礦產(chǎn)資源合理利用規(guī)制綜述

■ 劉建芬

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出“加強礦產(chǎn)資源勘查、保護和合理開發(fā)?！蓖ㄟ^我國礦產(chǎn)資源合理利用規(guī)制綜述，可以看出中國礦產(chǎn)資源政策導向明確，在可持續(xù)發(fā)展的前提下，保證礦產(chǎn)資源開發(fā)利用能夠滿足本國經(jīng)濟社會的發(fā)展需求。

1 礦產(chǎn)資源合理利用制度的相關法規(guī)

在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》的指引下，中國制定了一系列的政策和相關法規(guī)。初步建立了中國礦產(chǎn)資源的管理法律、法規(guī)體系框架，使礦產(chǎn)資源及其勘查開發(fā)與管理進入有法可依的軌道。從而對促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，保障與推進礦業(yè)的改革與發(fā)展起了重要作用。礦產(chǎn)資源合理利用制度是礦產(chǎn)資源保護立法的基本內(nèi)容，也是合理利用立法的重要組成部分。改革開放以來，中國陸續(xù)出臺了大量與礦產(chǎn)資源合理利用相關的法律、法規(guī)。

(1)1986年3月，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過、1996年8月29日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議討論通過修改后的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》中第三條、第七條、第二十四條和第三十條提出，國家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，對礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)實行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、合理開采和綜合利用；在開采主要礦產(chǎn)的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產(chǎn)統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用。

(2)1987年4月29日國務院頒布的《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》第一條和第七條提出了：加強對礦山企業(yè)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護工作的監(jiān)督管理，礦山企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，要加強開采管理，選擇合理的采礦方法和選礦方法，推廣先進工藝技術，提高礦產(chǎn)資源利用水平。

(3)1994年3月26日國務院令第152號發(fā)布的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》第二十四條提出：全國礦產(chǎn)資源的分配和開發(fā)利用應當兼顧當前和長遠、中央和地方的利益，實行統(tǒng)一規(guī)劃、有效保護、合理開采、綜合利用。

(4)1997年7月3日國務院令第222號修改的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》第一條和第二十三條明確指出：為了保障和促進礦產(chǎn)資源的勘查、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權益；采礦權人從尾礦中回收礦產(chǎn)品、開采未達到工業(yè)品位或者未計算含量的低品位礦產(chǎn)資源，可以經(jīng)批準減繳礦產(chǎn)資源補償費。

(5)1998年2月12日國務院令第241號發(fā)布的《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十四條規(guī)定：登記管理機關（國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門）應當對本行政區(qū)域內(nèi)的采礦權人合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源、保護環(huán)境及其他應當履行的法定義務等情況依法進行監(jiān)督檢查。采礦權人應當如實報告有關情況并提交年度報告。

(6)2002的出臺的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》第二條規(guī)定：要不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備等，提高資源利用效率。

(7)2004年12月29日通過的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第三條和第三十六條指出：礦山企業(yè)應當采取科學的開采方法和選礦工藝，減少尾礦、矸石、廢石等礦業(yè)固體廢棄物的產(chǎn)生量和貯存量，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

(8)2007年《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《中華人民共和國水污染防治法》提出了合理使用與節(jié)約能源，加強對水資源的合理利用和保護。

(9)2009年1月1日起開始實施的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，第一條、第二十二條、第四十六條和第五十三條等提出了：要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理開采礦產(chǎn)資源，具有工業(yè)價值的共生和伴生礦實行綜合開采、合理利用；并制定合理的開發(fā)利用方案，采用合理的開采順序、方法和選礦工藝。違規(guī)者給予罰金或吊銷營業(yè)執(zhí)照等處罰。

(10)2009年5月1日開始實施的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第一條、第三條、第四條提出:礦山地質(zhì)環(huán)境保護，堅持預防為主、防治結(jié)合等原則。明確了國土資源部及縣級以上地方國土資源行政主管部門的職責，使礦山地質(zhì)環(huán)境保護有了法律依據(jù)，進一步明確了礦山地質(zhì)環(huán)境保護的責權利界定。

(11)2009年11月，國土資源部出臺的《保護性開采的特定礦種勘查開采管理辦法》(國土資發(fā)〔2009〕165號)第一條、第十五條、第十六和第十七提出了保護性開采的特定礦種與其他礦種共、伴生的開采要求；在開采主采礦種時，造成綜合利用的保護性開采的特定礦種采出量超出開采總量控制指標時，采礦權不得超開采總量控制指標銷售，同時，開采非保護性開采的特定礦種的礦山企業(yè)在開采其他礦產(chǎn)過程中，新發(fā)現(xiàn)礦區(qū)內(nèi)有共生或伴生保護性開采的特定礦種的，要向當?shù)貒临Y源管理部門報告，經(jīng)資源儲量評審備案后，依據(jù)評審結(jié)果，納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃。

(12)2010年出臺了《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項資金管理辦法》，獎勵資金采取“以獎代補”方式，對節(jié)約與綜合利用礦產(chǎn)資源取得顯著成績的礦山企業(yè)給予獎勵，支持礦山企業(yè)提高礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率。

2 礦產(chǎn)資源合理利用制度的相關政策

(1)1987年5月6日，國家經(jīng)委、財政部《關于對國營工業(yè)企業(yè)資源綜合利用項目實行一次性獎勵的通知》指出：國家對企業(yè)開展綜合利用取得成效的項目給予一次性獎勵，獎金水平與綜合利用的經(jīng)濟效益掛鉤。1987年6月8日，國家經(jīng)委、財政部、商業(yè)部、國家物資局關于進一步開發(fā)利用再生資源若干問題的通知中指出：開發(fā)利用再生資源是資源綜合利用的重要組成部分。

（2)2003年12月23日，國務院新聞辦發(fā)表了《中國的礦產(chǎn)資源政策》白皮書，這是中國首次就礦產(chǎn)資源政策發(fā)表白皮書，《白皮書》強調(diào)了礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展和合理利用。

（3)2005年3月5日的第十屆全國人民代表大會第三次會議上，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中明確提出：要加強礦產(chǎn)資源開發(fā)管理，注重能源資源節(jié)約和合理利用，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

（4)2005年8月18日國務院28號文《國務院關于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》中指出：整頓礦產(chǎn)資源開發(fā)中的各類違法違規(guī)行為，規(guī)范開發(fā)活動，建立和維護良好的開發(fā)秩序。

（5)2005年9月21日，國家發(fā)改委《關于做好煤炭資源開發(fā)規(guī)劃管理工作的通知》中指出：要按照煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃與煤炭資源勘查規(guī)劃相結(jié)合、礦業(yè)權設置方案與礦區(qū)總體規(guī)劃相結(jié)合的要求，做好煤炭資源勘查規(guī)劃、煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃、礦區(qū)總體規(guī)劃、礦業(yè)權設置方案之間的銜接工作，實現(xiàn)煤炭資源的合理布局、有序開發(fā)。

（6)2006年國務院辦公廳108號文《對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合的意見》中明確指出：對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合是集中解決礦山開發(fā)布局不合理，實現(xiàn)資源規(guī)?；?、集約化開發(fā)的重要手段，是調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu)、促進礦業(yè)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。

（7)2007年國務院15號文《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中指出：推進資源綜合利用。落實《“十一五”資源綜合利用指導意見》，推進共伴生礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用和煤層氣、煤矸石、大宗工業(yè)廢棄物、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用。

（8)2007年國務院36號文《國務院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》中對合理利用能源資源，提出了《單位GDP能耗統(tǒng)計指標體系實施方案》、《單位GDP能耗監(jiān)測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》和《主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》、《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》。

（9)2009年10月26日，12部委聯(lián)合下發(fā)國土資發(fā)[2009]141號文《關于進一步推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》，要求綜合運用經(jīng)濟、法律、技術和必要的行政手段，依法推進整合。逐步建立以規(guī)劃為龍頭，以礦業(yè)權管理為核心，以準入制度為引導，以礦業(yè)權計劃投放為調(diào)節(jié)的礦業(yè)權管理制度體系；采用科學的采礦方法和選礦工藝，使礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平明顯提高；形成部門協(xié)作、上下聯(lián)動、共同推進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的長效機制。2009年12月15日，國土資源部辦公廳下發(fā)國土資廳發(fā)[2009]91號文《關于抓緊做好礦產(chǎn)資源開發(fā)整合實施方案編制工作的通知》，進一步明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)整合實施方案編制工作的要求和審查要點，并規(guī)定整合方式以經(jīng)濟的、法律的為主。

3 礦產(chǎn)資源合理利用的主要管理問題

雖然礦產(chǎn)資源合理利用規(guī)制建設已經(jīng)越來越引起我國政府的關注，但規(guī)制多是簡要而抽象地規(guī)定了一些鼓勵開展礦產(chǎn)資源綜合、合理利用的政策、方針，但缺少可行、有力的措施和具體明確的執(zhí)法主體，在執(zhí)行中大打折扣，主要是定位模糊、缺乏強制力和缺乏有效的管理。

3.1 礦產(chǎn)資源合理利用定位模糊

有時把礦產(chǎn)資源合理利用作為原則，有時把它作為制度，還有時把它作為政策。在執(zhí)行中很難定位礦產(chǎn)資源合理利用。若將礦產(chǎn)資源合理利用作為原則，則過于抽象，確定性程度不高；若作為政策對策，則過于狹隘，不夠穩(wěn)定。因此，只有將礦產(chǎn)資源綜合利用作為一項法律制度來認識，通過具體的規(guī)范體現(xiàn)礦產(chǎn)資源綜合利用制度的指導性、可操作性等，才能更好地發(fā)揮其價值與功效。

3.2 礦產(chǎn)資源合理利用規(guī)制缺乏強制力

到目前，中國尚無礦產(chǎn)資源合理利用基本法，也缺乏專項法規(guī)。從現(xiàn)有的法律和政策規(guī)定看，礦產(chǎn)資源合理利用作為一項法律制度并不完善，沒有達到法制化的程度?，F(xiàn)有政策的連續(xù)性及政策的支持力度也不能適應形勢發(fā)展的需要，有關礦產(chǎn)資源合理利用法規(guī)的指導性和可操作性不強，缺乏有效的激勵政策和運行機制。對礦產(chǎn)資源合理利用缺乏有效的市場監(jiān)管，市場價格驅(qū)動機制尚未形成，技術服務體系能力建設滯后，部分地區(qū)還存在政策落實難、執(zhí)行中有偏差等問題。同時，國家也還沒有出臺指導礦產(chǎn)資源合理利用的專項規(guī)劃和推進計劃，礦產(chǎn)資源利用的指標和核算體系也不健全。

3.3 礦產(chǎn)資源合理利用缺乏有效的管理

在資源的開采環(huán)節(jié)，礦山企業(yè)“小、散、亂”，礦產(chǎn)資源的回收率較低；在冶煉加工環(huán)節(jié)，生產(chǎn)裝備和工藝落后，企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟，能源資源消耗高，產(chǎn)業(yè)鏈短。近年來，主要礦產(chǎn)的儲量增長速度低于產(chǎn)量的增長速度，而產(chǎn)量的增長速度又低于消費量的增長速度。采礦過程中；開采者邊探邊采，以采代探；亂采濫挖，大礦小開；重采輕治，利用率不高，破壞環(huán)境等問題時有發(fā)生。

4 促進礦產(chǎn)資源合理利用的相關政策建議

4.1 健全礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系

完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護等方面的相關法律法規(guī)和規(guī)章，加快修訂并完善《礦產(chǎn)資源法》。加快礦產(chǎn)資源合理利用的相關政策建設和配套政策的出臺，對礦產(chǎn)資源合理利用進行準確界定。對全國礦產(chǎn)資源的實際利用狀況進行一次全面摸底調(diào)查，在總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎上制定一套切實可行的促進礦產(chǎn)資源合理利用的政策。確定獎懲標準，加大獎懲執(zhí)行力度。

4.2 完善礦產(chǎn)資源有償使用制度

深化礦產(chǎn)資源有償使用制度，嚴格執(zhí)行礦業(yè)權有償取得制度，健全資源開發(fā)成本合理分攤機制，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的礦產(chǎn)資源價格形成機制，調(diào)整礦業(yè)權使用費標準，修訂礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定，制訂國家出資形成的礦業(yè)權處置辦法，促進資源合理利用。合理調(diào)整礦產(chǎn)資源有償使用收入中中央和地方的分配比例關系，向資源原產(chǎn)地傾斜。完善礦產(chǎn)資源有償收益使用管理，制定地質(zhì)勘查基金項目收益分配具體辦法，促進礦產(chǎn)勘查開采良性循環(huán)。

4.3 完善礦業(yè)權管理制度和市場建設

按照分類分級管理，完善礦業(yè)權審查管理制度，科學設置礦業(yè)權。大力培育和規(guī)范礦業(yè)權市場，明確準入條件，加強監(jiān)管，實行礦業(yè)權信息公開化，營造公平、公正、公開的市場環(huán)境，推進礦業(yè)資本市場、技術市場的發(fā)展，促進市場配置資源和宏觀調(diào)控有機結(jié)合。

4.4 設立礦產(chǎn)資源合理利用專項資金，建立監(jiān)督機制

目的是幫助礦產(chǎn)資源相關企業(yè)實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理利用，實現(xiàn)節(jié)約資源，降低消耗?；饡男再|(zhì)屬于國家強制的獨立組織?；饋碓窗▏液偷V產(chǎn)資源相關企業(yè)，由國土資源部委托相應的管理機構(gòu)負責行使基金會職責，并負責日常工作。

4.5 盡快組建國家國土督察局

為確保礦產(chǎn)資源供需“立足國內(nèi)”，充分利用好“兩種資源、兩個市場”，在保國內(nèi)經(jīng)濟增長戰(zhàn)略決策全面貫徹實施的方針下，采取一系列的重要措施，如在國家土地督察局的基礎上，迅速組建國家國土資源督察局，增配督察人員，將礦產(chǎn)資源合理利用納入其督察范圍，有效指導和監(jiān)督地方政府對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的執(zhí)行情況，加大礦產(chǎn)資源合理利用的管理力度，實現(xiàn)節(jié)約資源，降低能耗的目的，實現(xiàn)國土督察的“雙保（保土地，保礦產(chǎn)）”作用。

4.6 加快出臺礦業(yè)企業(yè)整合政策

加快出臺礦業(yè)企業(yè)整合政策，以促進中小型礦山整合，實施礦山企業(yè)規(guī)?；?、集團化經(jīng)營戰(zhàn)略，組建較大的礦業(yè)集團，以抗衡國外的礦業(yè)集團的競爭，并最大限度地減少出口企業(yè)個數(shù)。學習經(jīng)濟發(fā)達國家對戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的管理方法，盡快收回外企投資的關系國家經(jīng)濟的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的“兩權”。

4.7 建立重要礦產(chǎn)資源保護利用機制

根據(jù)開發(fā)情況，有些地方出現(xiàn)了資源枯竭或?qū)⒁萁叩那闆r，因此，有必要建立重要礦產(chǎn)資源接續(xù)基地。隨著工業(yè)化進程加快，石油、鐵、銅、鋁等大宗重要礦產(chǎn)資源的對外依存度不斷提高，資源環(huán)境約束加劇，已成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素，我們要利用中央地勘基金，鼓勵重要礦產(chǎn)資源的勘查，積極推進石油、銅、鈾等重要礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備和商業(yè)儲備。而對我國稀缺或不可再生的重要礦產(chǎn)資源不再鼓勵外商投資勘查開采；限制或禁止高物耗、高能耗、高污染外資項目準入我國。

[1]中國科學院礦產(chǎn)資源領域戰(zhàn)略研究組.中國至2050年礦產(chǎn)資源科技發(fā)展路線圖[M].北京:科學出版社,2009.