城鎮(zhèn)化的成敗在于農民出路

□ 黨國英

當前，中國社會轉型產(chǎn)生的輿論焦點之一，便是城鎮(zhèn)化引起的農民利益得失問題。解釋與解決這個問題，既要有大局觀、歷史觀，又要有局域觀、現(xiàn)實觀。失去前者，可能使城鎮(zhèn)化在方向上搖擺不定，不敢大膽祛除阻礙；忽視后者，則不能把握好城鎮(zhèn)化的節(jié)奏，也不能處理好城鎮(zhèn)化過程中的利益關系，以致造成社會不穩(wěn)定，最終中斷我國現(xiàn)代化的進程。本文擬扼要討論這個問題。

城鎮(zhèn)化：農民進入現(xiàn)代化的唯一路徑

城鎮(zhèn)化是國家邁向現(xiàn)代化過程中的一個側面，主要表現(xiàn)為城市人口比重的增大和城市經(jīng)濟部門比重的擴大。我國因以往長期實行城鄉(xiāng)分割政策，致使城鎮(zhèn)化過程與別國有很大不同。具體說，我國的城鎮(zhèn)化目標達成要講五條。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的基本建立，特別是統(tǒng)一要素市場的建立；二是城鄉(xiāng)居民收入基本一致，農民收入甚至超過全國平均水平；三是城鄉(xiāng)居民公共服務水平基本一致，特別是社會保障的城鄉(xiāng)差異完全消除；四是農業(yè)高度發(fā)達，農業(yè)GDP比重下降到5%以下，全國恩格爾系數(shù)平均降到15%左右，專業(yè)農戶成為農村的主體居民；五是城市化率達到70%以上。如果上述目標實現(xiàn)了，中國的城鄉(xiāng)二元體制將不復存在，城鎮(zhèn)化的任務也就基本完成了。

中國30年改革開放的經(jīng)驗證明，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的基本動力。中國經(jīng)濟要保持長期健康發(fā)展的態(tài)勢，需要有一個清晰可靠的大思路，但這個問題過去一直沒有很好地解決。好在我們有了一個開放度較高的市場，地方政府又有一定的發(fā)展自主權，這就使我國資源配置調整大體能反映資源的稀缺性，使經(jīng)濟發(fā)展長期保持了活力。中國資源配置調整的根本特點，就是城市比農村更缺乏廉價勞動力。于是，在大體自由的市場環(huán)境下，農村廉價勞動力源源不斷地流向城市。這是中國資源配置效率得以提高的根本源泉，也是中國經(jīng)濟成長的核心“秘密”。沒有過去的城鎮(zhèn)化，就沒有今天的經(jīng)濟成就。就大國經(jīng)濟成長歷史看，中國的城市化速度創(chuàng)造了新紀錄。近10年左右，中國的城市化率每年大約提高1個百分點，超過了美國發(fā)展最快時期的城市化速度——每年大概提高0.5個百分點。我們比一些西方國家的經(jīng)濟發(fā)展速度快，直接原因是我們的城鎮(zhèn)化步伐快。

讓占總人口數(shù)多半的農民呆在農村享受現(xiàn)代化的成果，是一句空話。我國農村五六十萬個村莊，要把每個村莊改造得像城市一樣，至少要投入30萬億左右，這個錢國家投不起，農民更投不起，即使投得下去，也極不經(jīng)濟。某地一個干部告訴我們，他們?yōu)榱俗屴r民使用政府支持修建的農家新廁所，不得不把農民的舊廁所毀掉，否則，農民還是愿意使用舊廁所。這種“荒唐”的事情其實有其道理。農民不僅算如廁方便與否的賬，還要算如廁以后是否方便的賬。城市的衛(wèi)生間連接一個大系統(tǒng)，而在一兩千人的村莊建造一個這樣的大系統(tǒng)是很不經(jīng)濟的。近5年之內，城市的固定資產(chǎn)投資增速仍大大超過農村，其中公共投入也是如此，這意味著農村社會經(jīng)濟還是跑不過城市。只有靠農村大量人口轉移，剩下少許村莊和少數(shù)專業(yè)農戶，農民富裕水平達到城市平均水平之上，才談得上農民和城市居民一樣享受現(xiàn)代化成果。這是世界經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律，中國也不可能例外。

中國半數(shù)以上的人口要靠農業(yè)收入增長來趕上城市居民收入，完全違背經(jīng)濟規(guī)律。按我的計算，目前已有1億5千多萬農村勞動力轉移到城市的基礎上，農村的隱形失業(yè)率仍然接近50%。農民收入總量低，但日工資單價并不很低，按2007年的數(shù)據(jù)，僅比城市平均工資低34%左右。農民總收入低，是因為農民的總勞動時間少于城市勞動者。這個道理城里人好像不大懂，但農民懂。農民腦子里有一臺計算器，他們發(fā)現(xiàn)單位勞動時間里的收入很難增加。要讓農民收入提高，必須讓農民的總勞動時間趕上城市勞動者。為此，自然要使更多的農村居民轉移到城市，使留在農村的居民有更多的土地資源可以利用。

警惕城鎮(zhèn)化過程犧牲農民利益

中國走向城市化的趨勢誰也改變不了，但這并不意味著這個過程必然是一個多贏博弈過程，更不意味著這個過程一定和諧平順。事實上，我國的城鎮(zhèn)化過程確有一些值得檢討之處。這里不可能以經(jīng)濟效率和公平正義的兩個視角去作全面分析，單就農民分享城鎮(zhèn)化利益的視角看，以下問題不容忽視。

第一，相當多的農民在職業(yè)上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但生活居所并沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。多年來，進入城市（包括縣級城關鎮(zhèn)）務工的農民，在城市能夠居住在標準單元房（擁有一個以上臥室及廚房和衛(wèi)生間）的比例估計在20%左右，而大城市這個比例更低。他們一邊在城市工作，一邊在家鄉(xiāng)或家鄉(xiāng)的小鎮(zhèn)繼續(xù)建房。這種情形不僅意味著他們的生活質量不高，也意味著資本和土地資源的低效率利用。產(chǎn)生這一問題的主要原因是我國對土地用途的管理、管制機制不健全，以及大中城市住房價過高。

第二，近年來，地方政府為了擴大城市和招商引資，需要將更多的耕地轉為城市建設用地，由此引起動員農民“集中居住”、將一部分村莊占地復墾換取建設用地指標的問題。依筆者的觀察，這個過程雖不意味著普遍的強制，但一定程度的強制或變相強制問題卻是存在的。這種情形當然意味著農民利益的損失。發(fā)生這種情形有多重原因，而最主要的原因是政府權力過大，農民的土地財產(chǎn)權未得到尊重，土地市場未能建立起來。

第三，農民進城后，盡管勞動時間長，勞動強度高，勞動環(huán)境差，但勞動收入和勞動保障程度卻低于城市勞動者。這種情形近年來有所變化，但總體改觀還不夠大。

第四，因為上述問題，致使部分留在農村的居民也未能充分享有城鎮(zhèn)化的利益。因為大部分進城務工農民沒有在城市扎根，也因為土地制度的弊端，農村的耕地未能合理集中到留守農戶手里。大部分農戶處于兼業(yè)狀態(tài)，往往是男的在城市務工，女的在家里種地。城鄉(xiāng)收入差距使部分農戶對耕地有 “種之無利，棄之可惜”的心態(tài)，影響土地利用效益的提升。

第五，有限的耕地流轉也存在一些問題。

在城鎮(zhèn)化背景下，大量農民進城務工，的確產(chǎn)生了耕地流轉的必要性，并會產(chǎn)生專業(yè)農戶。如果機制順暢，專業(yè)農戶多會在農村原住民中產(chǎn)生。但實際情況并不完全如此。目前，城市資本熱衷“下農村”，在地方政府的支持下，土地被流轉到了城市商人手里。有的商人集中了過多的土地，發(fā)生了“規(guī)模不經(jīng)濟”的情形，便把一部分土地轉包給他人，賺取轉包收入。還有的城市商人圈占土地的目的是為了將來爭取轉變土地用途，實現(xiàn)土地增值。

第六，部分進城務工農民還犧牲了家庭幸福，并給后代健康成長帶來問題。相關情形被人們稱為“留守兒童”和“留守老人”問題。

指出以上問題，不是說要否定城鎮(zhèn)化的必要性。要清醒地認識到，如果沒有城鎮(zhèn)化，農村的麻煩會更多，農民的收入會更低。我們需要堅定不移地推進城鎮(zhèn)化，同時也要下決心解決城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的上述種種問題，使得農民能享受到城鎮(zhèn)化的利益。

惠農城鎮(zhèn)化政策的四條底線、三個目標

第一條政策底線是“居者有其屋”。要堅定不移地調控房價。只要房價穩(wěn)定下來，就不會再有人把住房當作投機對象。房價下跌到合理水平，進城農民中的高收入階層可以購買商品房，中低收入階層可利用廉租房，實現(xiàn)城市定居的愿望。

第二條政策底線是尊重農民遷徙意愿。要解決制止強制征地、強制拆遷的錯誤行為。除非出于重大公共利益（如國防和公眾安全等）的需要，其他不重要的公共利益要求以及商業(yè)用地要求，必須征得農民同意，并按照協(xié)商價格給農民補償，方可進行相關交易。即使為重大公共利益需要，也要參照市場價格滿足農民的補償要求?，F(xiàn)在，有人拿“公共利益”，拿“政府規(guī)劃”作為拆農民房的依據(jù)，這個道理講不通。人家世代居住在那里，你（政府）突然說因為要提高土地資源利用效率，服務于公共利益，要人家搬家，這怎么能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率么？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回應？所以，在涉及占地、拆房這類問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認歷史形成的事實。農民祖輩住在那里，并非一開始就“無效率”。現(xiàn)今的低效率與政府沒有承擔好公共責任有關。

第三條政策底線是尊重農民土地財產(chǎn)權。

中國法權上的集體所有制是“共同共有產(chǎn)權”，而經(jīng)濟研究表明，農業(yè)生產(chǎn)適合采用“按份共有產(chǎn)權”或“私有產(chǎn)權”。按照這個要求，我們要實行多元化的土地產(chǎn)權制度，將農業(yè)生產(chǎn)用地歸于農民或農民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區(qū)所有，而宅基地則完全歸農民所有。目前可盡快采取的措施，是落實中共十七屆三中全會精神，確立農民對耕地的無限期承包權。這種改革可以讓農民增強土地財產(chǎn)權意識，拒絕非法奪地。

第四條政策底線是通過保護優(yōu)質耕地，使主要糧食品種國內市場供求基本平衡。我國谷物生產(chǎn)越來越集中于土地肥力好的省份，山區(qū)耕地如果沒有發(fā)展經(jīng)濟作物，多被農民撂荒。這不能責怪農民。政府的任務是保護好優(yōu)質耕地，并盡可能從農村原住民中培育專業(yè)農戶。

只要上述四條底線得以確立，我國的城鎮(zhèn)化就不會過分傷及農民利益。當然，堅持這四條底線還不夠。需要通過更大的努力，在今后較長的時期里實現(xiàn)以下三個目標，以便在更大程度上讓農民享受到城市化的利益——

第一個目標是堅持同工同利，同城同權，確立進城農民的平等市民權。我國勞動市場有多重弊端，數(shù)其最大者莫過于特權壟斷對就業(yè)門檻和工資水平的影響，而受害者當以農民工為首。這方面的改革相當不容易，但總可做一點事情，以圖漸變。例如，農民工勞動強度高、勞動時間過長的問題要下決心解決。職工加班一定要按照法規(guī)拿到加班工資。任何雇員患病，如果發(fā)現(xiàn)他（或她）有無償加班的過往經(jīng)歷，可以把疾病看做加班的后果，并起訴雇主，對之進行刑事和民事處分。不下這種狠招，勞資關系無法調整。

第二個目標是通過城鄉(xiāng)合作，讓專業(yè)農戶逐步轉變?yōu)橹挟a(chǎn)階級。今后幾年里，按照十七屆三中全會關于農村土地改革的意見完成一輪法律修訂工作后，可以考慮適度開放土地抵押市場，允許農民宅基地永久使用權自由買賣，允許農民“帶地進城”。還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地，積極開發(fā)我國淺山地帶的建設用地資源。多數(shù)中國家庭，例如70%，能不能有自己的獨棟房子？乍看不行，因為大家以為中國缺地。其實，中國多的是山地、荒地、丘陵、灘涂等農業(yè)利用價值低的土地。但我們的制度把這類土地排除在住宅用地之外了。優(yōu)質耕地極度短缺，但因為商業(yè)開發(fā)成本低，我們的政策給商業(yè)集團開了綠燈，于是，城市大量蠶食優(yōu)質耕地，也因此我們在昂貴的土地上建造低成本的房子。只有極少數(shù)富豪明星在市區(qū)擁有昂貴的獨棟房屋。中國的兩極分化由土地政策顯化為現(xiàn)實的存在，必須改政策。一方面，要對優(yōu)質耕地一寸一寸地計較，讓平原地區(qū)的城市走內涵擴張的道路；另一方面，要讓中國人在農業(yè)利用價值低的土地上建造相對昂貴的房屋，給山區(qū)、丘陵地區(qū)的城市更大的擴展空間?？梢栽跍\山區(qū)發(fā)展別墅式住房，而禁止在平原地區(qū)發(fā)展低密度住宅區(qū)，特別要禁止在平原地帶建造別墅式住宅。保守估計，僅僅利用淺山區(qū)的村莊用地，如果規(guī)劃適當，就可改造或建造5000萬左右的獨棟房屋。如果再利用一些不適合農業(yè)生產(chǎn)的其他類型土地，再建造1億獨棟房屋也不會有問題。加上農民的獨棟房屋，全國70%左右的家庭擁有獨棟房屋，不是一個夢想。此舉會使留守農村的專業(yè)農戶的村莊建設用地增值，幫助他們進入中產(chǎn)階層行列。

第三個目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化。

包括建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會保障制度，也包括城鄉(xiāng)主要基礎設施建設由公共財政統(tǒng)一負擔。從局部地區(qū)的經(jīng)驗看，城鄉(xiāng)社會保障制度的統(tǒng)一并非難事?；A設施建設方面，農村水電路氣的骨干設施都應由政府提供。