護治安、進行戶口登記，組織社區(qū)居民發(fā)展生產(chǎn)等，而且社區(qū)工作人員也大多是“婆婆媽媽”，此時的社區(qū)管理被形象地稱之為“大媽管社區(qū)”。伴隨社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，“單位制”管理體制日趨式微，同時“街居制”管理體制的社會基礎(chǔ)——社區(qū)也正在發(fā)生著深刻變化。

1、社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)的深刻變化

隨著社會轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能轉(zhuǎn)變，“單位中國”趨于瓦解，在此過程中，數(shù)以千萬計的“單位人”變成“社會人”，回歸到社區(qū)后變成“社區(qū)人”，此外，在城鎮(zhèn)化和市場化的驅(qū)動下，農(nóng)村剩余勞動力源源不斷地涌入城市尋求更好的發(fā)展機會。據(jù)統(tǒng)計，全國大約有6.7億的城鎮(zhèn)居民和2.6億的流動人口生活在城市社區(qū)，其中包括數(shù)以千萬計的低保人口、下崗失業(yè)人員、殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體都需要納入社區(qū)管理與服務(wù)的范圍，①陳圣龍：《加強和創(chuàng)新社會管理應(yīng)從社區(qū)起步》，《學習月刊》，2011年8期。全國8.7萬個城市社區(qū)平均每個社區(qū)的居民人數(shù)已超過1萬人。面對如此龐大的工作對象，如何提供有效的社區(qū)管理與服務(wù)，適應(yīng)居民群眾的多樣化需求，特別是適應(yīng)特殊群體的利益訴求和服務(wù)需求，日益成為社區(qū)居委會的工作重點。

2、社區(qū)工作內(nèi)容的深刻變化

與“單位制”的解體相伴生的是，原由政府和企業(yè)承擔的大量社會管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)，社區(qū)居民委員會的工作內(nèi)容發(fā)生了深刻的變化。一直以來，居委會在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導下組織開展社區(qū)公共活動，提供社區(qū)公共服務(wù)，實行社區(qū)居民自治，“有困難找社區(qū)”已成為居民群眾的共識。在社會轉(zhuǎn)型和企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中，社區(qū)在承擔著組織居民開展社區(qū)自治活動的基礎(chǔ)上，還承擔著社會治安、公共衛(wèi)生、計劃生育、文體教育、勞動就業(yè)、低保救濟、社區(qū)禁毒、社區(qū)矯正、流動人口管理、社區(qū)消防、商業(yè)維權(quán)、預防青少年違法犯罪、家政服務(wù)等多樣化社區(qū)公共服務(wù)。社區(qū)工作內(nèi)容得到了極大的拓展，這一變化迫切要求居民委員會要不斷提升處理公共事務(wù)和公益事業(yè)的能力與水平，優(yōu)化社區(qū)功能，以適應(yīng)社區(qū)管理和服務(wù)的需求，更好地為社區(qū)居民服務(wù)。

3、社區(qū)管理體制的深刻變化

伴隨改革的推進，社會管理的重心不斷下沉，社區(qū)在整個社會管理和建設(shè)中的地位和作用愈益凸顯，社區(qū)日益成為社會管理的重心，改善民生的依托，維護穩(wěn)定的根基。原有的“兩級政府三級管理”的社區(qū)管理體制在運行中的弊端日益顯現(xiàn)，社區(qū)居委會與基層政府或派出機構(gòu)分工不明確，社區(qū)管理體制機制運行不暢等問題亟待解決。在“上面千條線，下面一根針”的壓力型體制下，區(qū)政府為完成上級政府的考核指標和本級政府的計劃任務(wù)，相關(guān)職能部門把大量的工作轉(zhuǎn)嫁給街道辦事處，而街道辦事處為了順利完成上級政府交辦的各項事務(wù)，又把一部分行政工作轉(zhuǎn)移給居委會，街道辦事處與居委會之間指導與被指導的關(guān)系就逐步變成了事實上的領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。在這一過程中，街道辦事處由過去的“主攻手”，變成了現(xiàn)在的“二傳手”。②李秀琴、王金華：《當代中國基層政權(quán)建設(shè)》，中國社會出版社，1995年版，第236頁。而居委會則陷入大量繁雜的具體事務(wù)中，自治服務(wù)能力日趨下降，行政化傾向日趨嚴重。

面對城市基層社區(qū)的深刻變化，單一的行政化社區(qū)管理方式已難以適應(yīng)現(xiàn)實的發(fā)展需求。為此，創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制，完善社區(qū)管理與服務(wù)成為居民群眾、居委會干部和基層政府的共同心聲，同時也成為考驗城市政府社會管理能力和服務(wù)居民能力的一道新難題。

二、“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革的實踐探索

為解決社區(qū)居委會日趨嚴重的“行政化”傾向，理順政府行政管理與社區(qū)居民自治的關(guān)系，各地在實踐中不斷地進行社區(qū)管理體制改革探索。早在2002年，南京市白下區(qū)就對街道管理體制進行了首創(chuàng)性改革試點，創(chuàng)造條件逐步撤銷淮海路街道辦事處，建立淮海路社區(qū)行政事務(wù)受理中心，強化黨工委工作和社區(qū)自治功能，探索和完善社區(qū)管理體制改革。③朱勇、程曉：《白下區(qū)淮海路社區(qū)——撤銷街道辦事處建立社區(qū)新體制》，中國民政，2003第4期。此后，北京、深圳、長春等地陸續(xù)在小范圍內(nèi)撤銷街道辦事處，實行“區(qū)直管社區(qū)”改革探索。但由于種種原因，“區(qū)直管社區(qū)”改革并沒有在更大范圍內(nèi)推廣。2010年7月以來，該項改革迎來了新的轉(zhuǎn)機，安徽省銅陵市銅官山區(qū)經(jīng)過廣泛的調(diào)研后和科學論證后，在全區(qū)范圍內(nèi)撤銷街道辦事處、整合新社區(qū)，實行“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革。此舉在全國尚屬首次。

銅官山區(qū)位于銅陵市主城區(qū)，是全市政治、經(jīng)濟、文化中心，區(qū)域總面積36平方公里，人口33.9萬人，占全市總?cè)丝诘慕话?，城市人口?0%。2010年，地區(qū)生產(chǎn)總值達40億，財政收入達4.5億，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于全市平均水平。為滿足人民群眾日益增長的多元化需求，化解體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型中的矛盾，適應(yīng)創(chuàng)新社會管理的需要，解決街道辦事處與社區(qū)在行政管理和公共服務(wù)中的職能錯位缺位、功能雷同、機構(gòu)重疊、職責不清、關(guān)系不順等問題，銅官山區(qū)根據(jù)城市交通、居住環(huán)境、地域面積、人口數(shù)量、社區(qū)現(xiàn)狀和未來發(fā)展等因素，在區(qū)政府的“大部制”改革的宏觀背景下，撤銷6個街道辦事處，將49個社區(qū)整合為18個新社區(qū)，實行“區(qū)直管社區(qū)”。

（一）“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革的主要舉措

1.撤銷街道辦事處，實現(xiàn)社區(qū)管理體制的中觀變革

街道辦事處的撤銷，使區(qū)政府的權(quán)力運行方式發(fā)生了重大變化，區(qū)政府失去了街道辦事處的協(xié)助與配合，直接面對社區(qū)，這一變化迫切要求區(qū)政府調(diào)整工作方式，實現(xiàn)區(qū)政府職能部門與社區(qū)的有效銜接，如此才能實現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理和公共服務(wù)的有效提供。為此，銅官山區(qū)對通過以下舉措對社區(qū)管理體制進行了中觀變革：一是整合條塊力量，明確區(qū)直部門與社區(qū)的職責分工。緊密結(jié)合區(qū)政府的“大部制”改革，將原街道黨工委以及群團、武裝等職能和原街道辦事處相關(guān)公共管理、公共服務(wù)、部分審核審批等職能全部下放到社區(qū)，原街道的協(xié)護稅、城管執(zhí)法、城管執(zhí)法、司法行政、拆遷拆違等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)職能部門，成立區(qū)協(xié)護稅辦公室、征遷中心等，實現(xiàn)分片歸口管理，新社區(qū)協(xié)助上收職能部門做好相關(guān)服務(wù)功能。二是加強組織協(xié)調(diào)，建立公共事務(wù)進入社區(qū)“準入制”。為確保改革的穩(wěn)妥進行，銅官山區(qū)先后成立了“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革試點領(lǐng)導小組辦公室和社區(qū)建設(shè)辦公室，負責制定落實體制改革方案，統(tǒng)籌改革進程，指導協(xié)調(diào)改革后新社區(qū)各項工作的開展。在此基礎(chǔ)上，實行社區(qū)工作聯(lián)席會議制度，區(qū)直相關(guān)部門和社區(qū)居委會共同研究解決社區(qū)建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)等事項，協(xié)商部署相關(guān)工作，同時制定相關(guān)工作制度，對新社區(qū)組織開展培訓和業(yè)務(wù)指導，并承擔相關(guān)工作的匯總、審核職能。三是建立社區(qū)財務(wù)資產(chǎn)管理新模式。按照“統(tǒng)一核算、集中管理”和“權(quán)隨責走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，社區(qū)設(shè)獨立賬戶，經(jīng)費由區(qū)財政直接核撥，實行報賬制，逐步建立完善社區(qū)經(jīng)費的預決算制度和財務(wù)審計制度。將社區(qū)財務(wù)核算職能集中到區(qū)核算中心，分戶核算，各社區(qū)設(shè)置一名兼職報賬員。社區(qū)房屋等固定資產(chǎn)歸口區(qū)機關(guān)事務(wù)局統(tǒng)一管理，資產(chǎn)收益全部用于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)工作。區(qū)國有資產(chǎn)管理委員會對原街道的債權(quán)債務(wù)負責，對新社區(qū)資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。①王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第6期。

2.建立“一個核心三個體系”的社區(qū)組織架構(gòu)，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部的微觀再造

將6個街道辦事處和49個社區(qū)整合為18個新社區(qū)后，社區(qū)的地域范圍和人口規(guī)模都得到了極大地提高，如何建立新型社區(qū)組織結(jié)構(gòu)成為改革的難點。為此，銅官山區(qū)對新整合的社區(qū)進行了微觀再造，在社區(qū)內(nèi)部建立起以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心和社會組織三個體系為支撐的社區(qū)組織架構(gòu)。一是成立社區(qū)黨工委，加強黨對社區(qū)工作的領(lǐng)導。社區(qū)黨工委直接隸屬區(qū)委管理，與公共服務(wù)中心合署辦公。主要承擔社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的事務(wù)，對轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性工作負全責。社區(qū)黨工委由5－9人組成，設(shè)黨工委書記1人，副書記1人，成員由轄區(qū)單位黨組織負責人、社區(qū)居委會主任、公共服務(wù)中心成員等組成。二是重新選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會，強化居民自治組織。按照一個社區(qū)設(shè)立一個居委會的原則，重新選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會。社區(qū)居委會在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導下，組織社區(qū)居民開展自我管理、自我教育和自我服務(wù)，實行居民自治。三是組建社區(qū)公共服務(wù)中心，為社區(qū)居民提供便捷高效的服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心本著精干、勤奮、務(wù)實、高效的原則，統(tǒng)一設(shè)置綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟服務(wù)等7個專業(yè)服務(wù)窗口，接受社區(qū)黨工委和社區(qū)居委會的統(tǒng)一領(lǐng)導和管理，對進駐社區(qū)的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。①王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第6期。社區(qū)公共服務(wù)中心實行主任負責制，中心內(nèi)設(shè)主任1名，副主任2名，主任由社區(qū)黨工委副書記或居委會副主任兼任。四是培育發(fā)展社會組織，構(gòu)建社會化服務(wù)體系。面對擴大的社區(qū)規(guī)模，社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的有效提供僅僅依靠社區(qū)居委會是很難實現(xiàn)的，為此，新社區(qū)積極倡導社區(qū)居民組建小區(qū)業(yè)主委員會和各類群眾性自治團體，大力開展社區(qū)公共活動和志愿性互助服務(wù)活動，通過社區(qū)參與積極營造社區(qū)鄰里互幫互助的和諧空間。除此之外，新社區(qū)還積極引入市場和社會力量進入社區(qū)，鼓勵并支持家政、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、養(yǎng)老托老服務(wù)機構(gòu)等專業(yè)服務(wù)組織在社區(qū)內(nèi)開展專業(yè)化社區(qū)服務(wù)，滿足居民群眾不足層次的服務(wù)需求。

3.加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)，妥善安排分流人員

撤銷街道辦事處，實行“區(qū)直管社區(qū)”改革能否順利推進關(guān)鍵在于原街道辦事處和社區(qū)工作人員的調(diào)整分流問題能否到的科學合理的解決。為此，銅官山區(qū)在“綜合配套，統(tǒng)籌推進”的原則指導下，將原街道、社區(qū)人員分流與區(qū)政府“大部制”改革有機結(jié)合起來，按照“老人老辦法、新人新政策”的辦法，在機關(guān)干部和街道、社區(qū)同志之間實行“雙向選擇”，通過公開招考，民主推薦、組織考察等多種形式，科學合理地配置新社區(qū)和區(qū)直相關(guān)職能部門的人員力量，選強配齊新社區(qū)領(lǐng)導班子。對涉及調(diào)整分流人員，保留身份不變、職級不變、待遇不變，逐步過渡到同一機構(gòu)、同一單位、同類人員實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一待遇。②王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第6期。對街道機關(guān)人員采用雙向選擇的方式進入新社區(qū)；對原社區(qū)工作者就近、就地并入新社區(qū)；對街道從事城管執(zhí)法、司法、經(jīng)濟等工作人員相應(yīng)充實到區(qū)直相關(guān)部門，實現(xiàn)人員平穩(wěn)過渡。規(guī)范社區(qū)工作人員管理，對超齡人員及時解聘。

4.加強社區(qū)人員配備，推動社區(qū)居民自治

一是加強社區(qū)居委會選舉的指導，提高居委會成員的綜合素質(zhì)。根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一部署，社區(qū)居委會選舉采取戶代表直接選舉，社區(qū)居委會主任差額選舉的辦法，與此同時，對社區(qū)居委會領(lǐng)導班子成員的候選資格進行了“雙限定”，即年齡45歲以下的占40%以上，大專以上文化程度占40%以上。二是調(diào)整充實社區(qū)居委會下屬委員會的設(shè)置，增強居委會的自治能力。新成立的社區(qū)居委會下轄綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜合維穩(wěn)信訪、市容衛(wèi)生和文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟服務(wù)等專門委員會，其成員主要由社區(qū)居委會成員和社區(qū)工作者兼任，并吸納居民代表、志愿者等積極分子參加。三是拓寬民主參與的渠道，完善居民自治的載體。按照統(tǒng)一部署，新社區(qū)普遍成立社區(qū)居民代表大會和社區(qū)成立社區(qū)議事委員會，推選產(chǎn)生居民小組長、樓院門棟長，完善社區(qū)自治組織架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，建立起以社區(qū)黨工委領(lǐng)導、居委會組織下的居民自治、公共服務(wù)中心承載的新型社區(qū)組織體系，完善社區(qū)居民代表大會制度、居民公約制度和黨員代表議事制度等社區(qū)民主治理機制，激發(fā)社區(qū)自治活力和民主氛圍。

5.鞏固和強化網(wǎng)格化管理，建立社區(qū)運行新機制

城市網(wǎng)格化管理，就是以街道、社區(qū)為基礎(chǔ)，將轄區(qū)內(nèi)的居民樓按照地域分為幾個網(wǎng)格單元體系，網(wǎng)格管理中心根據(jù)責任劃分，指定社區(qū)站的工作人員對應(yīng)負責各自網(wǎng)格中居民信息的采集、匯總以及網(wǎng)格中居民日常事務(wù)辦理的管理模式，并對其工作情況進行跟蹤、監(jiān)督、考核。③向晨琛、孫見、柯璐：《社區(qū)網(wǎng)格化管理模式的實踐與思考》，《社會工作》2010年第4期。銅官山區(qū)對新社區(qū)實行全員網(wǎng)格化管理，按照300戶左右1人配齊社區(qū)工作者，劃定責任區(qū)，明確網(wǎng)格管理員。要求網(wǎng)格人員定期對責任區(qū)住戶進行上門走訪服務(wù)，對責任區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)投訴、公共設(shè)施投訴、公共事務(wù)服務(wù)等負全責。取消行政坐班制，設(shè)立綜合事務(wù)、民政事務(wù)、綜治維穩(wěn)司法、人口計生、市容城建衛(wèi)生、勞動保障、經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)等7個工作崗位，實行開放式辦公、窗口式服務(wù)。①王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第6期。對面積較大、辦事不便的社區(qū)在合適位置設(shè)立服務(wù)點。社區(qū)工作人員實行分類管理，設(shè)立A崗和B崗。A崗為業(yè)務(wù)崗位，如計生、民政、綜治等崗位，要求工作人員業(yè)務(wù)相對專一、精通；B崗為服務(wù)崗位，按照每300戶1人的標準配置，承擔網(wǎng)格化管理工作。社區(qū)工作人員在負責自己承擔的網(wǎng)格化管理工作（即B崗）的同時，還需要按照A崗的職責要求，將網(wǎng)格化管理人員的相關(guān)信息，根據(jù)自己所承擔的A崗業(yè)務(wù)，進行分類整理。②《做社區(qū)居民真正的貼心人——透視銅官山區(qū)‘區(qū)直管社區(qū)’綜合體制改革》，銅官山區(qū)網(wǎng)站，http：//zwgk.tl.gov.cn/XxgkNewsHtml/ GC001/201101/GC001011503201101009.htm l，2011－02－01。社區(qū)事務(wù)的分類管理要求每一位社區(qū)工作者既要對所承擔的片區(qū)了如指掌，又要對特殊群體實行重點關(guān)注，把服務(wù)工作精細化，拓展社區(qū)服務(wù)功能。

（二）“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革的初步成效

1.減少了社區(qū)管理層級，提高了社區(qū)為民服務(wù)的效率

撤銷街道辦事處，實行區(qū)直管社區(qū)，打破了原有的社區(qū)管理模式，減少了管理層級，實現(xiàn)了扁平化管理，形成了區(qū)政府與社區(qū)的直接互動，降低了管理過程中的信息失真，使社會管理和公共服務(wù)更加貼近基層、貼近居民，有效提高了區(qū)級政府辦事效率和社區(qū)服務(wù)居民的水平，為構(gòu)建“小政府、大社會、小機構(gòu)、大服務(wù)”的管理體制奠定了基礎(chǔ)。③王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報告》，《中國民政》，2011年第6期。當前，我國基層政府承擔著維護社會穩(wěn)定、服務(wù)轄區(qū)居民、推動經(jīng)濟發(fā)展等職責，減少辦事環(huán)節(jié)、縮小政府規(guī)模、減小社會管理成本、提高政府行政效率，建設(shè)廉潔、高效、透明的服務(wù)型政府已成為社會共識。銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”改革契合了當下社會的發(fā)展潮流，重構(gòu)了城市基層治理結(jié)構(gòu)，從長遠來看，將進一步推動我國政府體制改革的步伐。

2.整合了社區(qū)的公共服務(wù)資源，提高了社區(qū)為民服務(wù)的能力

一是有效地增加了社區(qū)居民活動場所。6個街道辦事處和49個社區(qū)整合為18個新社區(qū)后，節(jié)省了大量的辦公用房。原有的辦公用房除滿足新社區(qū)工作用房外，全部作為居民服務(wù)、活動場所，大大增加了社區(qū)居民文化活動用房。二是降低了社區(qū)的財政資金需求。社區(qū)數(shù)量的減少，使得社區(qū)工作者人員經(jīng)費支出和社區(qū)辦公經(jīng)費支出大幅減少，大大降低了區(qū)級政府的行政成本。三是提高了社區(qū)工作者的素質(zhì)。改革后，一方面精簡社區(qū)工作者隊伍，另一方面部分區(qū)直部門、街道辦事處優(yōu)秀人才充實到基層，調(diào)整優(yōu)化了社區(qū)工作者的年齡和知識結(jié)構(gòu)。改革前的街道、社區(qū)共有工作人員569人，改革后精簡至492人，大專以上文化程度的工作人員也從40.9%提升至53.8%。④姜剛：《中國城市基層探索建立區(qū)直管社區(qū)新機制》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/society/2011－05/03/c_121372268.htm，2011－05－03。四是社區(qū)全員網(wǎng)格化管理的施行，有效地激發(fā)了社區(qū)工作者的服務(wù)意識和責任意識，社區(qū)工作者變被動服務(wù)、坐等服務(wù)為上門服務(wù)、代理服務(wù)，大大提高了社區(qū)為民服務(wù)的能力。

3.推動了政府職能的轉(zhuǎn)變，理順了基層政府與社區(qū)居委會間的職責關(guān)系

“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革撤銷了街道辦事處這一“二傳手”，徹底改變了政府治理機制和權(quán)力運行方式。經(jīng)過改革，原由街道辦事處辦理屬于區(qū)直部門履行的行政執(zhí)法、審批、管理等職責全部歸還有關(guān)職能部門，屬于社區(qū)自治組織、民間組織履行的職責分別歸還給這些組織，形成了區(qū)直部門和各類組織各歸其位、各盡其責、各履其職的局面。此舉最直接的成效是推動了政府職能轉(zhuǎn)變，區(qū)政府各職能部門由后臺發(fā)布指示命令的“大爺”變?yōu)樵谇芭_提供服務(wù)的“仆人”，這一轉(zhuǎn)變減少了居民的辦事環(huán)節(jié)，提高了政府的行政效率，增強了政府的服務(wù)意識和責任意識，同時也對政府自身的能力建設(shè)提出了新要求，各政府職能部門需不斷調(diào)整自身的行為，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求和居民群眾日益增長的多元化需求。

4.擴大了居民參與的范圍，深化了社區(qū)居民自治

社區(qū)居民自治是社會的發(fā)育、社會組織的生長、社會權(quán)利的回歸，是居委會組織動員下的有序自治。新社區(qū)成立后，首先通過直接差額選舉社區(qū)居委會成員，調(diào)動了社區(qū)居民關(guān)注社區(qū)事務(wù)的熱情，增強了社區(qū)居委會聯(lián)系居民、服務(wù)居民的意識，改進了社區(qū)管理與服務(wù)的質(zhì)量，使得社區(qū)居委會成為真正意義上的社區(qū)居民“代言人”。同時，社區(qū)公共服務(wù)中心的成立，集中辦理了社區(qū)行政性事務(wù)，簡化了居民群眾的辦事程序，縮短了各種業(yè)務(wù)的辦結(jié)時限，有效地減輕了社區(qū)居委會的工作負擔，進而使居委會有更多的精力帶領(lǐng)社區(qū)居民組織開展居民自治。此外，社區(qū)社會組織的成立和各類社區(qū)公共活動的開展，擴大了居民參與的范圍，拓展了社區(qū)居民自治的成長空間。

社區(qū)管理體制改革是一項系統(tǒng)性的工程，單靠某一或幾個部門的力量很難推動，即使取得了初期的階段性成果，也很難將這一改革在更大范圍內(nèi)推廣。社區(qū)管理體制改革一定要在立足社區(qū)的基礎(chǔ)上，從機構(gòu)設(shè)置和職能配置上統(tǒng)籌考慮社區(qū)管理體制機制的頂層設(shè)計，不僅要研究不同層級政府之間、政府部門之間、條與塊之間社區(qū)管理的職能劃分和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，而且還要研究黨委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)社區(qū)管理部門之間的職能銜接和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題，更重要的是要研究黨委政府如何從體制機制上領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好社區(qū)管理，①龔維斌：《社會管理及其創(chuàng)新中的幾個關(guān)系》，《學習時報》，2011年4月15日。形成政府領(lǐng)導協(xié)調(diào)、社區(qū)居民自治、居民群眾廣泛參與的格局。銅官山區(qū)結(jié)合區(qū)政府“大部制”改革，撤銷街道辦事處，實行區(qū)直管社區(qū)的改革探索，為解決社區(qū)管理體制機制運行不暢的問題提供了新的思路。

三、社區(qū)管理體制改革是加強和創(chuàng)新社會管理的基石

社區(qū)是聯(lián)系政府與居民的橋梁和紐帶，更是政府加強和創(chuàng)新社會管理的基本立足點和最終落腳點。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上的講話中強調(diào)指出，要“進一步加強和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎(chǔ)工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。”“基層穩(wěn)則天下安”。只有社區(qū)建設(shè)好了，社區(qū)居民滿意了，黨和國家各種政策法規(guī)才能得到有效的貫徹落實，社會管理的基礎(chǔ)才能打得牢。為此，在社區(qū)管理體制改革過程中，應(yīng)堅持做好以下幾點：

1、堅持和加強社區(qū)黨組織建設(shè)，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)

新時期，創(chuàng)新社會管理成為我國改革發(fā)展的新任務(wù)。有效的社會管理將大力地促進社會和諧和政治穩(wěn)定，反之，無序的社會管理將導致社會秩序的混亂和政府權(quán)威的喪失，更為嚴重地將波及到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、政權(quán)的合法性與政治穩(wěn)定。②陳圣龍：《加強和創(chuàng)新社會管理應(yīng)從社區(qū)起步》，《學習月刊》，2011年8期。社區(qū)是社會建設(shè)和管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，同時也是基層社會的重要組織形式，更是黨領(lǐng)導的人民政權(quán)的根基所在，社區(qū)黨組織的建設(shè)狀況不僅直接關(guān)系著數(shù)千萬基層黨員群眾的組織生活，而且關(guān)系著億萬居民群眾對黨的態(tài)度，因此，在加強和創(chuàng)新社會管理的過程中要始終堅持黨的領(lǐng)導，創(chuàng)新領(lǐng)導方式，改進領(lǐng)導方法，讓社區(qū)切實地感受到黨的領(lǐng)導給居民帶來便捷、有效的服務(wù)，進而贏得居民群眾對黨的擁護和支持。

2、增強社區(qū)居委會的自治功能，提升為民服務(wù)的能力

現(xiàn)代社會管理體制建設(shè)包含著兩個基本目標，一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效；另一方面要加快社會的自我發(fā)育，增強社會自我管理的能力，擴大社會自我管理的范圍。③李培林：《創(chuàng)新社會管理是我國改革新任務(wù)》，《人民日報》，2011年2月18日。社區(qū)居委會是社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。社區(qū)既是居民參與社區(qū)公共事務(wù)、表達利益和反映訴求的平臺，同時也是實現(xiàn)政府公共服務(wù)的有效平臺，社區(qū)一頭連接著政府，一頭連接著社區(qū)居民，在社會管理過程中發(fā)揮著橋梁紐帶的作用。因此，在加強和創(chuàng)新社會管理的過程中，要充分發(fā)揮社區(qū)居委會的自治服務(wù)功能，讓政府的公共服務(wù)通過社區(qū)居委會有效地提供給社區(qū)居民，同時讓社區(qū)居民的需求通過社區(qū)居委會得到有效的反映、困難得到及時的解決。

3、大力培育社區(qū)社會組織，健全社區(qū)服務(wù)體系

社區(qū)社會組織主要是指在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動的民間組織。新時期，民間組織構(gòu)成了我國公民社會的主體，民間組織是指有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團，它具有非政府性、非營利性、相對獨立性和自愿性等特點。①俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學》，2006年第1期。當前，雙重組織管理是制約民間組織發(fā)展的最大障礙。為此，城市基層政府應(yīng)根據(jù)民間組織的性質(zhì)和活動范圍采取靈活的登記備案。對不具備登記條件的社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，要主動幫助辦理備案手續(xù)，并在組織運作、活動場地等方面為其提供幫助，不斷通過政府購買服務(wù)、設(shè)立項目資金等途徑，積極引導各種社會組織和各類志愿者廣泛參與社區(qū)管理和服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，以社區(qū)為基本單元，以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托，以社區(qū)全體居民、駐社區(qū)單位為對象，以公共服務(wù)、志愿互助服務(wù)、便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容，以滿足社區(qū)居民生產(chǎn)生活需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為目標，建立起政府主導支持、社會多元參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運行機制，健全社區(qū)服務(wù)體系，充分發(fā)揮居民群眾的才智和能量，“聚集點滴，服務(wù)大家”。

4、重塑社區(qū)公共文化，增強社區(qū)居民對社區(qū)的認同感和歸屬感

作為居民群眾的社會生活共同體，社區(qū)不僅包括一定的地域和人口，而且飽含社區(qū)成員對社區(qū)的認同感和歸屬感等共同體意識。共同體是一個“溫馨”的地方，一個溫暖而又舒適的場所。它就像一個家，在它的下面，可以避風避雨。同時，在共同體中，我們能夠互相依靠對方。如果我們跌倒了，其他人會幫助我們重新站立起來。②齊格蒙特·鮑曼著，歐陽景根譯：《共同體》，江蘇人民出版社2007年版，第2－3頁。當前，隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷、社會利益關(guān)系的變動、社會價值觀念的轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)人口的流動，社區(qū)日益成為各種社會群體的集聚區(qū)、各種利益關(guān)系的交織點、各種社會組織的落腳點、各種社會資源的承載體，社區(qū)的多元化形態(tài)日益顯現(xiàn)。在此背景下，建立協(xié)商民主的決策機制、暢通的民意表達機制和意見反饋機制對于擴大社區(qū)居民參與、了解社區(qū)居民需求具有重要意義，尤其是居民群眾通過對公共活動的參與，可以培育起社區(qū)公共文化，形成社區(qū)公共精神，增強居民群眾對對社區(qū)的認同感和歸屬感，進而把社區(qū)建設(shè)成為居民生活的樂園、心靈的港灣。

社會管理作為一項頂層設(shè)計，其起點在社區(qū)，其落腳點亦在社區(qū)，其最終受益群體仍是在社區(qū)，是在生活居住的億萬居民。在我國，社區(qū)具有地域面積小、影響范圍小、密切聯(lián)系群眾等特點，在社區(qū)范圍內(nèi)進行社區(qū)管理體制改革相對比較容易設(shè)計和掌控改革的進程，也容易檢驗改革實踐的成果。社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量直接聯(lián)系著千家萬戶和億萬居民的切身利益，加強和創(chuàng)新社會管理要從居民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題著手③陳圣龍：《加強和創(chuàng)新社會管理應(yīng)從社區(qū)起步》，《學習月刊》2011年8期，第26頁。，作為社會管理體制的重要組成部分，進行社區(qū)管理體制改革契合了現(xiàn)代社會管理的基本目標。因此，加強和創(chuàng)新社會管理要從社區(qū)起步，通過社區(qū)管理體制改革為加強和創(chuàng)新社會管理奠定穩(wěn)固的基石。□