城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化的措施研究
——以衡水市為例

■ 李 娜

（衡水市國土資源局，河北 衡水 053000）

城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化的措施研究
——以衡水市為例

■ 李 娜

（衡水市國土資源局，河北 衡水 053000）

衡水市的城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在的主要問題有：(1)耕地大量被占用；(2)城鎮(zhèn)化進程滯后于全省和全國平均水平；(3)中心城市和縣城土地集約利用程度低，輻射帶動能力較弱；(4)農(nóng)村居民點超標用地與閑置并存。優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局的思路：(1)按照“中心城市組團式發(fā)展、中小城市緊湊發(fā)展、小城鎮(zhèn)聚集發(fā)展”的原則，建立多極、軸線與組團式發(fā)展的城鎮(zhèn)工礦用地格局；(2)農(nóng)村居民點布局以有利于生產(chǎn)，方便生活，有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)為原則，積極建設(shè)中心村。優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局，要科學編制土地利用總體規(guī)劃，健全土地市場體系，強化土地用途管制，逐步建立和完善“城鄉(xiāng)掛鉤”政策，穩(wěn)步推進農(nóng)村居民點整理。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地，結(jié)構(gòu)，布局

土地作為人類最寶貴的資源，是人類賴以生存之根本。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程快速推進，土地資源的空間形態(tài)和城鄉(xiāng)的用地布局正發(fā)生著日新月異的變化[1]。土地供需壓力日益凸現(xiàn)，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不合理、空間布局混亂的現(xiàn)象普遍存在。因此在新一輪的規(guī)劃修編中加強對城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化的措施研究尤為重要，故本文以衡水市為例，對城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局作出準確的定位，避免規(guī)劃實施時頻繁出現(xiàn)的土地利用空間布局調(diào)整現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而為更好地促進土地利用總體規(guī)劃修編提供基礎(chǔ)參考。

1 研究區(qū)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局存在的主要問題

2005年，衡水市城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為116608.70公頃，其中城市用地3236.73公頃、建制鎮(zhèn)5594.67公頃、農(nóng)村居民點97368.48公頃、獨立工礦10408.82公頃。存在的主要問題如下：

1.1 城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴大迅速，造成耕地大量被占用

城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛不夠，一般走外延擴展式的發(fā)展道路，導致郊區(qū)大面積良田、菜地被占用。據(jù)調(diào)查，從1997年到2005年全市城鎮(zhèn)用地面積，除一部分是由原來農(nóng)村居民點用地轉(zhuǎn)化而來外，大部分新增用地靠的是城鎮(zhèn)外延擴展。

1.2 中心城市和縣城規(guī)模偏小，土地集約利用程度低，輻射帶動能力較弱

由于衡水市地處河北省經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，而且設(shè)市時間較短，市域主要城鎮(zhèn)—中心城市和縣城規(guī)模偏小。受此制約，這些主要城鎮(zhèn)的輻射帶動能力較弱，一定程度上制約了全市產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的推進速度。

1.3 城鎮(zhèn)化進程滯后于全省和全國平均水平

1995-2005年，衡水市城鎮(zhèn)化水平由16.5%提高到35%，年均遞增1.2個百分點，高于全國的平均水平（約1個百分點）。但就城鎮(zhèn)化的絕對水平而言，仍落后于河北省、全國平均水平，比全國城鎮(zhèn)化水平低大約7個百分點。

1.4 農(nóng)村居民點超標用地與閑置并存，集約利用不足

城鎮(zhèn)化的過程中，城鎮(zhèn)人口不斷增加，鄉(xiāng)村人口不斷減少，相應地城鎮(zhèn)建設(shè)用地應大幅增加，農(nóng)村居民點用地不斷減少。目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加，但農(nóng)村居民點用地并沒有相應減少，反而呈現(xiàn)了逐漸增加的趨勢。2005年全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地比1997年增長了1440.03公頃，同時農(nóng)村居民點用地也增加了1469.08公頃，未能達到城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模動態(tài)平衡。造成這一問題的原因，一方面是隨著越來越多的農(nóng)村人口進城，空心村、閑散地大量存在，以及一戶多宅、農(nóng)村宅基地嚴重超標等，導致農(nóng)村建設(shè)占地普遍偏大；另一方面是已遷入城鎮(zhèn)工作、生活的原來農(nóng)村人口，還有許多在農(nóng)村仍占有宅基地，這種“兩棲”現(xiàn)象還比較普遍，使城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村建設(shè)用地逐漸減少的困難加大。

2005年農(nóng)村居民點用地達97368.48公頃，同期農(nóng)業(yè)人口為346.34萬人，人均農(nóng)村居民點用地達281.14平方米，遠遠高于國家規(guī)定的人均農(nóng)村建設(shè)用地150平方米最高控制標準。農(nóng)村居民點用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地中的比例高達83.50%，所占比重較大，表明衡水市農(nóng)村居民點土地利用效率不高。

2 城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化思路

2.1 城鎮(zhèn)工礦用地布局設(shè)想

按照“中心城市組團式發(fā)展、中小城市緊湊發(fā)展、小城鎮(zhèn)聚集發(fā)展”的原則，建立多極、軸線與組團式發(fā)展的城鎮(zhèn)用地格局。

2.1.1 同城化管理空間布局

對桃城區(qū)、冀州市全境、武邑縣全境、棗強縣肖張鎮(zhèn)、深州市喬屯鄉(xiāng)、前磨頭鎮(zhèn)實施同城化管理。加之未來劃入的深州市、棗強縣全境，形成“一湖五城”的大衡水發(fā)展格局。

2.1.2 中心城區(qū)空間布局

中心城區(qū)城市用地空間結(jié)構(gòu)劃分為“一體兩翼”?！耙惑w”即主城區(qū)，包括環(huán)路以內(nèi)的區(qū)域、電廠、北方工業(yè)園等，主要發(fā)展生活居住、服務業(yè)和無污染工業(yè)，是整個市域的政治、經(jīng)濟、文化中心。

“兩翼”分別為路北工業(yè)組團和南部濱湖組團，形成“主城區(qū)+路北組團+濱湖組團”的發(fā)展格局。

“北翼”為路北工業(yè)區(qū)：主要發(fā)展工業(yè)，以占地大、技術(shù)資金密集型企業(yè)為主，但不應發(fā)展化工等產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)應集中在冀衡工業(yè)園。路北工業(yè)區(qū)的建設(shè)有助于帶動中心城區(qū)北部地區(qū)的發(fā)展，促使發(fā)展重心向北偏移，也有助于衡水湖地區(qū)的保護。

“南翼”為衡水湖自然保護區(qū)：作為國家級自然保護區(qū)，衡水湖地區(qū)的生態(tài)保護是第一位的，生態(tài)保護是為了更好地發(fā)展；同時也應該看到，通過生態(tài)旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能夠帶動衡水湖移民搬遷安置，更好地進行生態(tài)環(huán)境保護。因此，在實行嚴格的生態(tài)保護的前提下，允許依托衡水湖生態(tài)資源優(yōu)勢，適當發(fā)展生態(tài)旅游休閑產(chǎn)業(yè)，帶動衡水市服務業(yè)快速發(fā)展。

2.1.3“三區(qū)整合”空間布局

為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，整合各園區(qū)土地資源、產(chǎn)業(yè)資源、人力資源，把路北經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、桃城區(qū)北方工業(yè)基地和冀衡循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)“三區(qū)整合”，形成九州產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實行整體規(guī)劃，一體建設(shè)，統(tǒng)一布局，構(gòu)筑全市新的經(jīng)濟增長極。

2.1.4“三軸兩區(qū)”的城鎮(zhèn)用地總體空間布局

主要發(fā)展軸：在大廣公路、京九鐵路以及省道231及其延長線形成的復合交通走廊發(fā)展軸上，集聚中心城區(qū)、冀州城區(qū)、深州城區(qū)、棗強縣城、安平縣城、饒陽縣城以及南王莊鎮(zhèn)、五公鎮(zhèn)、護駕遲鎮(zhèn)、前磨頭鎮(zhèn)、趙家圈鎮(zhèn)、周村鎮(zhèn)、碼頭李鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)，成為市域城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)集聚的主要空間。

次要發(fā)展軸：一條沿石黃高速和307國道，向西對接省會石家莊，向東對接天津濱海新區(qū)和滄州渤海新區(qū)等門戶地區(qū)，沿線集聚深州城區(qū)、武強縣城及街關(guān)鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)；另一條依托石德鐵路、石德高速、省道391等交通干線發(fā)展，向西對接石家莊，向東對接德州、濟南，沿線集聚中心城區(qū)、清涼店鎮(zhèn)、龍華鎮(zhèn)，同時連接景縣縣城、故城縣城、北留智鎮(zhèn)、留智廟鎮(zhèn)、夏莊鎮(zhèn)等。

兩區(qū)：分別為環(huán)衡水湖城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)區(qū)和衡水—德州城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)區(qū)。

環(huán)衡水湖城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)區(qū)包括衡水湖周邊主要城鎮(zhèn)—中心城區(qū)、冀州城區(qū)、棗強縣城、武邑縣城等，重點在衡水湖生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)建共享、產(chǎn)業(yè)分工等方面加強協(xié)調(diào)，提升中部地區(qū)的整體競爭力和承載能力。

衡水—德州城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)區(qū)包括衡水與德州交界地區(qū)的北留智鎮(zhèn)、留智廟鎮(zhèn)、王瞳鎮(zhèn)、夏莊鎮(zhèn)、故城鎮(zhèn)等。重點加強與德州的協(xié)調(diào)，通過體制、機制創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)與德州的一體化發(fā)展，在道路交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面加強與德州城區(qū)的銜接，承接德州的輻射帶動。

2.1.5 工礦用地空間布局

根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚需要，按照“發(fā)揮優(yōu)勢、合理布局、分類指導、適度超前”的原則，對中國（衡水）工程橡膠產(chǎn)業(yè)制造基地、安平國際絲網(wǎng)產(chǎn)業(yè)基地、深州市化工產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、冀州采暖制造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、深州市食品加工產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、武邑循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)（冀衡工業(yè)園區(qū)）、武強孫莊線纜生產(chǎn)基地、棗強縣大營皮毛產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、景縣汽車零部件生產(chǎn)加工園區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的空間布局適當予以考慮。

2.2 農(nóng)村居民點用地布局調(diào)整設(shè)想

因地制宜地開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅和“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。制定有效利用土地的規(guī)劃、計劃和政策措施，加大盤活存量建設(shè)用地的力度。農(nóng)村村民新建、改建、擴建住宅，充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及廢棄地。凡村內(nèi)有空閑地、未利用的老宅基地，不準批準占用耕地。利用村內(nèi)空地、老宅基地建住宅的，也必須符合規(guī)劃。對“一戶多宅”和空置住宅，制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅應退還舊宅基地的，采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交還舊宅基地。

農(nóng)村居民點布局調(diào)整根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局及基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務設(shè)施建設(shè)要求，以有利于生產(chǎn)，方便生活，有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)為原則，積極建設(shè)中心村，發(fā)揮中心村居住的集中功能。

3 優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局的措施

3.1 科學編制土地利用總體規(guī)劃

在新一輪土地利用總體規(guī)劃中，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化配置研究是建設(shè)用地規(guī)劃的核心問題。因此，科學編制土地利用總體規(guī)劃，必須打破長期以來城鄉(xiāng)建設(shè)用地分割管理的局面，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地規(guī)劃[2]。首先，應科學預測建設(shè)用地需求，合理分配建設(shè)用地指標。其次，對新增加的城鄉(xiāng)建設(shè)用地及工礦、基礎(chǔ)設(shè)施等非農(nóng)建設(shè)用地，應制定合理政策，引導采用高度集約化的用地方式，立體利用土地空間，最大限度地節(jié)約用地，少占耕地。第三要以土地利用總體規(guī)劃為指導，進一步搞好農(nóng)村居民點布局規(guī)劃，引導城鄉(xiāng)結(jié)合的農(nóng)村居民點向城鄉(xiāng)型發(fā)展，合理地規(guī)劃中心的位置、規(guī)模、指導農(nóng)村逐步向中心村集中。

3.2 健全土地市場體系，促進土地集約利用

3.2.1 嚴格限制劃撥用地比例，顯化土地資源成本

一定時期內(nèi)，土地行政劃撥對于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)用地需求起到了重要作用。但是，隨著市場經(jīng)濟改革不斷深化，許多基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)逐漸采用市場化土地配置方式。在市場經(jīng)濟條件下，將行政劃撥范圍嚴格限于國家機關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施等用地。同時合理確定劃撥用地規(guī)模，保證集約利用土地，避免浪費。

3.2.2 改革土地征收制度，正?；青l(xiāng)土地流轉(zhuǎn)

完善科學的征地價格形成機制、健全公開公平公正的征地程序與合理選擇失地農(nóng)民安置方式是衡水市加快土地征收制度改革、正常化城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的重要內(nèi)容。其中，科學的征地價格形成機制與規(guī)范的征地程序是促進被征土地集約高效利用的重要手段，落實公示制度與公眾參與，增強征地過程的透明度與公開性，合理安置失地農(nóng)民，加強對被征土地的使用監(jiān)督，防止土地低效粗放擴張。

3.2.3 改革工業(yè)用地供給方式，集中有序供給建設(shè)用地

積極探索工業(yè)用地市場化進程的途徑，按照“規(guī)劃控制—計劃引導—市場化運作”的操作思路，建立以招標、拍賣、掛牌出讓為主的工業(yè)用地市場化配置模式，真正實現(xiàn)由市場來確定土地使用者、確定土地價格，將土地資源配置到效率高的企業(yè)和部門中去，提高土地資源配置效率與集約利用水平。

3.2.4 發(fā)展二三級土地市場，提高土地配置效率

完善二三級土地市場，充分發(fā)揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，建立全市公開統(tǒng)一的土地交易信息系統(tǒng)，提升土地市場公開性、透明性與競爭性，促進土地資源流動，提升土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場交易提供清晰的產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)保護服務。

3.2.5規(guī)范土地中介服務市場，理順土地價格機制

整頓土地中介服務市場，嚴格審查中介機構(gòu)資質(zhì)，規(guī)范管理中介服務行為，改變當前由于管理不足導致的中介組織運作不規(guī)范、企業(yè)信譽低下等問題，理順衡水市土地價格形成機制，促進土地市場健康發(fā)展，提升土地資源合理集約配置程度。

3.3 強化土地用途管制，正確引導城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整

社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口的迅猛增長對土地產(chǎn)生多種需求，由于在一定區(qū)域內(nèi)土地總面積為常數(shù)，勢必造成各業(yè)用地的競爭使用。因此，規(guī)劃須把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村作為一個區(qū)域整體來看待，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。

衡水市正處于社會經(jīng)濟快速發(fā)展的階段，建設(shè)用地的需求量不斷增加，導致非農(nóng)化速度加快，城鄉(xiāng)用地規(guī)模以外延式模式擴展，容易造成城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局混亂，利用率低下。因此，必須嚴格按照土地用途管制，根據(jù)實地情況，制定相應的規(guī)劃標準，促使城鄉(xiāng)用地由外延式擴展轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部挖潛，提高全市城鄉(xiāng)用地的利用率；同時進一步深化用地管制，引導城鄉(xiāng)發(fā)展空間模式轉(zhuǎn)變，除了通過規(guī)模指標調(diào)控，重點還是通過空間發(fā)展政策結(jié)合用途管制來調(diào)控，以此在正確引導城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時實現(xiàn)優(yōu)化其利用結(jié)構(gòu)的目的。

3.4 逐步建立和完善“城鄉(xiāng)掛鉤”政策

“城鄉(xiāng)掛鉤”即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。通過“城鄉(xiāng)掛鉤”的方式，在一定程度上可以優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，推進土地節(jié)約集約利用，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾，從而滿足經(jīng)濟發(fā)展對城鎮(zhèn)建設(shè)的用地需求，有效提高土地供給水平。

現(xiàn)階段，衡水市進入經(jīng)濟發(fā)展的高速發(fā)展時期，對建設(shè)用地的需求越來越大，人地矛盾十分突出。實施“城鄉(xiāng)掛鉤”政策，運用經(jīng)濟手段對農(nóng)村建設(shè)用地進行整理，通過將利用不合理和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地整理為耕地，從而可以為地方爭取到更多的建設(shè)用地指標。

3.5 穩(wěn)步推進農(nóng)村居民點整理，提高土地利用率

加強農(nóng)村居民點整理，逐步對布局散亂的農(nóng)村村莊進行集中歸并，對村莊內(nèi)部的布局進行調(diào)整，使各種建筑物布局規(guī)范整齊，使村莊內(nèi)部的空閑地得到充分利用，以此來減少農(nóng)村居民點的用地規(guī)模，改善農(nóng)村居民的居住生活環(huán)境。

衡水市當前農(nóng)村居民點的規(guī)模小、布局分散、環(huán)境差，存在大量的“空心村”。開展農(nóng)村居民點的整理：一要制定切實可行的農(nóng)村居民點的整理規(guī)劃。根據(jù)地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、生活習慣，對居民點內(nèi)部各項用地做出近、遠期總體布局和具體規(guī)劃，從而合理確定布局和用地規(guī)模。二要明晰土地產(chǎn)權(quán)。由于生活中農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)被人們誤認為是一種私有財產(chǎn)，使農(nóng)村居民點的整理受到影響。因此，必須完善農(nóng)村宅基產(chǎn)權(quán)制度。三要完善土地估價制度，確保土地等價交換。農(nóng)村居民點用地是土地估價制度和土地有償使用制度實施的薄弱地帶。今后要按照土地市場規(guī)律，采用科學的估價方法，完善包括基準地價、標定地價和出讓底價在內(nèi)的地價體系，逐步提高招標、拍賣供給建設(shè)用地的比重，全面推進土地的有償使用制度，確保土地等價交換。

[1]周雅雯.縣域城鄉(xiāng)用地需求量預測及優(yōu)化配置研究——以安義縣為例[D].南昌:江西師范大學,2008.

[2]殷鵬飛,魯成樹,等.城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化研究[J].資源開發(fā)與市場,2007,23(12):1083.

F293.2(222HS)；F301.24(222HS)

B

1672-6995(2011)07-0022-04

2011-03-15

李娜（1974-），女，河北省武強縣人，法學學士，工程師，研究方向：土地管理、土地規(guī)劃。