我國環(huán)境稅改革應(yīng)以“環(huán)境紅利”為首要目標*

童錦治（廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系 福建 廈門 361005）

朱 斌（福建省財政廳稅政處 福建 福州 350003）

環(huán)境稅的“雙重紅利”效應(yīng)是指環(huán)境稅改革對環(huán)境以及其他相關(guān)方面帶來的福利，包括由于對破壞環(huán)境行為征稅而取得的環(huán)境改善的“環(huán)境紅利”第一層，以及由于收入中性改革減少

其他稅收負擔而帶來的紅利，如由于勞動力稅負減輕帶來就業(yè)市場活躍的“就業(yè)紅利”等第二層。環(huán)境稅的第二層紅利在我國是否有可能產(chǎn)生？我國的環(huán)境稅設(shè)計是否要追求第二層紅利？關(guān)于這一問題，我國學(xué)者有不同的意見。郭佩霞、高鳳勤（2005）對“雙重紅利”效應(yīng)理論在我國的適用性作出了評析，認為我國尚不具備實現(xiàn)環(huán)境稅“雙重紅利”的條件。李洪心、付伯穎（2004）利用可計算的一般均衡模型（CGE模型）模擬了環(huán)境稅改革對生產(chǎn)、消費和政府收入所產(chǎn)生的一系列影響，從技術(shù)上說明了環(huán)境稅的“雙重紅利”假說在我國的可實現(xiàn)性。我們認為，我國的環(huán)境稅改革不管在客觀上是否存在“環(huán)境紅利”，短期內(nèi)都不宜實施類似于歐洲國家的以取得“就業(yè)紅利”為目標的改革，而應(yīng)該致力于實現(xiàn)“環(huán)境紅利”的單一政策目標。

一、環(huán)境稅“雙重紅利”在我國難以實現(xiàn)的原因

第一，環(huán)境稅的實施是一個漸進和長期的過程。歐洲國家的“雙重紅利”環(huán)境稅改革經(jīng)過了長期的“庇古稅”階段，積累了比較豐富的征收環(huán)境稅的經(jīng)驗。在環(huán)境稅體系相對比較完善之后，各國從本國的宏觀經(jīng)濟形勢出發(fā)，為緩解當時普遍存在的失業(yè)問題作出了積極的努力。盡管受到國際金融危機的影響，但從當前歐洲各國的動向來看，環(huán)境稅改革仍在延續(xù)。例如，法國在公司所得稅、個人所得稅和增值稅方面都采取了一系列有利于環(huán)境保護的措施，如對環(huán)保設(shè)備給予加速折舊、限制污染設(shè)備的折舊、對廢舊物資回收利用給予增值稅優(yōu)惠等。①國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所考察團《法、意主要環(huán)境稅收政策及其借鑒》，《環(huán)境經(jīng)濟》2009年第4期。反觀我國目前的情況，對企業(yè)的排污行為主要以征收排污費為主，尚未出臺以保護環(huán)境為目的的獨立稅種，只有一些零散的有關(guān)環(huán)境保護的稅收措施散見在部分稅種中。而這些稅費主要是以取得財政收入為目的，環(huán)境保護功能比較有限，環(huán)境稅費體系亟待改革和完善。從這個意義上看，我國當前還處于“庇古稅”階段，所要做的是在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極研究開征環(huán)境稅，切實完成好本階段的任務(wù)，為深化環(huán)境稅改革奠定基礎(chǔ)。

第二，我國與已實施環(huán)境稅改革的歐洲國家相比在稅收制度上存在差異，尚不具備實現(xiàn)“就業(yè)紅利”的稅制環(huán)境。要實現(xiàn)環(huán)境稅“就業(yè)紅利”的政策目標，需要以較高的直接稅和勞動稅比例為前提。從整個稅制結(jié)構(gòu)來看，歐洲國家的稅制結(jié)構(gòu)以直接稅為主體，盡管各國的稅制結(jié)構(gòu)存在一定差異，但各國的直接稅和社會保險稅占稅收總收入的比重大致在60%～70%之間；②Laura Wahrig, 2011, Tax Revenue in the European Union, Statistics in Focus, Number 26.從勞動稅負輕重來看，歐洲國家勞動要素所承擔的稅收負擔比較重，各國勞動稅占GDP的比重大致在13%～30%。③國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所考察團《法、意主要環(huán)境稅收政策及其借鑒》，《環(huán)境經(jīng)濟》2009年第4期。以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)一般具有良好的征管能力和較高的勞動稅負擔，這為環(huán)境稅改革提供了必要性和可行性。我國的情況則恰恰相反，1994年稅制改革以來直接稅在整個稅制中的地位雖有所上升，但仍處于次要地位。與此同時，勞動稅稅負相對于歐洲國家而言還偏低，稅收對勞動要素的扭曲程度相對較低。2009年，全國社會保險金收入為16116億元，④人力資源社會保障部《2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://w1.mohrss.gov.cn/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm。個人所得稅收入為3949.35億元，合計占GDP的5.9%，該比重與歐洲國家相比相去甚遠，僅相當于保加利亞的1/2，丹麥的1/5。⑤Commission Services, EU, http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/how_vat_works/index_en.htm.從稅收征管的視角看，我國個人所得稅征收管理工作還不到位，對個人所得稅的認識有待轉(zhuǎn)變。因此，我們認為，歐洲國家普遍追求的“就業(yè)紅利”，目前在我國還不具備實現(xiàn)的客觀基礎(chǔ)。

第三，從社會保障制度與勞動力市場來看，中國尚不具備實現(xiàn)“雙重紅利”的條件。市場經(jīng)濟制度體系實際上是一個由產(chǎn)品市場、勞動力市場、資本市場等構(gòu)成的復(fù)雜而又密切聯(lián)系的有機統(tǒng)一體，因此，經(jīng)濟政策的制定、推行、產(chǎn)生效果都不是孤立存在的。歐洲國家一方面積極地推行環(huán)境稅改革，紛紛提高環(huán)境稅稅率或開征新稅，降低勞動所得稅；另一方面，為切實解決失業(yè)問題，同時在勞動力市場施行“一攬子”改革措施。這些改革措施體現(xiàn)在加大對積極勞動力市場的公共財政投入，實施積極主動的勞動力市場政策上。⑥主動勞動力市場政策就是為求職者（通常指失業(yè)者，也包括潛在失業(yè)者和希望尋找更好就業(yè)崗位的人）提供替代收入和加快勞動力市場整合的一系列政策行動，動態(tài)性地調(diào)整勞動力市場的供需關(guān)系，推動勞動力市場的一體化進程。除此之外，各國還從各自的國情出發(fā)，制定了一系列促進就業(yè)的政策。如荷蘭、丹麥和英國就采取了改善與工會關(guān)系、改革救濟金制度等社會保障制度、增加就業(yè)公共支出等措施。值得注意的是，上述國家大多建立了較為成熟的市場經(jīng)濟體制，有著靈活的產(chǎn)品市場和流動性較好的、統(tǒng)一的國內(nèi)勞動力市場，以及比較完善的社會保障制度。這就為其同時協(xié)調(diào)處理好環(huán)境問題和失業(yè)問題，實現(xiàn)“雙重紅利”提供了政策聯(lián)動的制度保障。我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，勞動力市場依然存在城鄉(xiāng)二元分割的特征；市場秩序還不規(guī)范，與之相關(guān)的法律制度缺失；工會未能發(fā)揮其應(yīng)有的功能；勞動供給大于勞動需求，存在一定程度的結(jié)構(gòu)性失業(yè)（如“技工荒”的出現(xiàn)）問題；社會保障覆蓋面比較窄，社會保障的運行機制缺乏有效監(jiān)督，社會保障基金的籌集運轉(zhuǎn)管理比較混亂。條塊分割的勞動力市場和問題較多的社會保障制度無法與環(huán)境稅改革配合形成較好的政策聯(lián)動機制，政策效果大打折扣，“就業(yè)紅利”難以實現(xiàn)。

二、政策建議

我們認為，由于環(huán)境稅制度建設(shè)是一個涉及方方面面的系統(tǒng)工程，我國的環(huán)境稅建設(shè)不能一蹴而就，應(yīng)從總體上系統(tǒng)地把握，分階段有步驟地實施。在取得環(huán)境保護的“環(huán)境紅利”同時，在條件允許時最大限度地兼顧“就業(yè)紅利”。

短期內(nèi)，環(huán)境稅的開征應(yīng)以實現(xiàn)環(huán)境保護的目標為主要任務(wù)。在2009年的哥本哈根會議上，我國政府鄭重承諾，到2020年較2005年減排溫室氣體40%～45%。環(huán)境稅的實施作為環(huán)境經(jīng)濟政策的重要組成部分，對于實現(xiàn)這一目標意義重大。具體來看，環(huán)境稅稅收收入可用于以下三個方向：一是用于污染源的治理。由政府承辦公共環(huán)保設(shè)施的建設(shè)，采取有償方式提供給企業(yè)，從而使一些無力承擔環(huán)保設(shè)施的企業(yè)削減污染源的污染排放量。二是建立環(huán)保基金為環(huán)?？萍疾块T提供科研經(jīng)費，以加速環(huán)?？萍歼M步，運用高科技手段對環(huán)境污染進行綜合治理，爭取把污染消除在生產(chǎn)過程中。改革初期尤其應(yīng)注意對燃煤發(fā)電、鋼鐵、有色金屬、建材等能源密集型行業(yè)的節(jié)能減排以及可再生能源發(fā)展提供資金支持，以降低征收環(huán)境稅對這些行業(yè)造成的影響。三是設(shè)立基金，對有顯著貢獻的民間環(huán)保機構(gòu)和環(huán)保人士進行支持和獎勵。

中期應(yīng)以新一輪稅制改革為契機，結(jié)合我國的稅制結(jié)構(gòu)特點，對稅制進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。一方面，在開征環(huán)境稅的同時，可以統(tǒng)籌考慮對現(xiàn)行稅制內(nèi)與環(huán)境保護有關(guān)的部分稅種進行調(diào)整。一是擴大消費稅的征收范圍，將含磷洗滌劑、各類電池、臭氧耗損物質(zhì)、包裝材料、一次性方便餐具等在使用中或使用后可能污染環(huán)境的產(chǎn)品以及煤炭等高能耗生產(chǎn)要素增列為消費稅稅目。二是改革資源稅的計征方式，將從量征收改為從價征收或從量加從價的復(fù)合計征方式征收，對資源價格起到更好的調(diào)節(jié)作用。三是進一步增加和細化增值稅與企業(yè)所得稅中與環(huán)境保護有關(guān)的部分政策條款，如對環(huán)保產(chǎn)品給予13%的增值稅優(yōu)惠稅率，對環(huán)保設(shè)備實行加速折舊，對企業(yè)從事環(huán)保技術(shù)研究和開發(fā)而發(fā)生的費用在計算應(yīng)納稅所得額時允許其按150%加計扣除等。另一方面，在增加對污染品課稅的同時，可以通盤考慮將部分環(huán)境稅稅收收入用于削減節(jié)能產(chǎn)品、生活必需品等部分產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)稅，降低其名義稅率，在總體宏觀稅負變化不大的前提下，實現(xiàn)稅收負擔向污染品要素的轉(zhuǎn)移。從居民角度來看，這不僅能比較好地消除環(huán)境稅的累退效應(yīng)，保持居民實際收入水平不致下降，還能合理引導(dǎo)居民的消費方向，有利于節(jié)能產(chǎn)品市場的培育。從企業(yè)角度來看，這能在一定程度上降低企業(yè)的稅收負擔，有利于企業(yè)競爭力的維護。從稅制建設(shè)角度來看，在加強稅制環(huán)境保護作用的同時，通過稅制結(jié)構(gòu)的部分調(diào)整能在一定程度上降低環(huán)境稅的累退性，使得稅收量能負擔的公平性原則得以體現(xiàn)，有利于稅制結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化。從區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展角度來看，由于污染品大多屬資源性產(chǎn)品，環(huán)境稅改革的實施和稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將使得我國資源性產(chǎn)品定價更趨合理，有助于中西部資源大省財力的增長和地方主體稅種的培育，對于縮減我國區(qū)域發(fā)展差異不失為一項重要舉措。

從長期來看，隨著我國城市化進程的加快、人口老齡化的加劇、勞動力市場改革和社會保障制度改革的全面鋪開，在未來的一個時期，我國社會保障支出需求越來越高，勞動力要素的稅費負擔會越來越重，勞動力市場和社會保障制度將越來越完善。屆時，再進行以“就業(yè)紅利”為目標的環(huán)境稅改革。

（1）郭佩霞、高鳳勤《試析環(huán)境稅“雙盈”效應(yīng)在中國的適用性》，《天府新論》2005年第4期。

（2）李洪心、付伯穎《對環(huán)境稅的一般均衡分析與應(yīng)用模式探討》，《中國人口、資源與環(huán)境》2004年第3期。

（3）梁燕華、王京芳、袁彩燕《環(huán)境稅雙贏效應(yīng)分析及其對我國稅改的啟示》，《軟科學(xué)》2006年第20期。

（4）Zhongxiang Zhang,1996,Integrated Economy-Energy-Environment Policy Analysis: A Case Study for PRC, Ph.D.Dissertation, Department of General Economics, University of Wageningen, The Netherlands.