地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革探討

■ 周薇薇/周國新

（1.暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財稅系, 廣州 510632 ；2.廣東省財政廳, 廣州 510030；3．廣東省地質(zhì)局,廣州 510080）

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的研究，是當(dāng)前國內(nèi)外國有資產(chǎn)（國外稱為公共資產(chǎn)）管理研究的重要課題。世界上很多國家在公共資產(chǎn)管理方面已有許多探索，其中較成熟的有日韓模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等四種管理模式，但由于我國的政治體制和行政管理體制不同，國有資產(chǎn)管理只能參考和借鑒他們成功的經(jīng)驗，建立適合我國國情的新型管理體制。而地勘事業(yè)單位因為單位性質(zhì)之特殊性，其國有資產(chǎn)管理更是一個比較新的課題。

1 地勘事業(yè)單位改革

根據(jù)國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)[1999]37號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》精神，地勘事業(yè)單位要承擔(dān)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查任務(wù)。而廣東省地勘事業(yè)單位除了要承擔(dān)上述職能外，地質(zhì)局機(jī)關(guān)有可能要承擔(dān)一部分行政職能，而部分地勘事業(yè)單位也可能要通過市場運作來完成一些公益性地質(zhì)工作。

根據(jù)《廣東省事業(yè)單位分類改革實施意見》（征求意見稿）精神，這次改革主要內(nèi)容就是要合理界定事業(yè)單位的范圍，強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展，而不是減人、減經(jīng)費、甩包袱，總體考慮是完善以政府投入為主、多渠道籌資的公益事業(yè)投入機(jī)制，對不同類別的事業(yè)單位將實行不同的財政投入。

按照廣東省地勘事業(yè)單位的特點和發(fā)展方向，地勘事業(yè)單位有可能改革為行政類事業(yè)單位、經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位和公益類事業(yè)單位三種類型。其中：行政類事業(yè)單位，是指依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)，按規(guī)定程序批準(zhǔn)設(shè)立，行使公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，例如廣東省地質(zhì)局局機(jī)關(guān)。經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位，是指從事生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)活動，以營利為目的，已經(jīng)實現(xiàn)或經(jīng)過調(diào)整后可以實現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位，例如一些地勘廠礦企業(yè)。公益類事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)構(gòu)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，面向社會提供公益服務(wù)和為國家機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障的事業(yè)單位，例如一些地質(zhì)隊。根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等不同的情況，公益類地勘事業(yè)單位又可能具體劃分為公益一類、公益二類和公益三類三個類別的地勘事業(yè)單位。其中：公益一類地勘事業(yè)單位，是指從事直接關(guān)系國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)社會秩序、國家根本利益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的地勘事業(yè)單位，例如地質(zhì)調(diào)查院、基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)等單位，其經(jīng)費原則上由財政予以保證；公益二類地勘事業(yè)單位，是指關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益或人民群眾切身利益，面向社會提供基本公益服務(wù)，可部分實現(xiàn)由市場配置資源的地勘事業(yè)單位，政府將給予不同程度的財政支持，同時鼓勵社會力量投入；公益三類地勘事業(yè)單位，是指業(yè)務(wù)具有公益屬性，在國家政策支持下，可基本實現(xiàn)市場配置資源的地勘事業(yè)單位，政府將通過購買服務(wù)的方式予以支持。

面對改革后有可能分為多種類型的地勘事業(yè)單位，其國有資產(chǎn)如何管理，就成為一個亟待研究的課題。

2 目前地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題

(1)管理體制不順。目前地勘事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，價值形態(tài)由財政部門進(jìn)行管理，實物形態(tài)由地勘單位自行管理，而資產(chǎn)報廢等部分日常工作又由財政部門、上級部門分級管理，部分地勘事業(yè)單位存在重購輕管、無人真正負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。

(2)管理制度滯后，難以適應(yīng)改革。地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理統(tǒng)一按事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法執(zhí)行，資產(chǎn)進(jìn)入與退出渠道不能完全適合地勘事業(yè)單位改革的情況。

(3)管理配置失衡，難以提高效益。地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)由財政經(jīng)費或單位自有資金配置，缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)，存量資產(chǎn)與預(yù)算管理脫節(jié)，閑置與短缺同時存在，資產(chǎn)使用缺乏評估與監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)效益較低。

3 地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式

3.1 目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的主要模式

3.1.1 廣西自治區(qū)南寧市模式

南寧市委、市政府宣布暫停行政事業(yè)單位從事國有資產(chǎn)經(jīng)營活動，成立了全國第一家專門營運行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的公司——威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司（以下簡稱“威寧公司”），作為南寧市國資委授權(quán)的投資主體、經(jīng)營主體和責(zé)任主體，代表市政府對市級行政事業(yè)單位的所有國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一營運，行使出資人的權(quán)利并承擔(dān)有限責(zé)任。行政事業(yè)單位與威寧公司建立租賃關(guān)系，威寧公司根據(jù)國資委規(guī)定的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)向各租用單位收取租金。這種管理模式，是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求，將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)按市場化運作方式管理，對資產(chǎn)實行企業(yè)管理和集中運營。它使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)真正變成市場的要素，變成可經(jīng)營的資產(chǎn)，讓市場機(jī)制自然調(diào)節(jié)實現(xiàn)其價值，其獨特之處在于市場化程度高，一切按照企業(yè)公司的章程進(jìn)行運作。

3.1.2 黑龍江省安達(dá)市模式

明確市政府為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有者，擁有資產(chǎn)的最終處置權(quán)。行政事業(yè)單位為國有資產(chǎn)的使用單位，擁有資產(chǎn)的使用、日常管理等權(quán)限。市財政局及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)安達(dá)市國資辦為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的辦事機(jī)構(gòu)。注冊設(shè)立了具有獨立法人資格的安達(dá)市國有資本投資運營有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)對收攏的125家行政事業(yè)單位大部分資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一置換、拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃等。這種管理模式明確了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)和各職能部門管理的職責(zé)，實行分級授權(quán)管理。同時設(shè)立資產(chǎn)運營公司，負(fù)責(zé)對收攏的資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營和提供擔(dān)保、投融資服務(wù)。

一般來說，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)提供的應(yīng)該是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其國有資產(chǎn)的管理目標(biāo)應(yīng)是社會經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)公平的最優(yōu)化，以利于彌補(bǔ)市場缺陷，而不是爭取利潤最大化。廣西自治區(qū)南寧市模式，將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理完全實行資本化、市場化運營，同行政類、大部分公益類事業(yè)單位應(yīng)行使的職能是不相符的，它違背了公益性支出的性質(zhì)。而黑龍江省安達(dá)市模式，雖然符合公共財政管理的要求，但隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，部分公益類和經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)所產(chǎn)生的問題也將日益明顯，其影響也會越來越大。

3.2 地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式設(shè)想

隨著地勘事業(yè)單位改革的進(jìn)行，其國有資產(chǎn)必然會伴隨著社會分工的不同，按照單位的類型，對其使用和配置進(jìn)行合理的調(diào)整。即純粹保證履行事業(yè)職能、滿足社會公共需求的資產(chǎn)相對應(yīng)于行政類、公益一類等地勘事業(yè)單位，由國家進(jìn)行保障或部分保障；而以資本增值和效益最大化為最終目的資產(chǎn)則走向市場，由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)——這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。

在完善地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的時候必須處理好兩個問題：一是國家所有和產(chǎn)權(quán)持有的關(guān)系。二是產(chǎn)權(quán)持有與占有、使用的關(guān)系。即如何通過分離所有權(quán)、持有權(quán)和占有、使用權(quán)來激發(fā)資產(chǎn)的潛能，實現(xiàn)地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)的價值。

由于目前廣東省地勘事業(yè)單位體制改革尚處在起步階段，地勘事業(yè)單位的國有資產(chǎn)仍然兼有行政事業(yè)和市場兩種功能，其資產(chǎn)的使用亦兼具公益性和贏利性兩種導(dǎo)向。我們要按照資產(chǎn)的屬性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，對兼有公益性和贏利性雙重功能的地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理進(jìn)行改革，但這種改革應(yīng)是漸進(jìn)式。

針對地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理特點，廣東省應(yīng)該建立國家所有、省財政部門持有監(jiān)管、統(tǒng)一管理、分類實施的國有資產(chǎn)管理制度。地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)歸國家所有，在省財政部門持有監(jiān)管的前提下，可授權(quán)委托省地質(zhì)局集中管理；在實行事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度的基礎(chǔ)上，地勘事業(yè)單位按改革分類，實行有差別的，部分可實行企業(yè)化管理的國有資產(chǎn)管理制度。

行政類、公益一類的地勘事業(yè)單位，由于其主要職能是履行政府行政職能、滿足社會公共需求，其資產(chǎn)的使用和效益的創(chuàng)造應(yīng)該呈現(xiàn)非市場性、非經(jīng)濟(jì)性和非贏利性的顯著特征。其資產(chǎn)管理，在省財政部門代表國家持有的基礎(chǔ)上，根據(jù)地勘事業(yè)單位的使用需求和配置標(biāo)準(zhǔn)按需配置，資產(chǎn)管理嚴(yán)格按照2006年5月財政部發(fā)布《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令36號）執(zhí)行。這種高度集中管理方式，既有利于實現(xiàn)公共財政和公共服務(wù)資源分配的公平、公正；也有利于提高資產(chǎn)的使用效率；還有利于杜絕腐敗的滋生。

公益二類的地勘事業(yè)單位，其資產(chǎn)管理，在省財政部門代表國家持有的基礎(chǔ)上，委托授權(quán)省地質(zhì)局統(tǒng)一管理，由省地質(zhì)局與地勘事業(yè)單位簽訂《國有資產(chǎn)委托管理協(xié)議書》，確認(rèn)各地勘事業(yè)單位對國有資產(chǎn)的占有、使用權(quán)，并允許其經(jīng)過批準(zhǔn)，可以根據(jù)國有資產(chǎn)的服務(wù)對象、項目性質(zhì)以及運行使用情況，對資產(chǎn)采用計提折舊、設(shè)立評價標(biāo)準(zhǔn)等企業(yè)化的管理方法，以保證國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。這種綜合管理方式，比較符合目前地勘事業(yè)單位改革的具體情況，既有利于地質(zhì)事業(yè)公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，也有利于國有資產(chǎn)價值作用的發(fā)揮。

經(jīng)營服務(wù)類、公益三類的地勘事業(yè)單位，其資產(chǎn)管理應(yīng)在省財政部門代表國家持有的基礎(chǔ)上，設(shè)立評價標(biāo)準(zhǔn)，實行企業(yè)化管理。對其獨有的、社會確實需要的公益服務(wù)，由政府向其定量定價“明碼”購買。這種分離轉(zhuǎn)變管理方式，可使地勘事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)逐步從國有資產(chǎn)中脫離出來，遵循市場的方式進(jìn)行規(guī)范化經(jīng)營。

上述模式，打破了非經(jīng)營性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)本身的界限，是地勘事業(yè)單位國有資產(chǎn)比較符合成本效益管理的改革。既使國有資產(chǎn)為社會提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品得到了保障，又使其在市場化運行中得以實現(xiàn)價值作用；既實現(xiàn)了國有資產(chǎn)所有權(quán)、持有權(quán)、使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，明確了所有者、持有者、被委托者、使用者與經(jīng)營者的責(zé)權(quán)利關(guān)系；又建立了國有資產(chǎn)形成、使用、處置的國有資產(chǎn)管理體系，加強(qiáng)和完善了國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制。但在公共財政體制下，事業(yè)單位國有資產(chǎn)按照市場化來管理，仍有待進(jìn)一步探討。

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