南京政府中央銀行之金融監(jiān)管制度發(fā)展論——以國家法文本為中心

李永偉

(武漢科技大學 法律系，湖北 武漢 430081)

新制度經濟學依制度規(guī)則形成原因不同區(qū)分“內在制度”和“外在制度”，內在制度依自身社會長期經驗演化而來即誘致性變遷，而外在制度則自上而下靠政治權威強行推行即強制性變遷［1］32－35，中國近代中央銀行制度的演化顯然屬于后者。強制性變遷中權力與制度這一新制度經濟學派公認的重要關系，也得到了中國近代銀行制度發(fā)展史的整體響應。如制度創(chuàng)立之初，中央銀行的各項職能便首先是由政府權力控制的國家銀行群來集體履行。與西方國家中央銀行的出現(xiàn)及制度的形成相比，傳統(tǒng)中國的舊式金融機構如票號、錢莊等沒能實現(xiàn)誘致性變遷而最終完成轉型，這樣，和中國的多數(shù)傳統(tǒng)制度類似，銀行制度的發(fā)展也同樣出現(xiàn)了斷裂，新式 (西式)銀行制度在政府的控制性變革中強制起步。顯然，不具備社會內生動力的制度形成過程很容易為政府的短視行為所利用，國家權力控制下的制度安排最終偏向了預設的國家私利。

中國近代銀行制度是從盛宣懷創(chuàng)設中國通商銀行 (1897)開始的，但隨后戶部之戶部銀行(1905)和郵傳部之交通銀行 (1908)的制度安排，就已經注定了銀行制度結構的生長過程與國家權力的特殊關系。單就中央銀行制度而言，具有完整概念意義的“中央銀行”出現(xiàn)于1928年，南京政府意圖使其成為西方意義上超越于普通商業(yè)銀行與國家銀行的中央銀行，但由于多種原因而一直難符其實。至1942年，該“中央銀行”方固化為兼具“發(fā)行的銀行”、“國家的銀行”、“銀行的銀行”等特權的現(xiàn)實意義上的中央銀行，而早期集中行使中央銀行職能的國家銀行群方才退出而專注于南京政府為其定位的專業(yè)性國家銀行。因而有學者在西方中央銀行理論所類型化的自由制和集中制之外，把近代中國這段中央銀行發(fā)展史另稱之為特許制 (1939年9月以前)和復合制(1939年9月 －1942年6月)［2］，意即1942年6月之前是國家銀行群在集體行使中央銀行的職能，此后真正的單一集中制中央銀行制度才最終形成。金融監(jiān)管制度作為中央銀行整體制度結構中的單項制度安排，演化過程與此同步。

一、金融監(jiān)管制度的起始與背景(－1927)

在西方經濟史上，中央銀行的金融監(jiān)管職能在早期多是由政府授權的特權銀行來行使的，在北洋政府之前的近代中國，歷經數(shù)十年演化的國家銀行群集體據(jù)有此類特權。當然，由于傳統(tǒng)中國長期以來奉行財政本位思想，近代西式銀行制度又是在政府主導下得以生成，因而政府財政部門始終位居國家銀行之上，對金融市場的監(jiān)管和銀行制度的走向擁有最終發(fā)言權。晚清以來，大范圍的政治經濟改制得以推行，現(xiàn)代西式銀行制度也隨之而產生，被寫入了國家銀行的業(yè)務范圍的金融監(jiān)管制度首先取得了突破性的文本意義。就制度文本而言，中央銀行金融監(jiān)管結構主要包括金融機構的審批注冊、發(fā)行準備的集中、金融業(yè)務范圍的規(guī)范等，辦理金融機構的票據(jù)交換與清算，收存準備金，充當最后貸款人以救濟市場風險等多項制度安排。

辛亥革命后，政治上的弱勢與無序直接影響了北洋政府對全國金融市場的整頓和監(jiān)管，在持續(xù)的幣制改革及市場監(jiān)管方面政府表現(xiàn)得力不從心，雖然幣制在走向統(tǒng)一。與晚清階段相比，政府財政部門在制度意義上仍然直接控制著銀行的設立、注冊及相關業(yè)務規(guī)范，由大清銀行演變而來的中國銀行與交通銀行仍然是國家銀行群的中堅。由于困窘的財政狀況，北洋政府對國家銀行只圖利用卻難以維護，中國銀行與交通銀行開始出現(xiàn)市場化、商業(yè)化的轉向，全國銀行界在國家銀行群的影響下隨之出現(xiàn)了極為明顯的行業(yè)自治傾向，銀行公會的大量出現(xiàn)和中小銀行的聯(lián)合營業(yè)成為了該階段的制度特色。

南京國民政府成立后，宋子文、孔祥熙等人開始啟動全新的壟斷金融模式建設。除了新成立的中央銀行與中國農民銀行，北洋政府時期已逐漸脫離了政府控制的中國銀行和交通銀行在新政府的強權下又重新回歸國家銀行的本來定位，市場中稍有影響的商業(yè)銀行也多被南京政府的壟斷金融體制所兼容。在尚未成型的壟斷金融格局中，新設的中央銀行無論是規(guī)模還是影響力，與西方近現(xiàn)代意義上真正的中央銀行尚有不小的差距，因而大批“國字號”的國家銀行仍然在集體行使著本該屬于中央銀行的金融監(jiān)管職能。但一系列國家法的頻頻出臺已經明確地表達了南京政府在推動金融制度改革中的直接用意。自1927年起，南京政府的立法院和財政部先后公布了《中央銀行條例》(1927－10)、《中央銀行監(jiān)理委員會組織條例》(1927－10)、《中央銀行章程》 (1928－10)、《中央銀行法》(1935－9)等法規(guī)，力圖扶植一個具有領導意義的完全從屬于政府的國家中央銀行。另一新設立的國家銀行——中國農民銀行前身為成立于1933年的“豫鄂皖贛四省農民銀行”，當時由《四省農民銀行組織章程》(1933－3)和《四省農民銀行條例》 (1934－8)負責規(guī)范初期的農民銀行。1935年4月四省農民銀行被改組為中國農民銀行后，政府重新頒布了《中國農民銀行條例》(1935－6)，以使其能與其他國家銀行并立。

由于中國銀行、交通銀行在北洋政府時期就已成長為金融市場的領導者，因此要控制全國金融力量，就必須首先對這兩家銀行施行改組。南京國民政府于1928年和1935年先后兩次對中國銀行、交通銀行條例進行修改，并多次將政府金融公債撥給兩行充抵資本金以增加官股比例，對兩行領導層人事也進行了較大的變動，中、交兩行隨后被迫與中央銀行、農民銀行站齊。

在國家銀行的職能定位上，1928年的全國財政經濟會議作出了全面的布置，即專注于代理金庫、統(tǒng)一發(fā)行，接受各銀行存款、貼現(xiàn)票據(jù)、集中全國現(xiàn)金以調劑金融、平定利率等，而“對于商業(yè)銀行業(yè)務絕對不能經營”［3］66。然而政策與理論上的統(tǒng)一卻未能在制度上得以實現(xiàn)，最后規(guī)定分離國家銀行的商業(yè)銀行業(yè)務更是成了一紙具文。

二、國家銀行群與金融監(jiān)管模式的嬗變(1927－1936)

一戰(zhàn)以來，西方各國大興中央銀行制度，并將金融監(jiān)管權授予了已經特權化的中央銀行，集中準備金、提供最后貸款、主持票據(jù)交換與清算服務等職能也主要由其行使。然而從我國銀行制度起步至南京政府時期，中央銀行的特定職能一直是由數(shù)個國家銀行代為行使，清末的度支部、北洋政府的財政部作為金融市場的直接監(jiān)管方也在行使著相關監(jiān)管職能。南京政府成立后盡管設立了獨立運行的中央銀行，但由于政府在秩序控制中的艱難以及前期制度缺失造成的路徑依賴，中央銀行尚難以在短期內實現(xiàn)權力的回收與集中。因而，1927年5月新組建的財政部下設了金融監(jiān)管局 (后改稱錢幣司)，繼續(xù)著這一財政控制金融的管理模式?！敦斦拷M織法》在制度意義上對此給予了合法性證明。

南京政府的前期十年對全國銀行業(yè)的管制相對后期而言較為寬松，但較北洋政府時期已是大為不同。就當時國內銀行界的整體生存狀態(tài)而言，除了前述特權性國家銀行外，另有為數(shù)不少的地方銀行、普通商業(yè)銀行、農工銀行、華僑銀行、外國銀行等存在，江浙一帶的錢莊業(yè)盡管已是勢力衰落但仍占據(jù)著一定的市場分額。因而整頓銀行界就必須先從確認銀行身份、進行資格審查并促使政府認同的銀行主體重新注冊開始。

在金融機構的資格監(jiān)管方面，南京政府于1929年公布了《銀行注冊章程》 (1929－1－12)及《施行細則》(1929－4－20)，對銀行業(yè)的重新注冊作了規(guī)定，隨后政府另行公布了正式的《銀行法》(1931－3－28)和《儲蓄銀行法》 (1934－6－22)，銀行注冊制度較北洋政府時期有了更為細致的規(guī)范?！躲y行注冊章程》規(guī)定“凡開設銀行經營存款放款匯兌貼現(xiàn)等業(yè)務者”必須先照此章程進行注冊方可營業(yè) (第1條)，呈報注冊時須列明商號、組織、資本總額、總行所在地、營業(yè)范圍、存立年限、創(chuàng)辦人情況等 (第2條)，而曾在晚清度支部和北京政府財政部先期注冊了的銀行必須注銷舊執(zhí)照更領新執(zhí)照 (第11條)等［4］96－97?！躲y行法》除重列上述規(guī)則 (第1條)外，又嚴正聲明:“銀行應為公司組織，非經財政部核準不得設立”(第2條)，并增加規(guī)定了股份有限公司、兩合公司、無限公司等組織形式必須具備的最低資本額 (第5條)［4］37－44，在銀行業(yè)務管理上則更為詳盡。1934年的《儲蓄銀行法》把管理對象主要限于儲蓄銀行及兼營儲蓄業(yè)務的銀行［4］45－48，以示對小額儲戶利益的特殊保護。

此外，南京政府并沒有忽略對江浙一帶舊式錢莊的管制。1935年，政府趁上海錢業(yè)資金周轉困難，市場緊急之時，于6月3日在中央銀行內部成立了上海錢業(yè)監(jiān)理委員會，對錢業(yè)的帳目和業(yè)務加強約束［5］242－243，試圖把錢業(yè)納入統(tǒng)一的金融管理體系。

其次，國家銀行開始集中收存準備金，以有效監(jiān)督銀行業(yè)務運作的安全性，降低金融風險。并且由國家銀行集中準備亦可以提高其資金調控能力，在市場遭遇危機時能夠及時有效地進行接濟，因而集中準備身具監(jiān)管與服務雙重性質。如果說前述銀行業(yè)的注冊、業(yè)務、資本金等方面的管理權大都還屬于財政部，那么準備金制度無論是從制度角度還是在實際運作方面對國家銀行特別是中央銀行而言就變得異常重要了。當然，由于中央銀行的創(chuàng)設具有很強的預期價值，即要成為未來真正意義的中央銀行，南京政府在制度設置及業(yè)務規(guī)范上對其也就格外照顧，各項原本是由四個國家銀行集體行使的職能也就在逐步地向中央銀行一家集中，只是直至南京政府后期這一制度傾向方得以完成。

就發(fā)行準備而言，法幣制度推行之初，發(fā)行準備金的收存權主要歸屬于中央、中國、交通三行。隨后，財政部為配合法幣的推行特設了法幣發(fā)行準備管理委員會，1935年11月3日公布了《發(fā)行準備管理委員會章程》，宣布由委員會保管法幣準備金 (第2條)。委員會委員之組成除財政部派員外，主要由中央、中國、交通三行指派代表與銀錢業(yè)所派代表充任 (第3條)，并以中央銀行總裁為主席 (第4條)，準備金存入由委員會指定三行之準備庫 (第6條)，但對于發(fā)行數(shù)額及準備種類、數(shù)額由委員會報財政部備案 (第7條)［4］18－19。1935 年12 月23 日的 《發(fā)行準備管理委員會檢查規(guī)則》詳細列明了“發(fā)行數(shù)額須十足準備，現(xiàn)金準備六成，以金銀或外匯充之;保證準備四成，以國民政府發(fā)行或保證之有價證券及經財政部認為確實之其他資產或短期確實商業(yè)票據(jù)充之”(第4條)［4］21。而中國農民銀行由于事先被排除在法幣發(fā)行銀行之外，盡管日后也爭取到了發(fā)行權，卻未能加入該準備庫。1936年3月的《中國農民銀行發(fā)行及準備金保管辦法》第2條規(guī)定農民銀行發(fā)行準備交存中央銀行［3］201，1937年又規(guī)定交發(fā)行管理委員會管理，并接受其檢查［3］201。

1934到1935年間，財政部下令中央、中國、交通三行開始接收地方銀行和其他有發(fā)行權的商業(yè)銀行短期內仍在流通的貨幣發(fā)行準備，并有《接收中南等九銀行發(fā)行鈔票及準備金辦法》(1935 －11 －25)［3］204－208出臺。1935 年 3 月頒布的《設立省銀行或地方銀行及領用或發(fā)行兌換券暫行辦法》中也出現(xiàn)了地方銀行領用中央銀行兌換券及自行發(fā)行時須交存準備金于中央銀行的規(guī)定，其中六成現(xiàn)金準備以現(xiàn)幣及生金銀充之，四成保證準備以財政部發(fā)行或保證之有價證券照市價充實之 (第 4 －10 條)［4］107－109。

除發(fā)行準備的控制外，尚有存款準備金集中保管權的再次清理，這是國家銀行對發(fā)行銀行以外的普通商業(yè)銀行資金運用的監(jiān)管手段之一。但是在1935年的《中國銀行條例》和《交通銀行條例》中看不到收存存款準備的條文，顯然，存款準備金保管權已在逐漸收歸中央銀行。1935年的《中央銀行法》第28條關于央行業(yè)務范圍中有明確授權，可以 “收管各銀行法定準備金”［4］34。1931年《銀行法》和1934年《儲蓄銀行法》中也可以找到類似存款準備的保證金交存條文，并且必須上繳中央銀行。前者出現(xiàn)在第14條:“無限責任組織之銀行，……照實收資本繳納20%現(xiàn)金為保證金，存儲中央銀行。……非經財政部核準，不得提取。”［4］39－40后者見第 9 條:“儲蓄銀行至少應有儲蓄存款總額四分之一相當于政府公債庫券及其他擔保確實之資產，交存中央銀行特設之保管庫，為償還儲蓄存款之擔保”［4］47。實際上到1934年，占全國各銀行儲蓄存款總額十分之七、八的上海銀行界，已向中央銀行繳存儲蓄存款準備金 6120 多萬元［6］49。

最后，在票據(jù)交換與清算制度方面。中國近代金融市場向來分作外國銀行、舊式金融機構、新式銀行三大部分，票據(jù)交換制度在1933年上海銀行業(yè)票據(jù)交換所成立前一直由錢莊業(yè)匯劃總會負責，甚至新式銀行壯大后也必須委托匯劃錢莊代做業(yè)務。中央銀行成立后，當時的理論界已有不少學者提出應由其集中主持票據(jù)交換和清算并創(chuàng)設新的交換所，然而制度的新設尚需時日，前期的中央銀行也難以獨力完成。盡管1935年的《中央銀行法》也出現(xiàn)了“辦理票據(jù)交換及各銀行間之劃撥結算”(第28條)的條文［4］34，但政府顯然尚未付出足夠的努力。因而這一本應由央行主持運作的制度在這一時期未能完成，中央銀行成為票據(jù)交換中心還有待時日。

綜上可以看出，該時期南京政府已開始著手樹立中央銀行權威，建立近現(xiàn)代意義的中央銀行制度的意圖已是十分明顯，中國、交通、中國農民銀行也被迫開始逐步交出分理央行職能的相關權力，南京政府為其確定的專業(yè)性國家銀行角色也開始漸漸清晰。然而在中央銀行的初創(chuàng)階段，要想實現(xiàn)單一的獨立化的中央銀行制度尚力不從心，無論是對南京政府還是對中央銀行自己。馬寅初也對前期的中央銀行提出了批評，所言該“央行徒有其名，不但不能負起日常的職責”，反而“剝奪了普通銀行的業(yè)務而掌握在自己手中”，與民爭利［7］。

三、中央銀行與金融監(jiān)管制度的終局(1937－1949)

“七七事變”之后，南京政府被迫制定了一系列應對非常時期的財政金融政策。前期的金融監(jiān)管制度中，處于中央銀行和國家銀行上位的財政部對銀行業(yè)的注冊、資本、核查、業(yè)務規(guī)范等實施監(jiān)管，中央銀行則處于輔助財政部的位置。抗戰(zhàn)爆發(fā)后為適應戰(zhàn)時特殊情況，南京政府對金融監(jiān)管體制做了比較大的調整，最具影響的就是“中央、中國、交通、中國農民銀行聯(lián)合辦事總處(簡稱四聯(lián)總處)”的成立。由于中央銀行距真正意義的職能行使尚有太大距離，且為了便利非常時期政府對金融的管理和利用，南京政府在財政部之外另行組建了一個凌駕于四行之上并對其進行直接領導的臨時金融決策監(jiān)管機構，即“四聯(lián)總處”，辦理戰(zhàn)時與金融相關的各種業(yè)務。

首先，為穩(wěn)定戰(zhàn)時金融市場，財政部于1940年8月7日公布了《非常時期管理銀行暫行辦法》，隨后有過四次修改，以使全國銀行業(yè)在非常時期能有效配合政府的統(tǒng)制經濟與壟斷金融政策。其主要措施是:自該《辦法》發(fā)布之日起，除縣銀行外不得再行設立新銀行，設立分支機構須經財政部核準 (第2條);除儲蓄銀行外的普通商業(yè)銀行須交20%存款準備金于中中交農中任何一行收存 (第3條);銀行業(yè)務仍然為存放款、票據(jù)貼現(xiàn)、匯兌及押款各項 (第1條)，但不得經營商業(yè)或囤積貨物 (第7條)，未經財政部核準不得買賣外匯 (第9條)，對每戶放款不得超過放款總額的5%(第 5 條)等［8］109－110，這對于銀行業(yè)的非法經營及資金的投放風險起到了一定的控制效果。此外另有大量的單行法規(guī)對銀行業(yè)進行戰(zhàn)時管制，如《商業(yè)銀行設立分支行辦法》 (1942－5－8)，《管理銀行抵押放款、信用放款辦法》(1942－5－21)，《財政部檢查銀行規(guī)則》 (1942－4－22)，《設置銀行監(jiān)理官辦公處辦法綱要》 (1942－7)，《加強銀行監(jiān)理辦法》(1944－11)，《財政部授權央行檢查金融機構業(yè)務辦法》(1945－4－2)，《通令健全錢業(yè)同業(yè)公會組織文》(1942－5－7)等。

其次是收存存款準備金制度。1935年的《中央銀行法》盡管在制度上確立了收存準備金為央行的職能之一，但中國、交通、中國農民銀行卻不受其節(jié)制，因而很難在全國范圍內有效推行?？箲?zhàn)爆發(fā)后，南京政府又須借助國家銀行解決財政危機，因而中、交、農三行再次有了與中央銀行比肩的機會，制度性規(guī)范出現(xiàn)在1940年8月的《非常時期管理銀行暫行辦法》和1941年4月的《非常時期各銀行分區(qū)繳存存款準備金辦法》中，如前者第3條規(guī)定:“銀行經收存款，除儲蓄存款應照儲蓄銀行法辦理外，其普通存款應以所收存款總額20%為準備金，轉存當?shù)刂?、中、交、農四行任何一行，并由收存行給以適當存息。”［8］110原本專屬于中央銀行的收存準備金業(yè)務再次被四大國家銀行分而食之。

至1942年《中中交農四行業(yè)務劃分及考核辦法》公布后，各國家銀行分工確定，制度上重新將收存準備金之權收歸中央銀行 (第12條)［8］76。同年6月4日通過的《存款準備金收繳補充辦法》，更是進一步明確了，凡設有中央銀行的地域，當?shù)匦星f準備金由央行獨家收存，只有在未設央行之處，由央行委托中、交、農負責辦理，并需轉存就近之央行，以前各國家銀行已收之準備金，須自1942年6月21日起轉存央行①四聯(lián)總處第128次理事會會議記錄，《四聯(lián)總處史料》(下)，重慶市檔案館、重慶市人民銀行金融研究所編，檔案出版社1993年版，第431頁。。

抗戰(zhàn)結束后，首先對存款準備金制度作出規(guī)定的是1946年4月17日財政部公布的《財政部管理銀行辦法》，其第4條規(guī)定:商業(yè)銀行經收活期存款與定期存款須分別以15－20%和7－15%的準備金率繳存中央銀行或代理行［8］108，但對于壟斷金融體系中的其他國家銀行卻仍然沒能夠涵蓋，國家銀行仍然不受中央銀行節(jié)制。1947年新的《銀行法》出臺后，以前所有管理普通商業(yè)銀行的法規(guī)都為其所取代，在該法中不同的專業(yè)銀行其準備金率并不相同，因而顯得較為復雜。大抵商業(yè)銀行、儲蓄銀行、錢莊的保證準備金率活期存款為8－12%，定期存款為5－10%(第48、66、94條)，實業(yè)銀行活期存款為8－12%，定期存款為5－8%(第57條)，此外，也首次對外國銀行的準備金率做了規(guī)定 (第 109 條)［8］20－23，存款準備金制度變得更加系統(tǒng)化。而中央銀行獨收法定準備金的特權在1949年的《修正中央銀行法草案》第26條中再次得到制度性確認［8］30。

最后，對于票據(jù)交換與清算業(yè)務，后期的中央銀行在政府的幫扶下最終將其納入了自己的職能范圍。

抗戰(zhàn)前中央銀行只是業(yè)界票據(jù)交換所會員之一，而并非領導者。戰(zhàn)時，由于全國大量金融機構轉入后方，重慶成為了南京政府后期新的財政金融中心，金融業(yè)務日漸繁重，而上海的票據(jù)交換中心已難以適應金融格局的變化。因而中央銀行受命于1940年在重慶組建票據(jù)交換所，并在1942年1月公布了《中央銀行辦理票據(jù)交換辦法》(1947年修訂)和《中央銀行附設票據(jù)交換行莊保證準備估價委員會辦事規(guī)程》作為戰(zhàn)時全國票據(jù)交換和清算的指導規(guī)則，但實際上只能局限于重慶等地。

《中央銀行辦理票據(jù)交換辦法》主要規(guī)定了參加交換的全國會員為本行及政府特準設立之行局，及經財政部核準注冊之銀行與錢莊 (第3條);交換行莊加入時須繳存一定保證金并不得提取 (第5條);交換票據(jù)種類主要有匯票及匯款收據(jù)、本票、支票及公庫支票、經理國債銀行之還本付息憑證、轉帳申請書及同業(yè)借款憑證和其他經本行認為可以交換之票據(jù) (第 8 條)等［8］31－34。1947年后接著頒布了《中央銀行辦理票據(jù)交換采用直接交換制度地方辦事細則》(1947－3－1)、《中央銀行辦理票據(jù)交換采用代理交換制度地方辦事細則》(1947－3－1)和《中央銀行各分行處辦理四行兩局間票據(jù)收解辦法》 (1947 －3)［8］34－39，對票據(jù)交換制度加以完善。

抗戰(zhàn)結束后，全國金融中心隨即又轉移至上海，因原上海票據(jù)交換所的傳統(tǒng)業(yè)務已成規(guī)模，中央銀行又只得重新公布了《中央銀行暫行委托上海票據(jù)交換所辦理票據(jù)交換規(guī)則》(1945－10)，委托上海銀錢業(yè)兩會辦理此類業(yè)務，至解放前夕交換行莊已達238家，1951年之后由中國人民銀行上海分行接管［9］313。但由于全國經濟政治環(huán)境的極不穩(wěn)定，票據(jù)交換業(yè)務量并無太大變化。因為票據(jù)交換與清算制度早年由上海銀行界聯(lián)合創(chuàng)設，在多年的運作中早已形成了完整的運轉程序與規(guī)則，直接導致中央銀行在后期也仍然很難重建新的全國性交換中心。

結語:把近代中國金融監(jiān)管制度演化史放大了看，我們可以很明顯的得出一個結論:近代中國金融制度變遷的根結之一就是金融制度須服務于財政政策，由此導致，政府財政對銀行利用過度，并致使中央銀行及其制度很難實現(xiàn)真正的獨立。當然，自西方金融史的中央銀行誕生以來，關于其獨立性即中央銀行與政府財政關系的爭論就沒有停止過，且至今也沒有一個明確的定論。而各國金融體制中中央銀行的獨立程度也各有不同，如美國、瑞典中央銀行獨立性較強，日本、英國、挪威、韓國等獨立性居中，意大利和法國中央銀行獨立性較弱。

著名經濟學家馬寅初1936年發(fā)表于《申報》之《非常時期之財政問題》一文，曾強調了財政與金融之嚴格區(qū)分: “要知發(fā)行紙幣，系金融之事，政府用錢，乃財政之事。財政之消耗一去不返，金融之流轉循環(huán)不息?！蕿樯虡I(yè)發(fā)行之鈔票，有自生自滅之能力，此之謂金融。財政則不然，經常經費往往為不生產的，尤其戰(zhàn)時經費皆消滅于槍林彈雨之中，如發(fā)行鈔票，購買軍需物品，物品不久將歸于烏有，而鈔票則流通自若，能發(fā)而不能收，結果必至幣值跌落，物價騰貴，影響殊深，故財政金融宜劃分清楚，各自獨立，不可混淆”［10］120－121。但在我國金融制度變遷的多數(shù)時間里，中央銀行及代行中央銀行職能的國家銀行群根本就喪失了獨立性。國家銀行群附屬并服務于財政部門直接導致了財政性發(fā)行、財政墊借款，最終引起了嚴重的通貨膨脹。

這種模式其實一直延續(xù)到現(xiàn)在，1949年以后建立的單一計劃經濟體制更是強調銀行業(yè)對財政的服從，貨幣政策遷就財政政策，財政金融關系在很大程度上處于模糊以至扭曲的狀態(tài)。這種體制給現(xiàn)代銀行業(yè)改制留下了最大的障礙。顯然，在整個二十世紀中國的金融制度史中，這是個相同的論題。

［1］柯武剛，史漫飛.制度經濟學 ［M］.韓朝華，譯.北京:商務印書館，2000.

［2］李桂花.論近代中國中央銀行的形成時間、制度類型與功能演進 ［J］.中國經濟史研究，2001，(2).

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