煤炭開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的管理機(jī)制探討

王勇民

(河北省地礦局第四地質(zhì)大隊(duì),河北承德市 067000)

煤炭開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的管理機(jī)制探討

王勇民

(河北省地礦局第四地質(zhì)大隊(duì),河北承德市 067000)

文章對(duì)煤炭開(kāi)發(fā)造成的主要環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)論述,分析了主要原因;在上述分析研究的基礎(chǔ)上,提出了加強(qiáng)煤炭礦山環(huán)境管理的對(duì)策建議。

煤炭開(kāi)發(fā);環(huán)境問(wèn)題;對(duì)策建議

煤炭在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的作用,保持煤炭的基礎(chǔ)地位,有利于保障我國(guó)能源戰(zhàn)略安全。新中國(guó)成立 60多年來(lái),煤炭在一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中一直占 70%左右。隨著煤炭開(kāi)發(fā)速度的加快,煤炭生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾日益突出。我國(guó)煤炭工業(yè) 53年累計(jì)：排放煤矸石46-50億噸,排放礦井水 680-790億噸,采煤沉陷面積 950萬(wàn)畝,形成矸石山 2800余座,積存煤矸石 36億噸,矸石山占地 6.5萬(wàn)公頃,露天礦挖損土地 1125萬(wàn)畝,煤炭自燃 56個(gè)火區(qū),過(guò)火面積 720平方公里。由于長(zhǎng)期以來(lái)在煤炭開(kāi)發(fā)生產(chǎn)中輕視生態(tài)環(huán)境保護(hù),缺乏有效的治理責(zé)任制度和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,導(dǎo)致礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入嚴(yán)重不足,歷史欠帳越來(lái)越多,進(jìn)一步加劇了煤炭礦山生態(tài)環(huán)境的破壞程度。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正處于快速、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展階段,對(duì)煤炭資源的需求將持續(xù)快速增長(zhǎng),加強(qiáng)煤炭礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理刻不容緩。

一、煤炭開(kāi)發(fā)造成的主要環(huán)境問(wèn)題

(一)煤炭開(kāi)發(fā)破壞了大量的耕地和建設(shè)用地

由于采空塌陷造成我國(guó)東部平原礦區(qū)土地大面積積水、受淹和鹽堿化;西部礦區(qū)的地面塌陷加速了水土流失和土地荒漠化。礦區(qū)的地面塌陷對(duì)地面的建筑物、道路、鐵路、橋梁和輸電線(xiàn)路造成不同程度的破壞。特別是在村莊稠密的平原地區(qū),由于土地塌陷造成村莊破壞引起人口遷移,一般生產(chǎn) 1000萬(wàn)噸煤炭需遷移約 2000人。另外因露天采礦、開(kāi)挖和各類(lèi)廢渣、廢石、尾礦堆置等,直接破壞與侵占大量土地,全國(guó)累計(jì)侵占土地達(dá) 586萬(wàn)公頃。破壞森林面積 106萬(wàn)公頃,破壞草地面積26.3萬(wàn)公頃。地表植被破壞和大量堆放的尾礦,導(dǎo)致嚴(yán)重的水土流失和土地荒漠化[1]。

據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)開(kāi)采礦產(chǎn)資源破壞土地面積達(dá)40000平方公里,全國(guó)因采礦引起的土地塌陷面積1150平方公里,全國(guó)采礦塌陷災(zāi)害嚴(yán)重的城市 25個(gè)。據(jù)對(duì)全國(guó)煤礦調(diào)查統(tǒng)計(jì),中國(guó)每采萬(wàn)噸煤要引起地面塌陷 0.17公頃,因煤炭開(kāi)采引起的地表塌陷面積已達(dá) 40萬(wàn)公頃[2]。我國(guó)采煤破壞的土地每年仍以 4萬(wàn)公頃的速度遞增,而復(fù)墾率僅為12%。我國(guó)煤炭資源與耕地資源分布復(fù)合區(qū)域面積就占我國(guó)耕地總量的 40%以上。

(二)煤炭開(kāi)發(fā)誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害,造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失

井工開(kāi)采造成地面塌陷;露天采煤形成的采坑,由于地質(zhì)構(gòu)造、邊坡巖體、地表水地下水作用等原因誘發(fā)滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害,又引起地面變形而危及周邊地區(qū)的工業(yè)企業(yè)和居民建筑的安全。既造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失又破壞了原來(lái)的地質(zhì)環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)因采礦引起危害嚴(yán)重的塌陷180處以上,破壞影響大的塌陷坑 1600個(gè)。全國(guó)發(fā)生采礦塌陷災(zāi)害的城市近 40個(gè),造成嚴(yán)重破壞的 25個(gè),每年因采礦地面塌陷造成的損失達(dá) 4億元以上。根據(jù) 12個(gè)省礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查,采礦誘發(fā)崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害 1704次[3]。

(三)煤炭開(kāi)發(fā)破壞地下水資源

煤炭開(kāi)發(fā)導(dǎo)致區(qū)域性地下水位下降數(shù)十米甚至上百米,造成大面積疏干漏斗,破壞了整個(gè)地下水均衡系統(tǒng),使水資源短缺,泉水干涸,影響了人們生活用水、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)：山西省采煤對(duì)水資源破壞帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失為 28.6億元,平均每開(kāi)采 1噸煤帶來(lái)的水資源損耗為 6.98元,因采煤造成了 18個(gè)縣 26萬(wàn)人吃水困難,30萬(wàn)畝水田變成旱地,全省井泉減少達(dá) 3000多處[4]。

我國(guó)西北目前及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),主要開(kāi)采煤層的埋深均在 100 m左右。由于含水層底界與煤層間距只有 10-50m,煤層開(kāi)采后,冒裂帶極易波及到含水層底部,使含水層地下水迅速轉(zhuǎn)化為礦井水,迫使?jié)撍淮蠓认陆?含水層疏干,造成植被枯死,土地沙化,水土流失,使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境趨于惡化[5]。

(四)礦山開(kāi)采中廢氣、粉塵、廢渣排放造成大氣污染

我國(guó)礦山企業(yè)每年產(chǎn)生固體廢物 133.8億噸,產(chǎn)生尾礦 26.5億噸,因采礦產(chǎn)生的廢水、廢液、其排放總量占全國(guó)工業(yè)廢水排放總量的 10%以上,處理率僅為 4.23%,大量的未經(jīng)處理的廢水排入江河湖海,污染嚴(yán)重。煤炭采礦行業(yè)工業(yè)廢氣排放量占全國(guó)工業(yè)廢氣排放量的 5.7%,位居第五位。其中有害物排放量 73.13萬(wàn)噸 /年,主要為煙塵、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳,使礦山地區(qū)大氣環(huán)境遭受不同程度的污染。

二、主要原因分析

(一)礦山環(huán)境補(bǔ)償制度尚未建立

按照國(guó)際通行的“污染者付費(fèi)”的原則,礦山企業(yè)應(yīng)交納環(huán)境恢復(fù)治理保證金,以保證礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程環(huán)境污染和破壞得到治理。目前我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)交納的主要稅費(fèi)有資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi),資源稅列入一般性財(cái)政收入,主要用于解決級(jí)差收入問(wèn)題;礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入預(yù)算,主要用于礦產(chǎn)資源勘查等方面支出。

就目前高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育而言，依舊存在著傳授教育知識(shí)大于教育體驗(yàn)、教育體驗(yàn)大于素質(zhì)培養(yǎng)的情況．以“互聯(lián)網(wǎng)+”大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽為例，截止2018年已經(jīng)舉辦了４屆，在鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的同時(shí)，推動(dòng)了就業(yè)[2]．但在培養(yǎng)參賽團(tuán)隊(duì)的階段出現(xiàn)了諸多學(xué)校資源分配不均，團(tuán)隊(duì)作品沒(méi)有受到合理重視，學(xué)校層面選拔不公平，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)分看重盈利創(chuàng)收，創(chuàng)意組作品被初創(chuàng)組及以上組別“淹沒(méi)”等問(wèn)題[3]．通過(guò)螞蟻模型及ATA交互學(xué)習(xí)思維法，構(gòu)建一種適應(yīng)中國(guó)學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐方法．

按照國(guó)家有關(guān)礦產(chǎn)資源成本核算規(guī)定,決定礦產(chǎn)資源價(jià)格的成本主要是生產(chǎn)成本、銷(xiāo)售費(fèi)用、管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境成本等費(fèi)用沒(méi)有列入現(xiàn)行成本。

(二)礦山環(huán)境歷史欠賬多

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國(guó)的礦山絕大多數(shù)是國(guó)營(yíng)礦山,少數(shù)屬集體開(kāi)辦的礦山,不存在私營(yíng)礦山。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)營(yíng)礦山的產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家,而企業(yè)只是完成生產(chǎn)任務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織,生產(chǎn)多少,生產(chǎn)什么,怎么生產(chǎn),都是國(guó)家說(shuō)了算,它所取得的利潤(rùn)除留出維持生產(chǎn)的費(fèi)用外已全部上交國(guó)家。當(dāng)時(shí),不論是主管部門(mén)還是礦山企業(yè),都還沒(méi)有環(huán)保意識(shí),所以這個(gè)階段建設(shè)投產(chǎn)的所有礦山,幾乎都遺留有不同程度的礦山環(huán)境欠賬[6]。目前,對(duì)歷史遺留的礦山環(huán)境問(wèn)題的治理,僅靠國(guó)家有限的財(cái)政投入是不夠的,迫切需要探討建立新的機(jī)制。

(三)法規(guī)分散、籠統(tǒng),權(quán)利與義務(wù)界定模糊

長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)的環(huán)保一直側(cè)重于空氣污染與水污染的防治?！锻恋貜?fù)墾規(guī)定》的出臺(tái)克服了分散的問(wèn)題,但是,作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,它很難在市場(chǎng)機(jī)制下進(jìn)行操作。傳統(tǒng)上,中國(guó)實(shí)行國(guó)家征用被破壞土地,費(fèi)用由國(guó)家和礦業(yè)公司 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)與私營(yíng)企業(yè)除外)分?jǐn)偟膯我蛔龇?。?guó)有企業(yè)大都經(jīng)營(yíng)虧損、社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重。這種背景下的土地復(fù)墾,結(jié)果只能是先征用后廢棄。雖然以“誰(shuí)破壞,誰(shuí)治理,誰(shuí)受益”的原則為指導(dǎo),但是,《土地復(fù)墾規(guī)定》既沒(méi)有明確界定破壞者的責(zé)任與義務(wù),也沒(méi)有明確復(fù)墾者應(yīng)享有的權(quán)益,特別是在土地復(fù)墾后的利益再分配和所有權(quán)問(wèn)題上。

三、加強(qiáng)礦山環(huán)境管理的對(duì)策建議

(一)加強(qiáng)法規(guī)和制度化建設(shè)

目前我國(guó)有關(guān)的法律、法規(guī),涉及到礦山環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定,大多限于“三廢”污染與治理,而對(duì)礦山存在的地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題還關(guān)注不夠,現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)要盡快補(bǔ)充相關(guān)的內(nèi)容。依據(jù)礦山環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性和解決問(wèn)題的緊迫性,急需從礦山環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)和與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用緊密關(guān)聯(lián)的特點(diǎn)出發(fā),推進(jìn)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》的立法工作?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》要覆蓋礦山勘探、可行性研究、礦山設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)和閉坑等全過(guò)程,要將各項(xiàng)有效的環(huán)境管理制度法規(guī)化,并將礦山環(huán)境管理與礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理緊密結(jié)合。在加強(qiáng)礦產(chǎn)資源環(huán)境保護(hù)立法和建立礦山環(huán)境管理制度的同時(shí),必須加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。

(二)研究建立煤炭開(kāi)采生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。

1.歷史遺留的閉坑礦山或接近閉坑礦山：這類(lèi)問(wèn)題又分為三種情況：①解放前就已開(kāi)采的礦山,由于資源枯竭,現(xiàn)已閉坑或接近閉坑,責(zé)任難分;②解放后興建的礦山,曾為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn),現(xiàn)已閉坑接近閉坑,礦山企業(yè)解散或已轉(zhuǎn)型,責(zé)任不明;③由于法律法規(guī)不健全,礦區(qū)采礦秩序混亂,導(dǎo)致重大礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題,而且責(zé)任難以分清。上述三種情況均應(yīng)完全由政府投資進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理,但也可出臺(tái)一些優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)個(gè)人或團(tuán)體投資或者接收環(huán)保人士贈(zèng)款進(jìn)行治理。

2.現(xiàn)生產(chǎn)礦山：又分為兩種情況：①解放前就已興建的礦山,解放后經(jīng)社會(huì)主義改造變?yōu)閲?guó)有礦山,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為國(guó)家做出較大貢獻(xiàn),現(xiàn)生產(chǎn)狀況良好,但無(wú)能力拿出資金對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行治理;②解放后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期興建的礦山,曾為國(guó)家交納了大量的利稅,現(xiàn)生產(chǎn)狀況良好,但無(wú)能力拿出資金對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行治理。這兩種情況應(yīng)由政府投資為主體進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理,但企業(yè)應(yīng)配套小部分資金。之后,企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)所產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題由企業(yè)自己投資治理,或者按保證金制度繳納礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

3.新建或籌建礦山：在我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后興建的礦山或者目前正在籌建的礦山,企業(yè)的管理按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行。礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金完全由企業(yè)自己解決,礦山企業(yè)應(yīng)交納礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

生產(chǎn)煤炭企業(yè),從噸煤銷(xiāo)售收入中按照一定的比例分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金。由企業(yè)在所得稅前提取,計(jì)入生產(chǎn)成本。煤礦企業(yè)交納礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的存入銀行,建立企業(yè)礦山生態(tài)環(huán)境治理的資金賬戶(hù),企業(yè)所有,政府監(jiān)督,專(zhuān)款專(zhuān)用。資金使用由礦山企業(yè)提出當(dāng)年礦山環(huán)境治理工作方案和項(xiàng)目,國(guó)土資源管理部門(mén)進(jìn)行審批,銀行根據(jù)審批文件撥付資金,礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的使用不得透支,當(dāng)年節(jié)余轉(zhuǎn)入下一年度使用。

4.建立“廢棄及老礦山環(huán)境治理基金”,對(duì)廢棄礦山進(jìn)行環(huán)境治理

我國(guó)廢棄礦山的環(huán)境恢復(fù)和土地復(fù)墾方面的欠帳太多,建議實(shí)施以建立礦山環(huán)境恢復(fù)基金為主體、輔以其他市場(chǎng)化資金渠道的治理辦法。

借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),對(duì)舊中國(guó)遺留下來(lái)的礦山、新中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建設(shè)的礦山和已無(wú)法尋找到原礦主的廢棄礦山等的環(huán)境恢復(fù)和土地復(fù)墾欠帳,均應(yīng)主要通過(guò)建立“廢棄及老礦山環(huán)境治理基金”來(lái)加以解決。并輔以市場(chǎng)化手段,通過(guò)國(guó)家制定稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、土地使用、信貸等方面的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)社會(huì)法人或自然人,按照“誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)使用”的原則,進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),享有廢棄礦山的二次資源和取得礦地復(fù)墾后的使用權(quán)等作為其回報(bào),進(jìn)行已廢棄礦山的環(huán)境恢復(fù)與治理。

(三)探索煤炭礦山環(huán)境保護(hù)的新機(jī)制。

應(yīng)出臺(tái)國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)行礦山環(huán)境治理和土地復(fù)墾的政策。對(duì)需進(jìn)行復(fù)墾的國(guó)家征用土地,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定用途,進(jìn)行公開(kāi)處置。企業(yè)或個(gè)人復(fù)墾的,復(fù)墾后經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)驗(yàn)收合格后,歸企業(yè)和個(gè)人使用。制定土地置換的優(yōu)惠政策。

(四)加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)合作,共同做好煤炭礦山環(huán)境保護(hù)工作。

國(guó)土資源部會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家稅務(wù)局等有關(guān)部門(mén)應(yīng)研究制定煤炭礦山生態(tài)環(huán)境成本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn),制定煤炭工業(yè)清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和審核管理辦法,開(kāi)展煤炭礦山生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.中國(guó)地質(zhì)環(huán)境公報(bào)[EB].北京：國(guó)土資源部地質(zhì)環(huán)境司,2009.

[2]國(guó)土資源部地質(zhì)環(huán)境司.礦山環(huán)境保護(hù)與治理技術(shù)講義[R].北京：國(guó)土資源部地質(zhì)環(huán)境司,2004.

[3]田亮,郁志剛等 .煤炭開(kāi)采對(duì)土地資源破壞的分析[J].山西煤炭,2001,21(4)：17-19.

[4]劉士余等 .山西煤礦區(qū)土地荒漠化類(lèi)型和成因分析[J].水土保持研究,2006,13(5)：163-165.

[5]劉萬(wàn)增,鄧喀中 .巨厚沖積層高潛水位平原礦區(qū)開(kāi)采沉陷對(duì)土地質(zhì)量的影響分析及對(duì)策[J].煤礦環(huán)境保護(hù),2000,14(6)：52-55.

6]張德明,王荃.我國(guó)礦山環(huán)境治理資金的來(lái)源及影響因素分析[J].國(guó)土資源情報(bào),2004,4：50-54.

(本文責(zé)編：辛 城)

Exploration on theManagementM echan ism of Coal Exploitation and Environmental Protection

WANG Yong-min
(The4th Geology B rigade of Hebei Province Bureau of Geology&M ineral,Chengde067000,China)

The article discussed the main environmental problems caused by the coal exploitation,and analyzed the main reasons;on this basis,it put for ward a number of counter measures in order to strengthen the management of coal mine environment.

coal exploitation;environment issues;countermeasures

F407.21

A

1002-9753(2011)04-0029-04

2010-10-09

2010-12-26

王勇民 (1961-),男,河北灤南人,河北省地質(zhì)局第四地質(zhì)大隊(duì)副總工程師,工學(xué)學(xué)士,研究方向：采礦與環(huán)境地質(zhì)。