土地制度改革是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的最大推手

文/劉守英

我國改革開放之后的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式高度依賴土地和勞動(dòng)的要素投入，是以資源的高耗費(fèi)來支撐高投資和高出口。近年來，全球金融危機(jī)以及國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境等因素使得我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的壓力日益增大，我國經(jīng)濟(jì)必須從主要依賴土地和勞動(dòng)的要素投入轉(zhuǎn)向依賴技術(shù)創(chuàng)新和生產(chǎn)率要素的提高。但是，近年來國家雖出臺了一系列相關(guān)政策法規(guī)，而國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對投資和出口的依賴，經(jīng)濟(jì)增長對要素投入的依賴，先發(fā)和后發(fā)地區(qū)對土地的數(shù)量需求均絲毫沒有降低。

土地是傳統(tǒng)增長模式的發(fā)動(dòng)機(jī)

地方政府以土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)，推動(dòng)高速工業(yè)化、城市化，維系高投資和高出口，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長。地方政府依托對土地的控制支撐著傳統(tǒng)外延增長模式，它自身的運(yùn)轉(zhuǎn)和當(dāng)?shù)匕l(fā)展也變得越來越離不開土地，地方政府必須從土地出讓中獲得收入，以土地出讓收入和土地抵押推動(dòng)城市建設(shè)。

首先，以低價(jià)土地支持高速工業(yè)化和出口導(dǎo)向工業(yè)發(fā)展。地方政府以低價(jià)土地招商引資，以政府財(cái)力補(bǔ)貼工業(yè)用地的成本，降低工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，為工業(yè)高速推進(jìn)提供便利。2007年，國家級開發(fā)區(qū)以不足全國千分之五的建設(shè)用地，創(chuàng)造了約占全國 5.15%的 GDP、4.1%的稅收、15.2%的進(jìn)出口總額，吸收了23.2%的外商投資。

其次，以城市外延擴(kuò)張來推動(dòng)快速城市化。以建成區(qū)面積統(tǒng)計(jì)，1981—1991年的11年間，共增加了6573平方公里，年均凈增597.6平方公里；1992—1999年的8年間，共增加6565.8平方公里，年均凈增820.7平方公里；2000—2007年的8年間，共增加了13030平方公里，年均凈增1629平方公里。1996—2007年，中國城市建成區(qū)面積年均增長5.2%，城市人口年均增長4.7%，兩者相差0.5個(gè)百分點(diǎn)。如果把后者統(tǒng)計(jì)進(jìn)去的2億農(nóng)民工數(shù)量除去，兩者相差將更大。

最后，賣地機(jī)制成為維系傳統(tǒng)增長模式的工具。預(yù)算內(nèi)收入依賴城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收的增長；土地出讓成為分稅制后地方政府財(cái)政收入主要來源。城市建設(shè)主要依賴土地出讓和土地抵押融資。2000—2009年，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)成為稅收增長最快的行業(yè)；1999—2009年，政府土地出讓收入從595.58億元增加到1.59萬億元，占地方財(cái)政收入的比重從9.2%提高到48.8%。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資70%—80%靠土地抵押融資，2009年9.5萬億元人民幣新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占新增貸款總量的近40%，土地抵押是主要手段。

以土地支撐的傳統(tǒng)增長模式，保證了中國工業(yè)化城市化的快速推進(jìn)，但是在土地資源利用上付出的代價(jià)巨大。常提及的問題是：優(yōu)質(zhì)耕地銳減、土地質(zhì)量惡化、環(huán)境污染加劇。更深層的問題是，中國作為一個(gè)土地資源稀缺的國家，卻以極不經(jīng)濟(jì)的方式向工業(yè)和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不節(jié)約。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府財(cái)政對賣地機(jī)制的高度依賴，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和健康發(fā)展。土地之所以在傳統(tǒng)增長模式中扮演如此重要角色，關(guān)鍵在于現(xiàn)行土地制度的弊端，即權(quán)利二元、政府壟斷和非市場配置的土地制度。權(quán)利二元使政府能以低價(jià)獲得土地；政府壟斷使政府能最大化土地收益；非市場配置使土地利用不反映資源稀缺程度。

這種獨(dú)特的土地制度，能以非市場低價(jià)支持高速的工業(yè)化和城市化，能使地方政府當(dāng)期土地收益最大化，但是存在兩個(gè)不可持續(xù)：一是地方政府依賴賣地機(jī)制發(fā)展的不可持續(xù)；二是以犧牲土地資源稀缺性、犧牲子孫發(fā)展空間和破壞生態(tài)環(huán)境保當(dāng)前發(fā)展的不可持續(xù)。

改革土地制度才能促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，必須改革支撐傳統(tǒng)增長模式的制度。在制度改革中，鑒于現(xiàn)行土地制度成為傳統(tǒng)增長模式的推手，謀劃改革土地制度將成為促進(jìn)發(fā)展方式的抓手。

第一，平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)。逐步實(shí)行對失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，以被征地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語權(quán)和談判權(quán)。

第二，確認(rèn)不同主體土地平等進(jìn)入權(quán)，以用途管制為唯一的準(zhǔn)入制度。在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。打破目前因城市和農(nóng)村的邊晃區(qū)割，對圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。明確限定城市建成區(qū)存量土地屬于國有，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

第三，重構(gòu)平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場，打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺、不同主體平等供地的局面?；钴S土地二級市場，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和完善。

第四，將國有土地經(jīng)營的職能從土地管理機(jī)構(gòu)剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機(jī)構(gòu)，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務(wù)院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區(qū)域內(nèi)國有土地占有、使用、處置、收益各項(xiàng)權(quán)能，包括對農(nóng)村土地的依法征用、征收和對國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等部分經(jīng)營職能。地方政府土地經(jīng)營職能不再由土地管理行政機(jī)構(gòu)行使，而是由政府委派專門的機(jī)構(gòu)來履行，也可以參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓、或出租、或聯(lián)營、或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國家財(cái)政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。

第五，規(guī)范國有土地出讓收益管理和監(jiān)督使用，明確國有土地經(jīng)營收益不能成為政府財(cái)政的當(dāng)期盈余。專司土地經(jīng)營的機(jī)構(gòu)獲得的國有土地出讓收益，應(yīng)進(jìn)入與政府財(cái)政相分離的專門賬戶，由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。土地出讓收益的使用應(yīng)經(jīng)過本級人民代表大會(huì)審批。政府財(cái)政部門可作出土地收益的年度財(cái)政預(yù)算，報(bào)請本級人大審核。擬進(jìn)入政府財(cái)政預(yù)算的出讓金要從嚴(yán)掌握。人大審核通過后，交由政府使用。對于土地出讓金的支出項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用情況，也要交地方人大審核，保證這筆資金使用的更透明、更合理、更長遠(yuǎn)。

第六，進(jìn)行財(cái)政、稅收、金融綜合配套改革，理清土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能，界定政府分享土地利益規(guī)則。

——政府在增值稅分享中的比重。將建筑業(yè)的營業(yè)稅變?yōu)橹醒?、地方共享稅收。改革土地出讓金的預(yù)算基金管理辦法，加強(qiáng)對土地出讓金的支出管理和監(jiān)督。

——逐步培養(yǎng)地方政府主體稅種，探索物業(yè)稅開征辦法。在物業(yè)稅方案未成熟之前，加強(qiáng)對土地增值稅、城市土地使用稅的征收力度。隨著土地征用和出讓制度的改革，逐步加大物業(yè)稅改革的力度。這些稅種面對的是企業(yè)，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，能夠發(fā)揮抑制房價(jià)過快上漲和保障土地增值收益由政府分享的作用。

——及時(shí)出臺地方融資平臺的土地抵押貸款的相應(yīng)管理政策和細(xì)則。在控制地方融資平臺土地抵押放貸總量的同時(shí)，對那些非經(jīng)營性的、非獨(dú)立法人的，依賴政府財(cái)政擔(dān)保的融資平臺的土地抵押要有限制性規(guī)定。對已規(guī)劃但未征用的土地，作出不得抵押之規(guī)定。

(轉(zhuǎn)載自《中國改革論壇》)