省級以下國土資源管理體制改革研究

■ 易 明/唐 韜

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢凱迪電力股份有限公司，湖北 武漢430074；3.清華大學(xué)，北京 100084）

1 省級以下國土資源管理體制改革取得的成效

1.1 宏觀調(diào)控能力有所增強

國土資源管理權(quán)利的分散，直接導(dǎo)致我國政府的宏觀調(diào)控能力減弱。不斷擴張的地方政府國土資源管理利用的職能，降低了中央對地方的調(diào)節(jié)能力。我國社會是屬于中央集權(quán)的體制，國家對社會宏觀調(diào)控能力的強弱直接影響到國家綜合實力的發(fā)展。國土資源包括土地、礦產(chǎn)等關(guān)系到人們生存的資源，因此，對國土資源集中于中央統(tǒng)一管理，實施垂直管理體制，并對地方國土資源管理進行有效管理和監(jiān)督，將對宏觀調(diào)控起到至關(guān)重要的作用。

1.2 國土資源得到了有效保護

首先，積極推行了基本農(nóng)田的建設(shè)和保護。體制改革后，各個地區(qū)都推行了對基本農(nóng)田的建設(shè)和保護工作，江西推行的“造地增糧富民”工程，重慶、湖北推行的“移土培肥”工程，四川推行的“金土地”以及湖北推行的“興地富農(nóng)”高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程對基本農(nóng)田保護發(fā)揮了顯著的作用。隨著各地區(qū)基本農(nóng)田建設(shè)、保護措施的加強，我國在全國31個省、市、自治區(qū)相繼成立了基本農(nóng)田保護和建設(shè)示范區(qū)，2006年國土資源部在全國各省、市、自治批準(zhǔn)設(shè)立的示范區(qū)達到116個。示范區(qū)的建設(shè)帶動了全國基本農(nóng)田建設(shè)和保護的積極性，各地區(qū)紛紛建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，基本農(nóng)田建設(shè)和保護的行動形成了多部門集中投入、齊抓共管的局面。

其次，積極開展了土地開發(fā)整理復(fù)墾。改革開放后對土地開發(fā)整理復(fù)墾在全國展開，土地整理復(fù)墾也受到了黨中央和各級人民政府的關(guān)注。2008年，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于進一步加強土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》，標(biāo)志著之前十幾年來的土地開發(fā)整理復(fù)墾工作從起步階段發(fā)展到全面推廣階段，我國在保護耕地、補充耕地資源、優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、以及保障糧食穩(wěn)定供給和生態(tài)環(huán)境保護等方面都取得了卓越的成效。

1.3 領(lǐng)導(dǎo)機制得到優(yōu)化

省級以下國土資源主管部門實施垂直管理后，對各級人民政府和國土資源主管部門的土地審批權(quán)限以及國土資源規(guī)劃、利用等權(quán)限進行了嚴(yán)格劃分，省級以下國土資源主管部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)限上收到省、市級國土資源主管部門，使得人事管理層更加緊密，為更好地規(guī)劃各地區(qū)的土地利用提供了有力保障。不僅如此，這次改革積極開展了國土資源主管部門領(lǐng)導(dǎo)干部交流，實行上下級交流、輪崗交流、異地交流等，實現(xiàn)了各地國土資源利用信息共享，為強化國家國土資源管理、提高管理效率提供了條件。

2 省級以下國土資源管理體制改革后仍然存在的問題

2.1 垂直管理體制實質(zhì)上是半垂直的

省級以下國土資源管理體制改革實質(zhì)上是指省級以下國土資源主管部門的用地審批權(quán)和部門領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)，由地方黨委管理為主改為由上級國土資源主管部門管理為主。主要目的是要強化國土資源主管部門和省級人民政府對國土資源管理的執(zhí)法監(jiān)督職能，減少地方國土資源利用中的違法事件。但是，依照現(xiàn)實情況看來，違法事件雖然有所減少，但是大案要案時有發(fā)生，這也表明我國現(xiàn)行的國土資源管理體制有缺陷，我國當(dāng)前對省級以下國土資源實行的垂直管理并未真正實現(xiàn)，還只是一種半垂直管理。

第一，國土資源管理受限。進行垂直管理后國土資源的人事任免權(quán)上收了一級，但是地方國土資源的財權(quán)、物權(quán)仍歸地方政府管理。在這樣一種半垂直管理體制下，省級以下國土資源主管部門要服從于上級主管部門的管理，履行國土資源管理的職責(zé)。而省級以下國土資源主管部門也受地方人民政府的管理，做出的決策要服務(wù)于地方經(jīng)濟的發(fā)展需要。因此，省級以下的地方國土資源主管部門對國土資源的管理同時受上級主管部門以及同級主管部門的限制。由此可見，我國地方國土資源管理處于夾在上級管理部門和地方人民政府之間的尷尬地位，地方國土資源管理受到了兩方的牽制，無法執(zhí)行嚴(yán)格的國土資源管理政策。

第二，國土資源管理監(jiān)督缺位。實行垂直管理體制后人事罷免權(quán)不在同級政府，導(dǎo)致了各級國土資源主管部門間監(jiān)督的缺位。首先，地方部門監(jiān)督缺位。省級以下國土資源管理體制改革后，干部的管理權(quán)限發(fā)生了變化，地方的部分權(quán)限上收到了上級主管部門，使得地方基本沒有參與對國土管理部門領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。其次，上級部門監(jiān)督缺位。一是監(jiān)督形式單一，主要依靠群眾信訪、下級的上報材料以及去下級巡視等途徑進行了解，僅僅局限于國土資源管理系統(tǒng)內(nèi)部。二是監(jiān)督缺乏深度，上級管理部門對下級部門的監(jiān)督僅限于表面的材料，因此，無法對下級管理部門進行有深度的監(jiān)督。三是監(jiān)督受到地域的限制，對于國土資源利用的準(zhǔn)確信息，上下級存在信息不對稱，下級只會反映利好的消息，而由于上下級存在地域的距離，上級不可能對每個項目進行全面了解，這就導(dǎo)致監(jiān)督失效的發(fā)生。

2.2 缺乏完善的人事管理機制

領(lǐng)導(dǎo)干部的管理沒有明確的規(guī)章制度。按照改革后的國土資源管理體制規(guī)定，國土資源上級主管部門負(fù)責(zé)下級管理部門的人事調(diào)配、人員思想作風(fēng)建設(shè)等工作。但是由于上級主管部門沒有成立相應(yīng)的機構(gòu)管理下級部門的人事工作，沒有建立與現(xiàn)行管理體制相適應(yīng)的人事管理制度，以致省級以下國土資源部門的人事管理出現(xiàn)了體制空缺。

第一，領(lǐng)導(dǎo)干部的成長受限。國土資源上級主管部門擁有對下級主管部門領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)限，對干部的選拔任用有兩個途徑，一種是同級部門內(nèi)部提拔，另外一種是在不同級別的部門提拔。然而同一級別的部門領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置的個數(shù)有限， 2004年到現(xiàn)在，從國土資源管理系統(tǒng)內(nèi)流出的領(lǐng)導(dǎo)干部只有4名，從外系統(tǒng)流入國土資源系統(tǒng)的干部也只有十幾名，那樣下面的同事就很難提拔到領(lǐng)導(dǎo)職位上來。不同級別的提拔也面臨同樣的問題，領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位比較穩(wěn)定，除非到了退休年齡或其他特殊因素，領(lǐng)導(dǎo)干部的職位才會面臨空缺，下級領(lǐng)導(dǎo)才有機會提拔到上級部門。因此，國土資源主管部門的人員普遍上升幾率不大，缺乏有效的激勵。

第二，領(lǐng)導(dǎo)干部交流受限。國土資源部門基本上處于長期封閉的狀態(tài)下，國土資源部門的干部難以調(diào)入其他部門任職，崗位只能在國土資源部門內(nèi)部交流，因此，國土資源管理部門干部基本都是工作經(jīng)歷單一。按照我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，黨政機關(guān)處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，在同一職位的任用期滿10年，就應(yīng)該與其他部門交流，更換崗位。然而，在現(xiàn)行的國土資源管理體制下，國土資源部門的領(lǐng)導(dǎo)干部無法按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定與其他行政單位進行交流，這也是現(xiàn)行的國土資源管理體制的問題。

2.3 監(jiān)察制度并非長效

改革后的省級以下國土資源管理體制實施后，進一步強化了省級人民政府和國土資源主管部門的執(zhí)法力度和監(jiān)察責(zé)任，建立起了國土資源監(jiān)察制度。國土資源監(jiān)察制度作為我國國土資源保護體系的重要組成部分，在國土資源規(guī)劃管理中發(fā)揮著重要作用。但是，這種國家國土資源監(jiān)察制度并非長效的。

3 完善省級以下國土資源管理體制的政策建議

3.1 完善垂直管理體制

為保證我國國土資源事業(yè)的健康、穩(wěn)定、長期發(fā)展，中央及各地區(qū)應(yīng)盡快完善、實施并落實省級以下國土資源部門的垂直管理體制。國土資源部門的上級單位應(yīng)將省級以下國土資源部門的“人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)”全部上收，盡早對省級以下國土資源部門的“人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)”實行統(tǒng)一管理，保證并實現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的真正統(tǒng)一，使國土資源系統(tǒng)實現(xiàn)名副其實的垂直管理，避免地方國土資源部門受到上級管理部門與地方人民政府的雙重管理和制約，使地方國土資源部門免受地方政府的干擾，給地方國土資源部門創(chuàng)造一個良好的工作環(huán)境，保證地方國土資源部門工作的正常開展。完善省級以下國土資源部門的垂直管理體制，不僅能夠調(diào)動起各級國土資源部門的工作積極性和提高辦事效率，也能對中央的決策及時地進行傳達和落實，有利于工作的順利開展。另外，在完善和實施國土資源系統(tǒng)垂直管理制度的同時，加強各地區(qū)國土資源部門與其他各職能部門的交流和協(xié)作，保證國土資源工作的順利進行。

3.2 健全人事管理制度

為了保證地方國土資源部門人才隊伍總體上擁有高素質(zhì)、高水平的專業(yè)技能、穩(wěn)定的思想和積極的工作態(tài)度，省級國土資源部門可根據(jù)實際情況，建立適合本省、市、自治區(qū)國土資源部門長期穩(wěn)定發(fā)展的人事管理制度。制定長期的干部培養(yǎng)計劃，全面提高國土資源人才的專業(yè)技能和管理能力，保證地方國土資源部門人才高素質(zhì)、高水平；制定完善的崗位責(zé)任制度，進一步明確各崗位的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)要求，完善考評機制，加大對職工工作能力的考核力度，杜絕人浮于事、無所事事的現(xiàn)象發(fā)生，保證各工作崗位的高效率；制定有效的干部激勵制度，確立科學(xué)合理的激勵方案，以充分調(diào)動起每位職員的工作積極性；加大各領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)外部輪崗交流的力度，增強領(lǐng)導(dǎo)干部的各項工作技能和工作適應(yīng)能力，并且保證國土資源部門良好的工作氛圍和人才隊伍的活力。

3.3 建立長效監(jiān)督制度

為了進一步完善我國國土資源的保護體系，以杜絕國土資源違規(guī)事件的出現(xiàn)，省級人民政府可制定出具有地方特色的長效監(jiān)督管理制度，使得行政管理機構(gòu)在監(jiān)督管理具體問題時，有法可依。強化內(nèi)外部紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用，賦予其必要的監(jiān)督管理權(quán)力。紀(jì)檢監(jiān)察部門的執(zhí)法工作要從問題源頭上開始監(jiān)督和治理，防患于未然；發(fā)現(xiàn)問題后，及時處理，加大懲罰力度，懲一儆百，必須做到有法可依、執(zhí)法敢嚴(yán)、違法必究。在國土資源部門內(nèi)部，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育，強化規(guī)范執(zhí)法、廉潔自律和優(yōu)化服務(wù)的意識，加大反腐倡廉工作的宣傳，使領(lǐng)導(dǎo)干部能夠做到依法行政，公正辦事。

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