通勤事故工傷認定規(guī)定的法律適用問題

● 梁三利 梁海峰

■責編 王 陽 Tel:010-88383907 E-mail：yeanling@2911.net

通勤事故是職工上下班途中遭受意外傷害事故的統(tǒng)稱。據(jù)國際勞工局的統(tǒng)計，1963年101個會員國已有50個國家將通勤事故視為職業(yè)傷害。迄今，世界上約三分之二的國家都將職工上下班途中遭受事故傷害規(guī)定為工傷。

我國通勤事故認定工傷的法律制度歷經(jīng)不斷完善的過程。1996年施行的原勞動部《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》規(guī)定，“在上下班的規(guī)定時間和必經(jīng)路線上，發(fā)生無本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動車事故的”為工傷。2004年施行的《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，“在上下班途中，受到機動車事故傷害的”認定為工傷。較之規(guī)章的規(guī)定，《條例》取消了通勤事故工傷認定的三項限制性條件：一是對上下班規(guī)定時間的限制，二是對必經(jīng)路線的限制，三是對事故責任的限制。但工傷認定實踐中存在“上下班途中”難以界定以及火車事故傷害能否認定工傷的分歧和爭議。

2010年12月，國務院對《條例》進行了修改。修改后的《條例》規(guī)定，“在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的”認定為工傷。通勤事故工傷認定的法定條件上，現(xiàn)行《條例》擴大工傷認定事故范圍，將機動車事故傷害改為交通事故，將“城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害”納入事故范圍，但增加了“非本人主要責任”的限制條件?？梢灶A見，通勤事故工傷認定規(guī)定的法律適用問題，將成為修改后《條例》實施難點之一。

根據(jù)修改后的《條例》，通勤事故工傷認定法定條件包括：上下班途中；交通事故或事故傷害；非本人主要責任。

一、“上下班途中”是指合理的上下班時間內經(jīng)過的合理路線

案例1：陳師傅系某鍋爐廠的職工，八十高齡的老母親一直和他共同生活，由其照顧。2007年7月20日，陳師傅從單位下班騎自行車回家吃飯，順道去銀行為母親取款過馬路時發(fā)生交通事故。鍋爐廠認為，陳師傅中午下班的時間為11時，而發(fā)生事故的時間為11時20分，已遠遠超過下班時間，而且發(fā)生事故的原因是去銀行取款后過馬路時發(fā)生的，且是為他人取款，取款并不是上下班途中的合理路線，故不構成工傷。勞動部門和法院均認為，陳師傅從單位下班回家吃飯，有幾條路可行走，其順道用與其共同生活、年老體弱的母親的銀行卡去銀行取款，發(fā)生交通事故的路線也是其平時走過的路線，從陳師傅上下班的作息時間看，其中午11時休息吃飯，而發(fā)生交通事故的時間在11時20分，故陳師傅的受傷事實是在合理的時間和合理的路線內，應構成工傷。

“上下班途中”包含上下班時間和路線的雙重因素，但《條例》卻對“上下班途中”缺乏明確界定，這就導致鍋爐廠和勞動部門對“上下班途中”理解和適用上的認識偏差。因此，我們需要通過法意解釋、比較解釋等方法對“上下班途中”進行科學界定，以求得法律術語明確化、具體化。

法意解釋指探求立法者于制定法律時所作價值判斷及所欲實踐目的，以推知立法者之意思的解釋方法?！稐l例》制定時，由于《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》的有些規(guī)定（如上下班的“規(guī)定時間”和“必經(jīng)線路”）在實踐中不好操作，因此條例在將上下班途中發(fā)生的交通事故納入工傷認定范圍的同時，刪除了原來規(guī)定的一些不好界定的概念，規(guī)定在上下班途中受到機動車事故傷害的，都應該認定為工傷”（國務院法制辦公室政法勞動社會保障法制司，2003）。依法意解釋，《條例》規(guī)定的“上下班途中”不再限定為“必經(jīng)路線”和“規(guī)定時間”，這就要求根據(jù)現(xiàn)實生活和具體情形對“上下班途中”作出符合社會實際的合理理解。

此外，還可以通過比較解釋對“上下班途中”予以合理闡述。日本、美國、法國、德國、韓國等由社會保險承擔賠償責任的國家，對上下班途中的工傷事故認定，條件比較寬泛，就餐途中、去銀行取工資等均列入工傷范圍（孫延宏，2009）。國際勞工組織的《1964年工傷事故和職業(yè)病津貼公約》提出，應將工人上下班途中事故傷害認定為工傷?！?964年工傷事故津貼建議書》規(guī)定，工人往返于工作地點和下列地方（主要住宅或別墅；通常用餐的地方；通常領取工資的地方）的直接途中發(fā)生的事故應作為工傷?？梢?，“上下班途中”體現(xiàn)了工傷認定的工作相關性的實質標準，直接途中包含上下班時間、路線和目的地的要求，工作地點和多重化往返地點的規(guī)定更是體現(xiàn)人性化和現(xiàn)實合理性。

實際上，受到社會生活多樣性和立法語言有限性等因素的限制，試圖將“上下班途中”進行全部概括列舉也不現(xiàn)實。勞動保障部《關于實施<工傷保險條例>若干問題的意見》指出，上班途中既包括職工正常上下班途中也包括職工加班加點的上下班途中。江蘇省勞動保障廳《關于實施<工傷保險條例>若干問題的處理意見》將“上下班途中”界定為“在合理時間內經(jīng)過合理路線”。該規(guī)定對 “上下班途中”的界定涵蓋時間和路線雙重判斷標準，充分考慮社會生活的復雜性，合理時間和合理路線的雙重標準具有科學性，而且和勞工組織建議書對“上下班途中”的界定基本吻合。社會保險行政部門在認定工傷時，應充分把握工作相關性這一工傷認定實質條件，從工傷事故受害者利益保障原則出發(fā)，對“上下班途中”合理的上下班時間和合理路線，作出符合法律和生活現(xiàn)實的法律解釋和判斷。對于職工由于主客觀原因而遲到、延誤上班或者提前下班途中的一般應認為“上下班途中”，因為職工雖可能存在違反單位規(guī)章制度的行為，但這并不能否認上下班的事實。職工上下班時順道接送孩子、買菜等一般也屬于合理路線，應屬于“上下班途中”。職工上下班時繞道接送孩子、買菜等是否屬于“上下班途中”呢？一般認為，繞道的目的不符合工作相關性的這一工傷認定的實質性標準，其行走路線也不符合直接途中的合理路線的要求，故不宜認定為“上下班途中”。所以，陳師傅下班時順道給母親取款后過馬路，應屬于合理的下班時間和合理的路線，應認定為“上下班途中”。

二、通勤事故范圍應限于車輛、城市軌道等四類交通事故

案例2：2004年某天下午，河北省石家莊市某公司的職工劉某騎自行車下班途中被突然折斷的大樹砸傷，經(jīng)搶救無效死亡，劉某的家屬申請工傷認定被駁回。

劉某下班途中被大樹砸傷致死和交通事故傷亡都屬意外傷害，對受害人而言并無本質區(qū)別，如果前者不屬于工傷保障范圍不利于受害人權益維護，也不公平。從《條例》規(guī)定角度來分析，劉某下班途中意外事故是否為工傷呢？

2004年實施的《條例》規(guī)定上下班途中的機動車事故傷害為工傷范圍。工傷認定實踐中，勞動保障行政部門多將《條例》規(guī)定的“機動車事故傷害”理解為上道路行駛的輪式車輛造成的交通事故，而排除城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害等情形的工傷認定。法院對于職工上下班途中受到火車事故傷害認定工傷判決不一：南京市兩級法院均認為火車不屬于工傷認定中的機動車，但江蘇省高級法院、上海市虹口法院、遼寧本溪市明山區(qū)法院和四川成都市金牛區(qū)法院都以火車屬于廣義機動車為由，判決職工上下班途中受到火車事故傷害的認定為工傷。有關部門為將《條例》與《道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》）等法律的相關規(guī)定保持一致性，《條例》將“交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害”作為通勤事故分別明確予以規(guī)定，事故類型和范圍的具體化、明確化便于工傷認定執(zhí)法，也使得對職工上下班途中受到意外傷害認定工傷更加符合社會現(xiàn)實，有利于事故傷害職工獲得工傷保險保障。

《道交法》規(guī)定交通事故是車輛在道路上因過錯或者意外造成的人身傷亡或者財產(chǎn)損失的事件，車輛包括機動車和非機動車。遵循不同法律之間術語解釋一致性規(guī)則，《條例》規(guī)定的交通事故必須是車輛在道路上造成的人身傷亡事故。通勤事故涵蓋職工駕駛或乘坐的機動車或非機動車發(fā)生事故，也包括職工因其他機動車或非機動車事故造成的人身傷亡的交通事故。除此之外，《條例》規(guī)定“城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害”也屬于通勤事故工傷認定范圍。

但問題是，職工上下班途中因高空或路邊物件損害（建筑物、構筑物或者其他設施及其擱置物、懸掛物發(fā)生脫落、墜落或從建筑物中拋擲物品造成他人損害）造成意外事故的，工傷認定修改后《條例》對此也缺乏明確規(guī)定。所以，對于職工上下班途中非因車輛傷害的意外事故，盡管從公平和情理角度應當認定為工傷，但按照工傷認定事由法定和依法行政的要求，只要不屬于《條例》規(guī)定的“交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害”的事故范圍，依法不能認定為工傷。劉某下班途中被大樹砸傷致死雖值得同情，但依《條例》不屬于工傷。法律是不斷完善的過程，如果《條例》將通勤事故修改為“職工上下班途中的意外傷害”，就涵蓋比較全面的通勤事故范圍，對職工保護更加周延，也更加公平和合理。

三、判斷“非本人主要責任”應以法定部門出具的法律文書為依據(jù)

案例3：2010年1月25日，某市農(nóng)機配件廠職工馬某騎二輪摩托車下班途中發(fā)生交通事故，造成左腿被截肢，肇事者逃逸。2月21日市公安交通警察大隊出具事故證明：馬某發(fā)生交通事故受傷，摩托車損壞，肇事車輛逃逸。后馬某向市勞動和社會保障局提出書面申請，要求認定工傷，市勞動和社會保障局以馬某無證駕駛無牌摩托車為由認定馬某不屬于工傷。馬某不服向人民法院提起行政訴訟，法院審理過程中，對馬某無證駕駛摩托車受傷應否認定工傷存在兩種意見：一種意見認為不應認定工傷，理由是無證駕駛無牌摩托車，無證駕駛與其受傷有因果關系。另一種意見認為應認定工傷，理由是馬某雖無證駕駛摩托車，但是公安交通警察大隊僅出具“事故證明”證明馬某出了交通事故受傷，并證明肇事車輛逃逸，對馬某無證駕駛摩托車行為并未進行責任認定和處理。因肇事者逃逸，也無法認定馬某受傷與其無證駕駛摩托車有直接必然的因果關系。

《條例》規(guī)定了通勤事故工傷認定中“非本人主要責任”的限制條件，依文義解釋及相關法律規(guī)定，“非本人主要責任”包括本人無責任、次要責任和同等責任的情況，職工承擔全部責任或主要責任的通勤事故就不能認定為工傷。于是，事故責任類型就成了通勤事故工傷認定的關鍵要素。但問題是，交通事故、城市軌道交通、客運輪渡、火車事故中“非本人主要責任”的相關責任認定，屬于專業(yè)和復雜的事務，一般歸屬于公安等交通管理部門或司法部門，社會保險行政部門并不具備相關事故調查和認定所需要的知識和專長。那么，應如何判斷“非本人主要責任”呢？

我國依法確定了各類交通事故責任認定主體、認定形式等諸多制度，不同類型交通事故由不同主管機關管轄：道路交通事故責任認定書制作主體公安交通管理部門；火車交通事故認定書制定主體是組織事故調查組的機關或者鐵路管理機構；客運輪渡交通事故調查結論由海事管理機構出具；城市軌道交通事故調查報告由相關政府組成調查組出具。交通事故認定書或調查結論主要對事故經(jīng)過、當事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度等因素，依法確定事故當事人責任類型是一個專業(yè)技術性的分析結果，主要體現(xiàn)為責任認定書、調查結論或其他證明材料。所以判斷“非本人主要責任”應以公安等交通管理部門的事故認定書、調查報告為證據(jù)或依據(jù)。

需要指出的是，根據(jù)《道交法》及相關法律規(guī)定，道路交通事故認定書和客運輪渡交通事故調查結論屬于交通事故處理中的證據(jù)，人民法院享有對證據(jù)審核后采信與否之職權。所以，當人民法院在刑事訴訟、民事訴訟中未采納認定書或調查結論的責任劃分，而是依據(jù)其他相關證據(jù)對當事人責任重新劃分時，依據(jù)司法權優(yōu)先原則，應以法院生效的民事、刑事判決書、裁定書作為“非本人主要責任”的判斷依據(jù)。另外，根據(jù)《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》的規(guī)定，鐵路交通事故認定書屬于行政確認，此時工傷認定就應以鐵路交通事故認定書作為“非本人主要責任”的判斷依據(jù)。但當鐵路交通事故認定書在行政訴訟中被依法撤銷時，法院生效的行政判決書是“非本人主要責任”的判斷根據(jù)。

最后，“非本人主要責任”的舉證責任也是工傷認定實踐的重要問題。法諺云，“舉證之所在，敗訴之所在”。由受傷害職工還是用人單位承擔，抑或由社會保險行政部門主動調查取證很大程度上會影響工傷認定結果?！胺潜救酥饕熑巍弊鳛楣埱髾嗟某闪⒁瑧烧埱髾嗳顺袚e證之義務。社會保險行政部門依據(jù)《工傷認定辦法》享有根據(jù)需要對申請人提供的證據(jù)進行調查核實之職權?？紤]到現(xiàn)實中民眾舉證知識、能力的有限性以及社會現(xiàn)實中事故責任認定執(zhí)法不規(guī)范等因素，工傷認定不能完全由申請人舉證，舉證責任的合理分配以及必要時的行政調查取證是保證查明客觀事實的保證。所以，執(zhí)法實踐中，對于非因申請人主觀原因而缺乏交通事故責任定性證明材料，或者有關證明材料中缺失責任定性內容時（如公安機關交通管理部門道路交通事故成因無法查清時出具道路交通事故證明），社會保險行政部門應當根據(jù)通勤事故工傷認定的法定要件，本著有利于保障受害職工獲得醫(yī)療救助等利益維護和合理風險承擔、有利于社會和諧等原則，結合案件具體情形對“非本人主要責任”舉證責任予以合理分配和綜合判斷。

因此，從案例3看，馬某無證駕駛無牌摩托車雖屬違法行為，但公安交通警察大隊僅出具“事故證明”并未認定其承擔“非本人主要責任”，也無證據(jù)證明馬某受傷與其無證駕駛摩托車有直接必然的因果關系。根據(jù)《條例》有關“職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任”的規(guī)定，應依法認定為工傷。

總之，工傷認定范圍與標準涉及對職工和用人單位之間或工傷保險機構的風險分配，體現(xiàn)一個國家立法上的價值理念和利益權衡。修改后的《條例》是對通勤事故工傷認定條件的完善而非刪除。

1.孫樹菡：《工傷保險》，中國人民大學出版社，2000年版。

2.Workers Compensation Unit：Commuting Accidents –A challenge for workers'compensation systems，http://www.munichre.com/publications/302-04092_en.pdf，2011-1-24.

3.國務院法制辦公室政法勞動社會保障法制司:《工傷保險條例釋義》,中國法制出版社，2003年版。

4.孫延宏：《世界各地的“上下班途中”》，載《檢察風云》，2009年第20期。