創(chuàng)新型國家目標下政府科技研發(fā)組織體系的變革與發(fā)展

張義芳,翟立新

(1.中國科學(xué)技術(shù)信息研究所,北京 100038;2.科學(xué)技術(shù)部政策法規(guī)司,北京 100862)

創(chuàng)新型國家目標下政府科技研發(fā)組織體系的變革與發(fā)展

張義芳1,翟立新2

(1.中國科學(xué)技術(shù)信息研究所,北京 100038;2.科學(xué)技術(shù)部政策法規(guī)司,北京 100862)

本文以創(chuàng)新型國家政府科技研發(fā)組織體系的共性變革趨勢為基礎(chǔ),通過對我國科技體制改革的歷史回顧,揭示了現(xiàn)階段我國政府科技研發(fā)組織體系中仍待解決的主要問題,指出在建設(shè)創(chuàng)新型國家的目標下,我國的政府科技研發(fā)組織體系必須做出適應(yīng)性調(diào)整和完善,包括：以創(chuàng)新體系的要求再造公共科研組織體系,多舉措做強企業(yè)技術(shù)研發(fā)支撐組織,以及以組織和制度創(chuàng)新引領(lǐng)跨部門跨組織合作,推動合作研發(fā)的深度發(fā)展。

創(chuàng)新型國家;政府研發(fā)組織體系;科技體制改革

政府科技研發(fā)組織體系是一個國家的政府為實現(xiàn)其科技經(jīng)濟社會發(fā)展目標、履行其公共科技職能而支持建立的制度化和組織化的研發(fā)機構(gòu)體系。根據(jù)政府科技研發(fā)機構(gòu)內(nèi)涵的寬窄不同,政府科技研發(fā)組織體系有狹義和廣義之分。狹義的政府科技研發(fā)組織體系特指政府所有并由政府運作管理的研發(fā)機構(gòu) (政府直屬研發(fā)機構(gòu))所構(gòu)成的體系,廣義的政府科技研發(fā)組織體系則泛指由政府提供全部或部分資助、面向國家或政府需求開展研發(fā)活動的組織所形成的體系,其范圍不僅包括政府直屬研發(fā)機構(gòu),也包括按照一定的框架協(xié)議受政府資助和間接管理的半公立研發(fā)組織,以及由政府支持創(chuàng)立的各種形式的公私合作研發(fā)組織。盡管狹義的政府科技研發(fā)組織體系是過去二十多年來我國科技體制改革的重點,但鑒于新時期國家創(chuàng)新體系建設(shè)的新要求,本文選擇以廣義組織體系的視角,分析探討創(chuàng)新型國家政府科技研發(fā)組織體系的共性演進趨勢,并對我國在建設(shè)創(chuàng)新型國家目標之下如何進一步發(fā)展和完善政府科技研發(fā)組織體系提出一些認識和思考。

一、創(chuàng)新型國家政府科技研發(fā)組織體系的發(fā)展演變

科技進步的加快和國際科技經(jīng)濟軍事競爭的加劇牽引著各國政府科技研發(fā)組織體系的深刻變革。對創(chuàng)新型國家科技發(fā)展歷程的研究表明,過去數(shù)十年來,美歐日等先進國家基于提高本國的科技、經(jīng)濟、軍事競爭力的需要,充分運用法規(guī)、政策、計劃支持等工具,以尋求最佳的公共科技研發(fā)組織形式、保障最優(yōu)化的公共科技研發(fā)組織結(jié)構(gòu)、促進科技與經(jīng)濟的緊密結(jié)合為目標,推動政府科技研發(fā)組織體系實現(xiàn)了一系列重大變革。在變革的過程中,政府發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用,進行了大量的制度嘗試,有許多的組織創(chuàng)新,主要歸納為以下三點：

1.從傳統(tǒng)的分工到多樣化的分工合作,強化跨部門整合與協(xié)同

眾所周知,各國的科技研發(fā)運行體系傳統(tǒng)上呈現(xiàn)一種線性遞進結(jié)構(gòu),產(chǎn)、學(xué)、研基本上是分立運轉(zhuǎn)的孤立系統(tǒng),彼此之間缺乏有機的互動性,軍民部門亦是如此。然而,當代科技日益交叉融合和相互滲透的趨勢,使得部門間的關(guān)聯(lián)度和交互效應(yīng)大大提高,客觀上要求相關(guān)部門和機構(gòu)在各個層次上加強研發(fā)協(xié)作和融合。而國際產(chǎn)業(yè)技術(shù)競爭的加劇,也迫使各國政府較之以往更多地介入產(chǎn)業(yè)競爭前技術(shù)研發(fā)活動。在這些因素的共同作用下,一些國家率先對本國的政府研發(fā)組織體系進行調(diào)整,從研發(fā)組織模式和資源配置上強化公私部門以及軍民部門等的廣泛合作,從而把國家科技活動帶入全新的合作創(chuàng)新模式[1-3]。早在二戰(zhàn)期間,美國政府為吸引最優(yōu)秀的科學(xué)家參與原子彈研制,開創(chuàng)了寓軍于民的軍事科技組織模式,由此演化出的軍民一體化軍事科技體制不僅保障了美國強大的軍事科技優(yōu)勢,也有力提升了其國防相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。在歐洲,軍民科技研發(fā)亦向一體化方向發(fā)展,德國 FhG、荷蘭 TNO等國家應(yīng)用研究機構(gòu)集民用產(chǎn)業(yè)科技和國防科技研究于一身,彼此“交互肥沃、共同進化”,既保障了國防技術(shù)力量,也支持了對中小企業(yè)的技術(shù)服務(wù)[4-5]。20世紀 70年代,美國認識到新科技革命下產(chǎn)學(xué)合作的重要性,乃突破傳統(tǒng)窠臼,率先資助大學(xué)建立產(chǎn)學(xué)合作研究中心,創(chuàng)造了有別于 PI課題組的全新的大學(xué)科技研發(fā)組織模式,不僅為大學(xué)創(chuàng)造了新的科研發(fā)展空間,更加速了新科技創(chuàng)意向市場的轉(zhuǎn)化。也是在這一時期,日本政府為應(yīng)對日趨激烈的國際產(chǎn)業(yè)技術(shù)競爭,運用政企合作的“研究組合”,成功地抓住了新技術(shù)產(chǎn)業(yè)革命的戰(zhàn)略機遇,成為各國建立官產(chǎn)學(xué)研產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)聯(lián)盟的典范。及至 1990年代,區(qū)域創(chuàng)新受到重視。作為激勵區(qū)域創(chuàng)新的策略安排,各國加強以合作為特點的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè),德國的“生物區(qū)競賽”計劃、“納米區(qū)競賽”計劃、法國的競爭力園區(qū)計劃,均代表了兩國以提升“區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力”為目標的創(chuàng)新集群發(fā)展新策略,展現(xiàn)出政府不同的科技研發(fā)組織策略思考。這些不斷涌現(xiàn)的合作涉及政企合作、產(chǎn)學(xué)研合作、軍民合作、中央地方合作,是各國政府面對全球科技、經(jīng)濟、軍事日益加劇的競爭所采取的科技研發(fā)組織模式變革,不僅打破了傳統(tǒng)的部門界限和層級阻隔,克服了分割管理模式中分散化、功能分割、各自為政的缺陷,也推動了以提升產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和軍事競爭力為目標的多樣化合作研發(fā)組織的勃興。

范圍廣泛、內(nèi)容豐富的跨部門跨組織研發(fā)合作對國家創(chuàng)新體系的形成和發(fā)展具有重大意義,現(xiàn)已成為創(chuàng)新型國家組織國家重大科技研發(fā)活動的主導(dǎo)模式。然而,在保持部門和組織分工的前提下實現(xiàn)跨部門跨組織合作是存在相當難度的,必須加強國家層面集中決策,國家層面統(tǒng)籌設(shè)計以及強力的獨立監(jiān)管,才能有效克服部門自我中心主義和組織合作障礙,推動合作的順暢實現(xiàn) (美國國會在軍民科技融合上發(fā)揮了強力的監(jiān)管促進作用)。近年來,創(chuàng)新型國家圍繞科技研發(fā)合作體制建設(shè),均加強了由國家首腦領(lǐng)銜或?qū)沂啄X負責的跨部門科技決策、協(xié)調(diào)或咨詢體系建設(shè)。這種宏觀統(tǒng)籌管理為實現(xiàn)跨部門跨組織合作提供了強有力的體制保障,體現(xiàn)了深刻的創(chuàng)新系統(tǒng)思想。

2.以精簡、高效、優(yōu)化為核心,再造政府科研機構(gòu)體系

為國家創(chuàng)新體系奠定堅實的公共科技基礎(chǔ)是創(chuàng)新型國家政府科技施政的主要目標。1980年代以來特別是 1990年代的十年,是主要國家重構(gòu)其政府科研機構(gòu)體系的重要時期。新公共管理運動促發(fā)的公共部門改革、新科技革命以及經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的科研優(yōu)先領(lǐng)域變化、大學(xué)科研力量的崛起,加上政府科研機構(gòu)本身因體制機制弊端而導(dǎo)致的機構(gòu)臃腫、使命不清、效率不高、科研與經(jīng)濟脫節(jié)等問題,促使一些國家的政府下決心對本國的政府科研組織體系進行調(diào)整和改革,探索有助于提高公共科研生產(chǎn)力的新的組織形式和管理制度,以提升政府研發(fā)科研體系的效率、適應(yīng)性以及對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻。

各國政府科研機構(gòu)改革的重心是改變長期形成的官僚式科研體制,提高效率。改革在一些國家采取的是非連續(xù)性漸進模式,而在另外一些國家則較為激進,涉及科研機構(gòu)組織形態(tài)、管理方式甚至所有權(quán)等重大變革。這場變革打破了長期單一僵化的政府科研組織形態(tài),產(chǎn)生了作為政府執(zhí)行機構(gòu)的科研機構(gòu) (英國)、獨立行政法人科研機構(gòu) (日本)、國有商業(yè)化公司 (新西蘭)、政府參控股公司 (瑞典)、政府資助的獨立非營利科研機構(gòu)等新型的組織形態(tài)。新組織形態(tài)突破了政府科研機構(gòu)僵化的官僚體制,引入了私營部門先進的組織管理經(jīng)驗 (如法人治理結(jié)構(gòu)、競爭機制、靈活的人事薪酬和績效管理制度等),擴大了科研機構(gòu)的自主權(quán),激發(fā)了科研機構(gòu)的生機和活力,提高了科研效率。而與科研機構(gòu)組織形態(tài)變革相適應(yīng),政府對公立科研機構(gòu)的治理也從傳統(tǒng)的“控制導(dǎo)向型”向“保持距離和關(guān)系型”(arm’s length)轉(zhuǎn)變,由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理 (比如部分科研機構(gòu)采用研究委員會等中間型治理組織管理)。一種以委托—代理關(guān)系為基本框架、以契約制為治理機制、以提高公共科研使命性和效率性為主要目標的新的政府治理模式初步形成[6-8]。

精簡機構(gòu),明晰政府支持的科研機構(gòu)的范圍、重點和力度,也是一些國家政府科研機構(gòu)改革的重要內(nèi)容。鑒于科學(xué)研究的無限性、國家財政的有限性以及政府科研機構(gòu)本身的一些體制機制局限,各國嚴格界定國家科研事業(yè)的職能范圍,不僅從嚴控制政府科研機構(gòu)設(shè)置規(guī)模和數(shù)量,減少不必要的重復(fù)設(shè)置,而且把因情勢發(fā)展可以脫離政府職能范圍的科研機構(gòu)或已可以社會化運作的科研機構(gòu),通過民營化、市場化、企業(yè)化或合并進入大學(xué)等方式剝離,以集中國家的有限財力,辦好國家科研職能范圍內(nèi)的公共科研事業(yè)。在精簡的同時,優(yōu)化結(jié)構(gòu),擴大新興高科技領(lǐng)域的科研組織設(shè)置。對確定為享受國家財政支持的科研機構(gòu),則按照國家科技優(yōu)先領(lǐng)域和戰(zhàn)略規(guī)劃,明確使命和功能定位 (一些科研機構(gòu)存在使命模糊和功能異化問題),并根據(jù)機構(gòu)的具體性質(zhì)和特點,采取差異化的資助制度,比如英國作為執(zhí)行機構(gòu)的科研機構(gòu),按機構(gòu)性質(zhì)又細分為全額財政撥款機構(gòu)、財政補助機構(gòu)、凈支出財政撥款機構(gòu)和營運基金類機構(gòu)四種類型,給予不同的資助安排,并形成規(guī)范的約束制度,以實現(xiàn)政府科技投入價值的最大化。

3.加強技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)研發(fā)服務(wù)組織的建設(shè)

至少在上世紀 80年代以前,以美國為代表的一些國家的政府對研發(fā)活動的支持僅限于基礎(chǔ)科學(xué)和與政府使命相關(guān)的研究,認為基礎(chǔ)科學(xué)才是“公共物品”,其供給是政府的責任,而技術(shù)作為經(jīng)濟活動的資產(chǎn)是純粹的私人物品,政府不必干預(yù)或支持。然而,冷戰(zhàn)后全球產(chǎn)業(yè)技術(shù)競爭日益加劇的現(xiàn)實,改變了政府固守的這一職能分界。事實上,技術(shù)經(jīng)濟學(xué)家早就提出,技術(shù)具有公有私有兩面性,而技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施則被當代學(xué)者廣泛認為屬于公共或準公共物品的范疇,這就為各國政府制定技術(shù)政策、干預(yù)技術(shù)研發(fā)活動提供了理由。

近十年,各國政府科技研發(fā)組織和計劃中促進產(chǎn)業(yè)部門技術(shù)創(chuàng)新的成分明顯增加,主要體現(xiàn)在三方面：一是加大對產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資?；A(chǔ)技術(shù)、共性關(guān)鍵技術(shù)等作為重要的“技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施”,是企業(yè)開發(fā)與應(yīng)用新技術(shù)的基礎(chǔ),而新興技術(shù)的快速發(fā)展也急需國家增加新興技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施供給。近年來,美國政府實施的競爭力計劃和國會通過的競爭法案,均將主要從事標準與基礎(chǔ)技術(shù)研究的國家標準與技術(shù)研究院 (N IST)列為少數(shù)重點支持的機構(gòu),反映了政府對作為產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的高度重視,而一些新興工業(yè)化國家則啟動了相關(guān)計劃,如以色列的“共性研究與發(fā)展和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施 (Magnet)計劃”和韓國的“產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施計劃”[9]。二是從彌補市場供給不足的角度,支持服務(wù)于企業(yè)的應(yīng)用研究組織的發(fā)展。在歐洲,不僅有大體量的國家型綜合性應(yīng)用研究機構(gòu),如德國弗朗恩霍夫?qū)W會(FhG)、芬蘭國家技術(shù)中心 (VTT)和荷蘭應(yīng)用科學(xué)研究院 (TNO),政府還支持大學(xué)建立各種應(yīng)用研究中心,同時支持形形色色的行業(yè)研究協(xié)會的發(fā)展。這些應(yīng)用研究機構(gòu)面向企業(yè)需求,幫助企業(yè)提升技術(shù)和商業(yè)流程,對促進企業(yè)特別是中小企業(yè)的技術(shù)進步、活絡(luò)國家創(chuàng)新體系貢獻良多①例如在德國,弗朗恩霍夫?qū)W會(FhG)、工業(yè)研究協(xié)會聯(lián)合會 (AiF)以及附屬于大學(xué)的應(yīng)用研究中心均提供面向企業(yè)的研發(fā)服務(wù)。FhG中來自中小企業(yè)的研發(fā)合同已占到其產(chǎn)業(yè)研發(fā)合同的 60%,而AiF基本上完全面向中小企業(yè),通過促成中小企業(yè)的合作研發(fā)來提升德國中小企業(yè)的技術(shù)競爭力。在英國,新任首相卡梅倫2010年10月宣布啟動技術(shù)與創(chuàng)新中心網(wǎng)絡(luò)計劃,政府將在未來4年內(nèi)投資2億英鎊,創(chuàng)建一系列技術(shù)創(chuàng)新中心,以促進英國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。。三是制定相關(guān)法律和制度,利用政府部門的研發(fā)資源支援民間企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新活動,將創(chuàng)新型小企業(yè)納入到政府科技研發(fā)組織工作中,這方面美國堪稱典范。按照相關(guān)法律,美國主要的政府部門和機構(gòu)必須以研發(fā)采購的方式招募小企業(yè)參與其SB IR計劃補助的研發(fā)課題 (知識產(chǎn)權(quán)歸小企業(yè)所有),同時,政府部門和機構(gòu)在履行自身使命的工作中也充分利用和推動小企業(yè)的創(chuàng)新。比如國防部的國防預(yù)研項目,特別重視吸收小企業(yè)參加,將小企業(yè)作為美國未來的國防預(yù)研創(chuàng)新競爭能力來培育;國家科學(xué)基金會支持的工程研究中心(ERC),專門吸收創(chuàng)新型小企業(yè)參與轉(zhuǎn)換型研究活動,以利用小企業(yè)創(chuàng)新能動性強的優(yōu)勢,促進 ERC研究成果的商業(yè)化 。

創(chuàng)新型國家政府科技研發(fā)組織體系的上述演化和發(fā)展,是這些國家選擇創(chuàng)新型國家發(fā)展道路的必然結(jié)果。隨著越來越多的國家近年來陸續(xù)推出國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略,以提升國家經(jīng)濟競爭力為目標發(fā)展政府科技組織體系的趨勢會越來越明顯。繼創(chuàng)新型國家之后,追趕型國家的政府也以建設(shè)創(chuàng)新型國家為目標,調(diào)整和完善本國政府的科技研發(fā)組織體系。然而,盡管各國在政府科技研發(fā)組織體系發(fā)展方向上具有上述的一致性,但在發(fā)展過程中,發(fā)展中國家和發(fā)達國家、大國和小國、市場經(jīng)濟國家和轉(zhuǎn)型國家,因面臨的問題和挑戰(zhàn)不同,變革的環(huán)境和條件不同,變革的進程呈現(xiàn)出較大的差異。

二、我國政府科技研發(fā)組織體系的變革進程

我國政府科技研發(fā)組織體系的變革是在整個國家由社會主義計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的環(huán)境中進行的,是隨著整個國家科技體制改革的深入而逐步推進的。新中國成立初期,我國效法前蘇聯(lián)的國家管理模式,將國家科技研發(fā)組織和活動納入高度集中的行政體系,由此形成了與計劃經(jīng)濟體制要求相適應(yīng)、以國家統(tǒng)一計劃為特征的行政管理計劃型科技體制。這種高度集中的科技體制,在科技資源少、活動規(guī)模小、國力有限和國際封鎖的特定歷史條件下,發(fā)揮了巨大的制度優(yōu)勢,為我國的經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和國防安全做出了重大貢獻,但隨著時間的推移,其固有弊端卻日益顯現(xiàn),主要表現(xiàn)在：條塊分割,科研機構(gòu)體系龐大臃腫、效率不高;科研組織大一統(tǒng),科研院所作為行政附屬物,被統(tǒng)得過多,管得過死;科技和經(jīng)濟嚴重脫節(jié),科技成果不能有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。隨著我國經(jīng)濟體制改革的啟動和市場經(jīng)濟體制的確立,科技體制改革成為歷史的必然,而科技體制改革首先從改革舊體制下的政府科技研發(fā)組織體系開始。

1985年中央頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》,標志著我國的科技體制改革在經(jīng)歷了 1978年以來的醞釀和探索之后,進入到有領(lǐng)導(dǎo)的全面展開階段。從政府科技研發(fā)組織體系的角度,我國的科技體制改革大致分為四個階段：

1985-1994年：這一階段,科技發(fā)展的指導(dǎo)方針是“面向、依靠”,政策走向最重要的是“穩(wěn)住一頭、放開一片”,分流科技人才,盤活科研結(jié)構(gòu),引導(dǎo)科技工作面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場。主要措施包括改革科研機構(gòu)的撥款制度、開拓技術(shù)市場、擴大科研機構(gòu)自主權(quán)以及改革科研人員管理制度等,目的是將市場手段和競爭機制引入政府科技組織工作中。

1995-1998年：按照落實科教興國戰(zhàn)略的要求,出臺了進一步深化科技體制改革的若干規(guī)定,提出了“調(diào)整結(jié)構(gòu)、分流人才、轉(zhuǎn)換機制、制度創(chuàng)新”四項改革內(nèi)容。鑒于“調(diào)整、分流”涉及的問題較為復(fù)雜和困難,決定先進行試點,包括基礎(chǔ)研究“五所二校”試點和四個產(chǎn)業(yè)部門研究所結(jié)構(gòu)調(diào)整試點,為下一階段全面改革探索方案、積累經(jīng)驗。

1999-2005年：在前期試點基礎(chǔ)上,調(diào)整和分流的對象從個別院所和少量部門作為操作單元,轉(zhuǎn)向?qū)蒲性核牟季纸Y(jié)構(gòu)進行系統(tǒng)調(diào)整。1999年中央提出全面推動應(yīng)用開發(fā)類科研機構(gòu)和設(shè)計單位向企業(yè)化轉(zhuǎn)制,對社會公益類科研機構(gòu)實行分類改革。此次改革之后,全國共有 1200多家技術(shù)開發(fā)類院所轉(zhuǎn)為或進入企業(yè),從體制上解決了大批應(yīng)用開發(fā)類院所長期游離于企業(yè)之外的問題。公益類科研機構(gòu)也按分類轉(zhuǎn)型、保留精干隊伍、加大政府支持力度的路線進行了全面調(diào)整。與科研機構(gòu)改革相伴,科技中介服務(wù)組織獲得加速發(fā)展。也是在這一時期,國家創(chuàng)新體系理論引入中國,政府開始用國家創(chuàng)新體系的分析框架重新思考中國的科技體制問題。

2006年以后,按照《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 2006-2020》的總體部署,將全面推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)確立為新時期科技體制改革的目標,我國的科技體制改革開始從分類推進向系統(tǒng)推進轉(zhuǎn)變,改革重點也從體系結(jié)構(gòu)調(diào)整與微觀運行機制改革,進入到以明確創(chuàng)新主體功能定位、強化創(chuàng)新主體能力、促進創(chuàng)新要素聯(lián)系互動,從而提高創(chuàng)新系統(tǒng)整體效率為重點的宏觀和微觀結(jié)合層面,以形成技術(shù)創(chuàng)新、知識創(chuàng)新、國防科技創(chuàng)新、區(qū)域創(chuàng)新、科技中介服務(wù)等相互促進、充滿活力的國家創(chuàng)新體系[10]。

總之,我國的科技體制改革,在 2006年以前基本上是圍繞調(diào)整科技研發(fā)組織體系結(jié)構(gòu)和完善微觀運行機制漸進展開的,逐步完成了大規(guī)模、大范圍的結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)。這個改革過程是艱難的、曲折的,成效也是巨大的。通過改革,我國公立科研院所數(shù)量大幅度減少,從改革前的 5000多家,減少到目前的 3000多家,科研機構(gòu)的學(xué)科和人才結(jié)構(gòu)得到顯著優(yōu)化,組織形式趨于多樣化,“開放、流動、競爭、協(xié)作”的運行機制得到普及和加強。2006年國家創(chuàng)新體系建設(shè)新體改目標確立之后,改革的重心從“自下而上”突破舊體制障礙,向更加注重“上下互動”推進系統(tǒng)整合和制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變,以提高系統(tǒng)整體創(chuàng)新效率。按照創(chuàng)新體系的新目標審視我國的政府科技研發(fā)組織體系,目前尚需重點解決以下問題：

一是我國的公立科研機構(gòu)無論是在數(shù)量結(jié)構(gòu)、組織形式、使命功能定位、制度機制以及科研質(zhì)量效率等方面還沒有達到創(chuàng)新體系的要求。在一些領(lǐng)域,規(guī)模過剩與布局分散的頑疾依然存在。我們明確了公共研發(fā)服務(wù)應(yīng)采取直接組織、間接組織及出資購買并舉的方式,但它們之間的分界原則還不明晰,相關(guān)的組織形式或制度安排有待建立;而對政府直接舉辦的科研機構(gòu),至今沒有建立起法律制度保障下的有效力的監(jiān)管、評估和問責制度,造成一些科研機構(gòu)偏離自身的使命或功能定位,科研活動隨意性較大;與此同時,科研院所的治理結(jié)構(gòu)和治理機制尚未取得實質(zhì)性進展,行政主導(dǎo)資源配置、以簡單的行政評價代替同行評價等不合理的制度機制在一些院所仍然存在。

二是公私部門間缺乏有效的互動,上中下游有機聯(lián)系的完整創(chuàng)新鏈發(fā)育不健全,未能形成資源集成、有效協(xié)作的良好組織制度環(huán)境。例如,產(chǎn)學(xué)研結(jié)合一直是我國科技體制改革重點難點問題,然而時至今日仍沒有得到有效的解決,從體制上看,缺乏頂層設(shè)計是造成這一問題的一個主要原因。產(chǎn)學(xué)研結(jié)合涉及科技、教育、產(chǎn)業(yè)、財政等不同行政部門之間在政策和資源上的協(xié)調(diào)與整合,沒有國家最高層的統(tǒng)領(lǐng)以及強力的監(jiān)管促進,產(chǎn)學(xué)研結(jié)合很難實現(xiàn)自上而下的質(zhì)的突破。此外,高效的科技橋梁組織稀缺也是制約我國產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的一大瓶頸。我國沒有類似德國弗朗恩霍夫?qū)W會這樣的國家型非營利性應(yīng)用研究機構(gòu),通過轉(zhuǎn)換型研究,將大學(xué) (上游基礎(chǔ)研究)和產(chǎn)業(yè)界(下游技術(shù)開發(fā))有機結(jié)合在一起;也缺乏像美國半導(dǎo)體研究公司 (SRC)的第四極媒合組織,缺乏能直接接手大學(xué)和科研院所的科研成果并將其迅速商業(yè)化的創(chuàng)投公司和創(chuàng)業(yè)型企業(yè)。

三是我國科技研發(fā)組織體系中,尚缺乏向社會開放、系統(tǒng)配套的公共技術(shù)平臺和綜合性企業(yè)研發(fā)服務(wù)組織。在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過程中,需要大量的基礎(chǔ)技術(shù)和共性技術(shù)支持,而共性技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)薄弱一直是影響我國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的障礙。近幾年全國各地興建了一批公共技術(shù)平臺,但真正能促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的卻不多。公共技術(shù)平臺該如何建設(shè)、如何運作以及以怎樣的方式來促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,成為政府目前十分關(guān)注的問題。另外,在行業(yè)和區(qū)域集中度低、中小企業(yè)密集的某些行業(yè),我們還沒有建立起全國性的中小企業(yè)技術(shù)研發(fā)服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)。

三、創(chuàng)新型國家目標下我國政府科技研發(fā)組織體系的發(fā)展方向

創(chuàng)新型國家政府科技研發(fā)組織體系的演進以及我國政府科技研發(fā)組織體系存在的與國家創(chuàng)新發(fā)展不相適應(yīng)的問題,要求我們必須加快推進以國家創(chuàng)新體系建設(shè)為目標的科技體制改革,在政府科技研發(fā)組織體系的發(fā)展上實現(xiàn)四大根本性轉(zhuǎn)變——目標提升、功能擴展、組織模式演進和管理創(chuàng)新。具體而言,目標上應(yīng)從聚焦國家科技發(fā)展提升到全面關(guān)注國家整體的創(chuàng)新能力和貢獻;功能上從解決“市場失靈”為核心擴展到兼顧“系統(tǒng)失靈”的體系功能,以系統(tǒng)性的方法對研發(fā)創(chuàng)新相關(guān)組織流程和環(huán)節(jié)做全面優(yōu)化。與之相適應(yīng)的是,傳統(tǒng)的以支持大學(xué)和科研院所為特征的公共科研組織模式,也應(yīng)逐漸擴展到包含公私合作組織模式。在科研管理上,則必須按照現(xiàn)代科研院所的要求,完善政府治理模式,提高科研院所內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善性與治理機制的有效性。只有經(jīng)過這樣的全面轉(zhuǎn)型,才能最終在我國建立起適應(yīng)國家創(chuàng)新發(fā)展需要的、完善高效的政府科技研發(fā)組織體系。

(一)從結(jié)構(gòu) -制度 -機制三維入手,以創(chuàng)新體系的要求再造公共科研組織體系

公共科研組織體系的再造,涉及公共科研組織的新建和某些科研組織的轉(zhuǎn)型和功能調(diào)整,重點是要解決公共科研領(lǐng)域的重大結(jié)構(gòu)、制度和機制問題。一是進一步優(yōu)化公共科研組織的體系結(jié)構(gòu),在通過多元轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)重組實現(xiàn)科研院所體系精干化的基礎(chǔ)上,細分科研機構(gòu)類型,給予不同的資助安排,并形成差異化的管理制度,同時著力加強科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是從公共科研服務(wù)需求的具體性質(zhì)入手,靈活選擇公共科研服務(wù)提供與生產(chǎn)的多樣化方式,如由政府直接組織 (政府直屬科研機構(gòu))、間接組織 (政府給予特別資助的科研機構(gòu))或政府出資購買 (向營利性或非營利性研發(fā)機構(gòu)購買研發(fā)服務(wù))。三是完善政府直屬科研機構(gòu)的治理模式,從傳統(tǒng)的“控制導(dǎo)向型”向“適距控制型”轉(zhuǎn)變,形成以委托代理關(guān)系為基本框架,以契約制為治理機制,以提高公共科研使命、效率和質(zhì)量為主要目標的新的政府治理模式。四是以改革科研機構(gòu)內(nèi)部行政化管理模式為重點,推進科研院所和大學(xué)建立現(xiàn)代科研管理制度,提高公共科研管理的品質(zhì)和效率。五是推進國際評價,對國家級科研機構(gòu)的創(chuàng)新能力和科研質(zhì)量實行國際標準評價,促使其以“產(chǎn)出”影響為導(dǎo)向提高科研效率,以逐步增加世界級研究基地的數(shù)量。

(二)多舉措做強企業(yè)技術(shù)研發(fā)支撐組織體系,助力企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

建設(shè)以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系,是現(xiàn)階段我國推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)的著力點和突破口,需要政府在科技研發(fā)組織策略上做出相應(yīng)的調(diào)整,包括：(1)加強企業(yè)國家重點實驗室、國家工程實驗室、國家工程(技術(shù))研究中心等組織的共性技術(shù)研發(fā)與擴散功能,加大國家科技計劃對共性技術(shù)的支持,多形式多層次培育共性技術(shù)研發(fā)主體。(2)從國家層次支持發(fā)展若干綜合性公共技術(shù)創(chuàng)新平臺,特別是圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),支持先進制造系統(tǒng)的研發(fā)以及優(yōu)秀中試基地的建設(shè)。(3)加強面向企業(yè)特別是中小企業(yè)的研發(fā)服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。借鑒德國和英國的經(jīng)驗,將分散在一些行業(yè)和地方的技術(shù)開發(fā)機構(gòu)按行業(yè)或區(qū)域歸并,并最終形成傘形的全國產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)協(xié)作組織,以此為基礎(chǔ)搭建中小企業(yè)技術(shù)服務(wù)的區(qū)域、行業(yè)和國家平臺,更有效地為企業(yè)服務(wù)。(4)實施創(chuàng)新集群和區(qū)域技術(shù)中心促進計劃。以競爭性資助方式支持集群創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展,促進傳統(tǒng)集群向創(chuàng)新集群的轉(zhuǎn)型,同時支持各區(qū)域依托大學(xué)等創(chuàng)辦工業(yè)技術(shù)研究組織或產(chǎn)學(xué)研研發(fā)聯(lián)合體,為區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定堅實的科技基礎(chǔ)。

(三)以組織和制度引領(lǐng)合作,推動跨部門跨組織合作研發(fā)體制的深度發(fā)展

組織和制度是促進研發(fā)合作體制形成和發(fā)展的重要保障。在部門分立、條塊分割的現(xiàn)實體制之下,軍民合作、產(chǎn)學(xué)研合作等的深入發(fā)展有賴國家自上而下做出強有力的組織和制度安排。在宏觀管理層面,必須加快建立和完善國家頂層科技統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制和機制,變革分割管理模式,推進“跨部門協(xié)作”,在微觀組織層面,要消除影響合作研發(fā)的各種組織制度缺陷。以產(chǎn)學(xué)研結(jié)合而言,一方面,要廣泛借鑒國際最佳組織實踐,加強公共部門產(chǎn)學(xué)研合作研究組織建設(shè),完善其功能定位、組織形態(tài)、管理體制和運作機制,并高度重視獨立非營利應(yīng)用研究機構(gòu)和行業(yè)研究協(xié)會等科技橋梁組織的培育,發(fā)揮其獨特的媒合功能。另一方面,要著力整合官產(chǎn)學(xué)研資源,促進重大技術(shù)研發(fā)聯(lián)盟和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成和發(fā)展。自 2007年起,科技部已著手推動重點產(chǎn)業(yè)組建產(chǎn)學(xué)研合作的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟,目前開局良好,示范作用已經(jīng)顯現(xiàn)。然而,要實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新聯(lián)盟的良性健康發(fā)展,還需要政府在跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策法規(guī)、計劃支持以及聯(lián)盟組織等方面提供更為有力的保障。當前,應(yīng)以實施國家科技重大專項和培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為契機,在國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域,推動建立上游的探索性基礎(chǔ)研究、中游的應(yīng)用研究直至下游的技術(shù)或產(chǎn)品開發(fā)的完整的創(chuàng)新組織鏈條,增強共性、關(guān)鍵和前沿技術(shù)突破能力,加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提升我國的產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

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(本文責編：潤 澤)

Changes i n Governmental R&D Organizations and I nstitutions Towards an I nnovative Country

ZHANG Yi-fang1,ZHA ILi-xin2
(1.Institute of Scientific&Technical Info rm ation of China,Beijing100038,China;2.M inistry of Science and Technology,Dept.of Policy and Regulation,Beijing100862,China)

The paper summarizes the common evolutionary trends of governmental R&D organizations and institutions in innovative countries.On the base of brief review of China’s S&T system refor ms,the unresolved issues and challenges facing Chinese Government in R&D organizations and institutions are explored.Finally,the paper concludes with suggestions for Chinese government to improve its R&D organizations and institutions towards an innovative country.These suggestions include：restructuring public sector research institutions,enhancing the development of R&D service organizations to provide supports to enterprises’technological innovation and facilitating industry-university-research institute cooperation by organizational and institutional innovation.

innovative countries;governmental R&D organizations and institutions;S&T system reforms

G311

A

1002-9753(2011)04-0118-07

2010-11-08

2011-02-21

張義芳 (1964-),女,天津人,中國科學(xué)技術(shù)信息研究所研究員,研究方向：科技管理、科技政策。