較大城市立法權探析

羅光亮

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

較大的城市立法權作為地方立法權的一種，是在計劃經(jīng)濟條件下伴隨著改革開放發(fā)展起來的。20多年里，“較大的市”充分行使其立法權，成為我國立法體系中最活躍的部分，對我國深化經(jīng)濟體制改革發(fā)揮著極為重要的作用。但是，由于“較大城市”立法權自產(chǎn)生以來，特別是國務院批準的較大城市，一直面臨諸多的質(zhì)疑和非議。因為它們長期在計劃經(jīng)濟體制背景下，以自然資源類型的工業(yè)城市為主，由于各種因素一直沒有完善起來。因此，有必要在對“較大的市”立法權存在問題進行剖析。

一、較大城市立法權的法理含義

(一)“較大城市”語義的澄清

在我國，較大城市是一個被法學、政治學廣泛使用的概念，但是究竟何為較大城市，較大城市的包括了哪些種類城市等問題，卻沒有形成共識。就當前我國的法律規(guī)范而言，對較大城市范圍的界定也沒有采取一致的規(guī)定。

1.憲法意義上的“較大的市”。根據(jù)《中華人民共和國憲法》 (以下簡稱《憲法》)的規(guī)定，市分為三種:直轄市、設區(qū)的市、不設區(qū)的市?！稇椃ā返谌畻l第二款規(guī)定，直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，結合其第九十七條和第一百零二條的規(guī)定，憲法意義上的“較大的市”是從行政區(qū)劃角度所說的除直轄市和縣級市以外的設區(qū)的市。目前，我國共有275個憲法意義上“較大的市”，按照其行政級別又可劃分:(1)副省級市?，F(xiàn)在的副省級市是由計劃單列市轉(zhuǎn)換而來。副省級市全部為設區(qū)的市，其行政級別比地級市高半個層級，比直轄市低半個層級，市轄區(qū)和市直部門定為副廳級。15個副省級市都是具有立法權的“較大的市”。①這15個城市是指哈爾濱、長春、沈陽、濟南、南京、杭州、廣州、武漢、成都、西安、大連、青島、寧波、廈門、深圳。(2)地級市。1983年5月18日，國家人事部、民政部《關于地市機構改革中的幾個問題的請示報告》，按市的行政地位將市分為地區(qū)級市和縣級市，同年在國務院有關行政區(qū)劃的批復中正式使用了地級市這一名稱，取代了過去的省轄市。我國目前共有地級市268個，其中24個為具有立法權的“較大的市”。［1］

2.無論是1982年的《中華人民共和國地方組織法》(以下《地方組織法》)還是最新修改的《地方組織法》都提到了較大城市，但是其含義與范圍與憲法卻有很大不同。2005年修改的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會……可以制定地方性法規(guī)……”;①《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十三條。“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章……”。②《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十條。由此可知《地方組織法》中的較大城市僅指國務院批準的較大城市。

3.2000年《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)規(guī)定“較大的市”的涵義。在該法第六十三條第四款規(guī)定，“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市?！本褪钦f，《立法法》所規(guī)定的“較大的市”是指有權制定地方性法規(guī)和規(guī)章的市，包括三種:省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市，經(jīng)國務院批準的較大的市?！拜^大的市”因此便有了“經(jīng)國務院批準的”和“未經(jīng)國務院批準的”之分。

4.《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(以下簡稱《城市規(guī)劃法》)意義上的大城市。《城市規(guī)劃法》按人口規(guī)模把城市分為大城市、中等城市、小城市。大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口 (下同)50萬以上的城市。目前我國共有大城市81個，其中人口在200萬以上的超大城市12個 (包括4個直轄市)，人口在100萬至200萬的特大城市22個，人口在50萬至100萬的大城市47個。我國49個具有立法權的“較大的市”中，除拉薩、銀川、珠海和?？?個城市以外，另外45個全部屬于大城市的范疇，其中12個超大城市和22個特大城市全部具有立法權，但仍有32個大城市沒有立法權。［1］

可見，關于什么是“較大的市”，《憲法》與《地方組織法》、《立法法》、《城市規(guī)劃法》的規(guī)定相去甚遠。雖然在幾部法律對較大城市作出了不同的規(guī)定，但是從憲政實踐來看，《立法法》之規(guī)定較為科學和合理，因為《憲法》界定的范圍過寬了些，《地方組織法》則只僅指國務院批準的較大城市，而《城市規(guī)劃法》之規(guī)定不便于理解和操作。所以“較大城市”應該包括三類:一是省、自治區(qū)人民政府所在地的市;二是經(jīng)濟特區(qū)所在地的市;三是經(jīng)國務院批準的較大的市。

(二)較大城市享有的是“立法使用權”而不是真正意義上的立法權

從世界各國的政治制度來看，立法權一般都通過憲法條文直接賦予民意機關議會。我國憲法第五十八條規(guī)定，“全國人大和全國人大常委會行使國家立法權?！笨梢姡谖覈?，立法權屬于全國人大和全國人大常委會。日本憲法第四十一條規(guī)定，“國會是最高國家權力機關，是國家唯一的立法機關。”美國憲法第一條規(guī)定，“本憲法所授予的立法權，均屬于由參議院和眾議院所組成的合眾過國會?！?/p>

立法權是國家的一項權能，是國家主權的表現(xiàn)，它屬于最高國家權力機關。但這并不意味著行使立法權和從事立法活動的機關也只有一個。相反立法工作可以是不同的國家機關承擔。從世界各地了憲政體制來看，除了議會以外，行政機關、司法機關均享有不同程度的委任立法、授權立法等立法使用權。在我國，根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，在立法權屬于全國人大和全國人大常委會的前提下，國務院、省級人大和政府、民族自治地方的人大、較大市的人大等，都享有不同程度的立法使用權。［2］264

根據(jù)以上分析，我們認為較大城市包括三類城市:省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市、經(jīng)國務院批準的較大的市。而通常所說的較大城市立法權實質(zhì)上意指立法使用權，但是為了敘述方便，本文也采用“通說”即較大城市立法權。

二、較大城市立法權之法律依據(jù)及其合憲性分析

(一)法律依據(jù)

“較大的市”的人大與政府自取得立法權開始，一直面臨“違憲”的質(zhì)疑。追溯其“權源”，發(fā)現(xiàn)最早賦予其權限的法律文件乃是1982年第五屆全國人大第五次會議修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》)，該法第二十七條規(guī)定:省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會審議制定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。實質(zhì)上該法并未真正賦予較大城市立法權，但是在1986年修改的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》①《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條。的規(guī)定，該法第一次就賦予了較大城市享有立法權的地位。

歷次修改的地方組織法和《立法法》進一步明確了其立法權。2000年制定的《立法法》規(guī)定，“較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市。”②《中華人民共和國立法法》第六十三條。2005年修改的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也做了類似的規(guī)定。

從上述規(guī)定可知，較大城市在1982年的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中僅僅享有擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案的權力，1986年該法修改才正式賦予較大城市立法權的地位。2000年《立法法》和2005年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中又進一步加以了明確。

(二)合憲性分析

在取得法律認可的同時，卻找不到相關的憲法依據(jù)。1982年憲法中關于地方立法權的條款僅僅規(guī)定:省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案。③《中華人民共和國憲法》第一百條。除此條之外，并沒有條款涉及“較大的市”之人大或政府的立法權問題。由這些修憲資料可見，《憲法》關于享有地方立法權的主體僅限于省、直轄市人大及其常委會的規(guī)定是明確的。

后來制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《立法法》卻打破了憲法中關于地方立法主體單一性的規(guī)定，確實存在違憲的嫌疑。一個國家的法律體系的一致性，主要是通過等級秩序來維持和實現(xiàn)的。法律秩序等級體系的結構大體如下:由于預定了基礎規(guī)范，憲法是國內(nèi)法中最高一級。［3］142憲法與普通法律之間，有么具有優(yōu)越性，不得以普通立法加以改變;要么處于平等地位，立法機關可以隨意加以修改。所有制定成文憲法的人們都想要制定國家的根本的最高的法律，因此，與憲法相抵觸的普通法律當歸無效。④Marbury v.Madison，5 U.S.137(1803).所以后來制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《立法法》中賦予較大城市立法權的條款與憲法的精神不相符合。

為了保證我國的法制統(tǒng)一，有必要在下次修憲之際，在憲法條款中賦予三類較大城市以立法權;或者將其較大城市立法權的體系予以廢除，以此與憲法保持一致。但從憲政實踐來看，這兩個選擇對于決策層也許都會面臨艱難的選擇。一方面，如果賦予其憲法效力，務必會導致較大城市立法體系呈現(xiàn)開放狀態(tài)，進一步導致地方立法主體泛濫化。在當今中國，立法主體之層級、數(shù)量已經(jīng)過于繁多。同時，由于我國缺失有效的違憲審查制度，立法主體的泛濫化，可能會進一步加劇我國法律體系的不一致性。另一方面，如果廢除較大城市立法權，可能時機尚未成熟。因為較大城市立法權的產(chǎn)生主要是為了深化經(jīng)濟體制和政治體制改革，讓地方先行一步，嘗試成功以后中央政府在加以全國推廣。現(xiàn)在我國還會進一步推進改革進程，還需要較大城市先行一步。同時，較大城市取得立法權，就意味著享受比其他城市有更多的特權和優(yōu)惠，他們也不會輕易放棄這一機會。

三、較大城市立法權體系是開放式抑或封閉式?

(一)較大城市立法權的發(fā)展呈現(xiàn)封閉式狀態(tài)

《立法法》規(guī)定，“較大的市”特指三類城市，即:(1)省級人民政府所在地的市;(2)經(jīng)濟特區(qū)所在地的市;(3)經(jīng)國務院批準的其它城市。目前，我國的“較大的市”有49個，其中省會城市27個、經(jīng)濟特區(qū)城市4個、國務院批準的其它城市有18個。國務院先后4次批準19個城市為“較大的市”(其中重慶于1997年3月升格為直轄市):1984年10月批準唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、重慶共13個市;1988年3月批準寧波市;1992年7月批準淄博、邯鄲、本溪市;1993年4月批準蘇州、徐州市。目前關于較大城市的爭論主要集中在國務院批準這一類上。從1984年10月到1993年4月，不到9年的時間，國務院相繼批準了19個較大城市，而之后的20余年的時間里一個都沒有批準，這不禁讓人有些費解。是后來其他城市發(fā)展沒有達到標準還是沒有城市申請呢?答案當然是兩者都不是。目前我國長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域中的許多城市在城市面積、人口、經(jīng)濟總量等方面早就超過了上述許多“較大的市”。［4］近年來溫州、東莞、佛山、贛州、綿陽等20多個城市多次向全國人大提出議案、向國務院提出申請，均未能成功。其中溫州歷經(jīng)了近20多年的申請歷程，可見其中的艱辛。從較大城市的發(fā)展歷程來看，其表現(xiàn)為封閉狀態(tài)。

(二)國務院批準較大城市只是計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物

國務院業(yè)已批準的“較大的市”，是以計劃經(jīng)濟體制為背景的。所批準的“較大的市”以自然資源類型的工業(yè)城市為主。在19個城市中，資源類型的工業(yè)城市占十多個，尤其是以煤炭資源型工業(yè)城市為突出。這一特點與計劃經(jīng)濟體制下對城市重要性的劃分標準基本是一致的。從國務院批準的“較大的市”實際結果看，在地域分布上基本為長江及其以北的中東部城市，尤其以東北城市居多。除了包頭和重慶市外，沒有西部城市。［5］

國家行政學院教授、中國行政法學會副會長楊小軍指出，較大的市的操作標準從來沒有公布過，只是作為一種工作標準?！凹热惠^大的市是立法權，為何只作為工作標準，而不是法律標準呢?”而且較大的市設立涉及的只是立法權，并不是一個經(jīng)濟總量的評估標準。以前較大的市審批主要集中在北方的一些重大的工業(yè)城市，純粹講究城市的大小，而且計算人口依然用的是計劃經(jīng)濟年代“吃商品糧”的來統(tǒng)計，這已經(jīng)明顯不適應市場經(jīng)濟的發(fā)展。［6］

1983年12月10日，國務院辦公廳向各省、自治區(qū)人民政府發(fā)出《關于對“較大的市”的名單 (草案)征求意見的通知》［(83)國辦函字96號］。該《通知》在所附《對“可以擬訂地方性法規(guī)草案的市的名單 (草案)的說明》中明確指出，“中央領導同志指示:地方組織法第二十七條說的‘較大的市’，除省會以外，應當掌握嚴一點、少一點”， “先搞少一點，待取得經(jīng)驗以后，再定一個辦法”。根據(jù)《關于對“較大的市”的名單 (草案)征求意見的通知》中“待取得經(jīng)驗以后，再定一個辦法”的規(guī)定，時到今日已二十多余年，“較大的市”審批辦法至今沒有出臺。［5］

(三)應該建立能進能退的開放機制

2009年6月，國務院法制辦會同全國人大法工委在浙江溫州和湖北宜昌分東西兩片召開較大的市審批工作座談會，重點就規(guī)范較大的市審批工作、科學制定審批標準、建立科學合理的審批體制、加快審批工作等聽取各地的意見。2009年7月9日，國務院法制辦主任曹康泰表示，國務院法制辦正在積極啟動“較大的市”的審批工作，并初步確定“較大的市”應具備以下四個條件:一是城市規(guī)模較大，城市綜合實力較強，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中有較大的影響力;二是依法行政水平較高，法制機構健全，法制力量滿足立法需要;三是城市人文和社會環(huán)境較好;四是有著特殊的立法需求。［7］但是時到今日，制定“較大的市”標準還只是“紙上談兵”之事。

國務院設立“較大的市”的目的，是希望這些城市利用擁有立法權力，促進城市發(fā)展戰(zhàn)略，推動改革開放，并且對輻射周邊地區(qū)發(fā)揮較大作用。縱觀這18個城市 (重慶后升為直轄市)至今的社會經(jīng)濟文化發(fā)展，其中大部分城市無論在法制、經(jīng)濟、社會、文化等方面都取得巨大發(fā)展，并對促進周邊地區(qū)的發(fā)展進步起了很大作用。之所以有越來越多的城市加入到追求“較大的市”的隊伍中來，是因為爭取到“較大的市”，就能獲得城市立法權。而這對這些市場經(jīng)濟確立后迅速發(fā)展起來的城市，不僅意味著能夠以法律的形式對之前的改革成果予以保障，更能夠利用制定法律法規(guī)去破解發(fā)展中的一些困難，更好地促進本市經(jīng)濟的發(fā)展。如果讓較大城市立法權保持封閉狀態(tài)，務必使其它城市遭受不平等的待遇，這意味著即使其他城市達到同等條件，也不能享受較大城市的優(yōu)惠，所以，如果不廢除較大城市的立法權，就應該建立一個能進能退的機制。

四、較大城市立法權的監(jiān)督與規(guī)制

立法監(jiān)督在法學理解上尚存爭議，莫說一衷。但總體而言，其主要包括立法活動與立法結果兩方面的監(jiān)督，所以，較大城市立法監(jiān)督其意旨是指有權的主體，在自己監(jiān)督權限范圍內(nèi)，依據(jù)一定的程序，對較大城市的人大和政府的立法活動和立法結果所實施的監(jiān)察和督促。［8］325立法監(jiān)督的目的是為了消除法律、法規(guī)之間的抵觸和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，維護國家法制的統(tǒng)一。概括地說，立法監(jiān)督是為保證國家立法橫向上的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一和縱向上的一致性，對立法活動和立法文件進行宏觀控制和調(diào)節(jié)的手段和技術。［9］根據(jù)立法法的規(guī)定，較大城市立法監(jiān)督的形式主要有批準和備案兩種形式。

(一)批準

批準權從一般意義上講，就是一種同意權。是否同意的標準，是看原則性的東西是否正確。對立法的必要性、可行性和規(guī)范性問題，不是審批機關的事，應由立法機關自己把握，但審批機關的工作機關可以對此提出指導性意見。立法批準機關在審批法規(guī)時，可作出批準或不批準的決定，一般不作督促檢查修改。不應像自己制定法規(guī)那樣全面、具體、斟字酌句地審議，不要以審批代替制定機關本身應做的工作。對報批法規(guī)的必要性、可行性和規(guī)范性方面存在的間題，應由審批機關的工作機構 (專門委員會或工作委員會)通過作程序解決。

那么，對于較大城市的報批，只能作出批準或不批準的決定。但是，在立法實踐中，批準權的含義與理論層面上意義有些不同。對不合格的法規(guī)一律采用退回去的辦法，必然會延誤一些急需出臺的法規(guī)，影響立法效率。為了提高立法效率，審批機關適當?shù)貙σ恍﹫笈姆ㄒ?guī)進行修改是必要的。全國人大常委會法制工作委員會曾經(jīng)做過解釋:“省人大常委會對較大城市報批的地方性法規(guī)，對原則性問題有權進行修改，同時應簡化審批程序，不要因一些非原則性問題影響及時批準”。［10］省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當在四個月內(nèi)予以批準。①《中華人民共和國立法法》第六十四條。

省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)審查的主要涉及兩方面的內(nèi)容:一是看是否屬于地方事務;二是合法性。地方性事務的判定標準有兩個:(1)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項;(2)屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項。除《立法法》第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。②《中華人民共和國立法法》第六十四條。

合法性審查的標準主要是不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。但是要真正理解“不抵觸”的含義，實際上是件困難的事情。因為它本身屬于立法解釋的問題，但是全國人大常委會至今尚未作出相關解釋。學界一般將其理解為:“不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”，是指“不得與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相沖突、相違背”。一是不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)的具體條文相沖突、相違背 (即直接抵觸);二是不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)的精神實質(zhì)、基本原則相沖突、相違背(即間接抵觸)。［8］284

(二)備案

根據(jù)法律規(guī)定，立法機關或立法批準機關將通過或經(jīng)批準頒布的法規(guī)報上級立法或行政機關存檔備查。備案的目的是為了加強對立法的監(jiān)督管理，以便于備案機關在必要時進行審查，消除法規(guī)之間的沖突，備案還為了備案機關全面了解地方和部門的立法情況和執(zhí)法情況，同時還有利于加強對下級立法工作的指導。從備案本身的法律意義說，備案就是報送文件，登記在案，使之備而可查。備案本身并不必然引起對備案法規(guī)的審查，備案與審查是兩回事，盡管備案的目的是為了便于隨時審查，發(fā)現(xiàn)和消除法律之間的矛盾和沖突。主張對備案法規(guī)都必須進行一一審查的觀點，盡管它的愿望是好的，卻是不可取的，而且在實踐中證明是難以行得通的，不能把備案與審查混為一談，它們是兩種不同的手段。［9］

從上述分析可知，在欠缺行之有效的違憲審查的背景下，我國對較大城市立法權的監(jiān)督和規(guī)制主要是通過批準這一制度加以規(guī)范。但是由于“批準”這一行為，也沒有相關的法律將其程序細化，從而導致在運行的過程中，出現(xiàn)隨意性比較強的局面。同時由于沒有一個統(tǒng)一的標準，不同的省、自治區(qū)的做法很不一致。所以，為了保證我國法律體系的統(tǒng)一性，全國人大常委會應該履行好《憲法》、《立法法》賦予的法律監(jiān)督權，對違反上位法的法律性文件予以撤銷或改變。

五、結語

較大城市立法權既是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，也是在市場經(jīng)濟條件下進行政治、經(jīng)濟體制改革探索和試驗的要求。它在近20余年的進程中，為中央層面的立法提供了豐富的經(jīng)驗。同時，較大城市也因為立法權享有比其它城市更優(yōu)惠的政策，它們借助這一優(yōu)勢，發(fā)展迅速。但是由于該制度缺乏憲法條文的規(guī)范，在監(jiān)督和規(guī)制方面也不是很完善，而且就其發(fā)展歷程來看呈現(xiàn)封閉狀態(tài)等，亟需引起高度重視。

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