從政府本位到社會(huì)本位:社會(huì)管理體制變革的新分析框架

□ 童志鋒 郁建興

從政府本位到社會(huì)本位:社會(huì)管理體制變革的新分析框架

□ 童志鋒 郁建興*

社會(huì)管理體制變革的基本路徑是從政府本位走向社會(huì)本位,當(dāng)前我國(guó)正處于這一變革的中間階段,即“邁向社會(huì)本位”階段。這一階段會(huì)遇到諸多現(xiàn)實(shí)問題,如政府與社會(huì)地位的不平等、社會(huì)組織的制度環(huán)境差強(qiáng)人意。只有更加注重政府、社會(huì)組織、公眾之間的合作治理,更加注重社會(huì)管理的服務(wù)型、自主性與規(guī)范性,才能更好地邁向社會(huì)本位的社會(huì)管理。

社會(huì)管理;社會(huì)管理體制;政府本位;社會(huì)本位

隨著改革的不斷深入,政府在社會(huì)管理中遇到的問題與難題越來越多。2002年黨的十六大以來,中央開始謀劃社會(huì)管理體制改革。十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度,明確提出要“深入研究社會(huì)管理規(guī)律,完善社會(huì)管理體系和政策法規(guī),整合社會(huì)管理資源,建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》從建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、健全社會(huì)組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益、完善應(yīng)急管理機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理、加強(qiáng)國(guó)家安全和國(guó)防建設(shè)等七個(gè)方面對(duì)完善社會(huì)管理的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)論述。十七大報(bào)告又進(jìn)一步對(duì)社會(huì)管理格局進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。

近年來,“社會(huì)管理”、“社會(huì)管理體制”逐漸成為最受關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。社會(huì)管理,主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn),對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程。社會(huì)管理體制是關(guān)于國(guó)家和社會(huì)組織如何確立社會(huì)管理中的地位作用、相互關(guān)系以及運(yùn)行方式等方面的體系和制度。

隨著改革的不斷深化,我們需要不斷總結(jié)社會(huì)管理體制的理論與實(shí)踐創(chuàng)新,以更好地服務(wù)于和諧社會(huì)建設(shè)。我們同樣需要把握社會(huì)管理體制改革的方向,以進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。

一、文獻(xiàn)回顧與分析框架

關(guān)于社會(huì)管理體制變革的路徑,目前有幾種代表性的說法:一是政府的社會(huì)管理模式,強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管制(或政府對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和管理)。正如有學(xué)者所指出,“在當(dāng)前中國(guó),由于政府是社會(huì)管理的主導(dǎo)性主體,社會(huì)管理體制也被等同于政府社會(huì)管理體制”。①何增科主編:《社會(huì)管理與社會(huì)體制》,中國(guó)社會(huì)出版社2008年版,第8頁。有學(xué)者認(rèn)為,社會(huì)管理是指“國(guó)家通過自己的權(quán)力機(jī)關(guān)或授權(quán)部門依據(jù)一定的規(guī)則,對(duì)社會(huì)生活方方面面的干預(yù)、協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)、控制的行為”。①李文良《:中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問題報(bào)告》,中國(guó)發(fā)展出版社,2003年。二是社會(huì)管理的多元化治理體制,它不僅強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理,也強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自主管理。這一說法已為學(xué)術(shù)界廣為接受。如有學(xué)者指出,“社會(huì)管理的主體不僅局限于政府部門,而且還包括許多非政府部門的參與”。②鄧偉志主編《:創(chuàng)新社會(huì)管理體制》,上海社會(huì)科學(xué)院出版社2008年版,第4-5頁。三是社會(huì)權(quán)利導(dǎo)向的社會(huì)管理體制。它以治理理論為基礎(chǔ),認(rèn)為社會(huì)權(quán)利是社會(huì)治理中最核心的內(nèi)涵,因此邁向社會(huì)權(quán)利導(dǎo)向的社會(huì)管理體制才是未來的改革方向。它強(qiáng)調(diào)要在社會(huì)管理的制度建設(shè)、機(jī)制完善、資源調(diào)配、人員培養(yǎng)等方面,堅(jiān)持社會(huì)權(quán)利的普及化,賦權(quán)給社會(huì)個(gè)體和社會(huì)組織,構(gòu)建社會(huì)治理的新框架,提高政府的管理能力。③楊雪冬《:走向社會(huì)權(quán)利導(dǎo)向的社會(huì)管理體制》《,華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2010年第1期。

上述三種說法各有特點(diǎn)。前兩種側(cè)重于從社會(huì)管理主體的角度總結(jié),第三種則從社會(huì)管理核心內(nèi)涵的角度闡述。它們對(duì)進(jìn)一步研究社會(huì)管理體制具有重要的啟發(fā)意義。但是,單純從社會(huì)管理主體或內(nèi)涵視角都無法整體把握社會(huì)管理體制的變革。我們?cè)噲D從社會(huì)管理的主體、方式、角色、手段等綜合視角分析社會(huì)管理體制變革。基于此,本文將嘗試運(yùn)用政府本位與社會(huì)本位等概念分析中國(guó)社會(huì)管理體制的變革。

在公共管理模式研究中,陳慶云等學(xué)者從主體間關(guān)系以及各主體所承擔(dān)的角色(作用)視角出發(fā),把公共管理分為“政府管理”和“社會(huì)治理”兩個(gè)階段。前者指以政府為本位、民眾和非政府公共組織依附于政府的政府管理模式。后者指以社會(huì)為本位,政府、民眾和非政府公共組織平等合作的社會(huì)治理模式。用形象的語言來表述,前一模式是父子關(guān)系,而后一模式則是兄弟關(guān)系。④陳慶云等《:公共管理理論研究:概念、視角與模式》《,中國(guó)行政管理》2005年第3期。受其啟發(fā),我們提出了政府本位與社會(huì)本位的社會(huì)管理體制的概念。當(dāng)然,在內(nèi)涵方面,我們進(jìn)行了深化。

政府本位指政府在社會(huì)管理中具有絕對(duì)權(quán)力、其他社會(huì)管理主體依附于國(guó)家,以統(tǒng)治的方式運(yùn)行的社會(huì)管理體制。政府本位的社會(huì)管理體制的主要特征是:(1)政府本位是一元化的政府管理。也就是說,政府在社會(huì)管理中具有絕對(duì)權(quán)力,其他社會(huì)管理主體或者沒有生存的空間,或者處于依附狀態(tài)。(2)政府本位是運(yùn)用行政管制方式為主的管理。管制意味著主管方和被管方地位的嚴(yán)重不平等,行政管制意味著政府把社會(huì)僅僅當(dāng)作被監(jiān)管的對(duì)象。(3)政府本位是政府運(yùn)用單一行政干預(yù)手段的管理。

社會(huì)本位是指社會(huì)組織在社會(huì)管理中居于主導(dǎo)位置,政府、社會(huì)組織和公眾平等合作,以治理的方式運(yùn)行的社會(huì)管理體制。社會(huì)本位的社會(huì)管理體制的主要特征是:(1)社會(huì)本位更加強(qiáng)調(diào)自我管理。強(qiáng)調(diào)社會(huì)自我管理,并不意味著要完全撇開政府。政府是社會(huì)規(guī)則的制訂者,維持基本的社會(huì)秩序。(2)社會(huì)本位意味著合作治理。合作治理首先是一種多元化的治理,其次,合作治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體之間的平等協(xié)商關(guān)系。(3)社會(huì)本位是以公共服務(wù)為主的管理。管理就是服務(wù),公共服務(wù)既包括政府的公共服務(wù),也包括社會(huì)組織的公共服務(wù)。(4)社會(huì)本位是綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)等多元手段的規(guī)范化管理,區(qū)別于單一的行政干預(yù)。社會(huì)本位更強(qiáng)調(diào)契約精神,法治理念。(5)社會(huì)本位以公民權(quán)利為核心。只有尊重公民權(quán)利,才可能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)本位的管理。尊重公民權(quán)利,公民社會(huì)管理的自發(fā)性、創(chuàng)造性和能動(dòng)性才能更好地被激發(fā)出來。

政府本位與社會(huì)本位是一種理念模式,但它們也具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從政府本位到社會(huì)本位是我們分析社會(huì)管理體制變革的整體框架。它是一個(gè)不斷發(fā)展的過程。既然是一個(gè)過程,就有中間階段。中間階段是一個(gè)在實(shí)踐中不斷成長(zhǎng)與發(fā)展的階段,具有復(fù)雜性與豐富性。我們把這個(gè)中間階段統(tǒng)稱為“邁向社會(huì)本位”的社會(huì)管理。中國(guó)社會(huì)管理體制的變革過程深刻地顯示這一點(diǎn)。

二、邁向社會(huì)本位:歷史與邏輯

根據(jù)社會(huì)管理體制變革的路徑,我們大體可以把自1949年以來的社會(huì)管理體制劃分為政府本位和邁向社會(huì)本位兩個(gè)階段。

(1)1949-1978年是社會(huì)管理體制的政府本位階段。這個(gè)階段可以用總體性社會(huì)概念予以分析,也就是說“國(guó)家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源。這種資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富,也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)(其中最重要的是就業(yè)機(jī)會(huì))及信息資源。以這種壟斷為基礎(chǔ),國(guó)家對(duì)幾乎全部的社會(huì)生活實(shí)行著嚴(yán)格的全面的控制。同時(shí),對(duì)任何相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)力量,要么予以抑制,要么使之成為國(guó)家機(jī)構(gòu)的一部分”①孫立平等《:改革以來中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》《,中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。。在這一階段,國(guó)家通過單位體制對(duì)社會(huì)、個(gè)人進(jìn)行全方位的,一元化的管制。國(guó)家是社會(huì)管理的唯一主體。所謂單位體制是指?jìng)€(gè)人歸屬于單位,而單位成為國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)行直接行政管理的組織手段和基本環(huán)節(jié)。一切微觀社會(huì)組織都是單位。控制和調(diào)節(jié)整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的中樞系統(tǒng)由與黨的組織系統(tǒng)密切結(jié)合的國(guó)家行政組織構(gòu)成。②路風(fēng)《:單位:一種特殊的社會(huì)組織形式》《,中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989年第1期。在城市基層社會(huì)管理中,街居制作為單位制的補(bǔ)充,而在農(nóng)村基層社會(huì)管理中,基本形成了“議行合一、政社合一”的人民公社體制。它們與依靠政治—身份來劃分的階級(jí)分類體制并輔之以運(yùn)動(dòng)式、批斗式的政治管理方式,作為黨和政府的傳送帶的群團(tuán)組織,城鄉(xiāng)分割限制人口自由流動(dòng)的戶籍制度等共同構(gòu)成了當(dāng)時(shí)的社會(huì)管理體系。此一階段,政治體制高度集權(quán),經(jīng)濟(jì)體制高度計(jì)劃,社會(huì)喪失活力,個(gè)人的自由與權(quán)利缺失。

(2)1978-1992年是政府本位的社會(huì)管理體制延續(xù)與解體階段。1978年,我國(guó)開始改革開放,國(guó)家實(shí)現(xiàn)了從“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的轉(zhuǎn)變。從社會(huì)管理的特征分析,這一時(shí)期出現(xiàn)了如下幾個(gè)方面的重要變化:一是單位制仍然存續(xù),但單一的政府管理體制受到了沖擊?！霸瓉碛尚姓?jí)別和身份等級(jí)決定的等級(jí)式社會(huì)分化逐漸變成一種由類屬和單位邊界決定的團(tuán)塊式分化”③孫立平等《:改革以來中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》《,中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。,這說明單位制仍然延續(xù),但由于各類社會(huì)主體(政府、組織、公民)的自主權(quán)擴(kuò)大,利益明確化,政府作為唯一的社會(huì)管理主體也受到了沖擊。二是社會(huì)管理的高度集權(quán)體制逐漸弱化?！案母镩_放的過程是一個(gè)放權(quán)讓利調(diào)動(dòng)各方積極性的過程,向地方放權(quán)、向企業(yè)放權(quán)的過程使各級(jí)地方政府和國(guó)有企業(yè)贏得了自主權(quán)和積極性,高度集權(quán)的政治體制逐步為適度行政性分權(quán)的政治和行政體制所取代,政治和經(jīng)濟(jì)逐步分開,私人經(jīng)濟(jì)部門在公共部門旁邊成長(zhǎng)起來”④何增科《:我國(guó)社會(huì)管理體制的現(xiàn)狀分析》《,甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。。三是行政性管理弱化,契約型管理強(qiáng)化。在這一階段,高度政治化的農(nóng)村人民公社體制解體,城鄉(xiāng)分割的戶籍制度開始松動(dòng),建立在法制化契約基礎(chǔ)上的社會(huì)整合管理方式逐漸強(qiáng)化。政治—身份性階級(jí)分類體制先后解體,運(yùn)動(dòng)式、批斗式的管理方式被新的法制化管理方式所取代。

(3)1992-2002年是邁向社會(huì)本位的社會(huì)管理體制萌發(fā)的階段。1992年,鄧小平發(fā)表南方談話,明確指出市場(chǎng)與計(jì)劃都只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段,中國(guó)市場(chǎng)化改革開始加速。從社會(huì)管理的角度,此一階段存在如下幾個(gè)方面的特征:一是政治、市場(chǎng)、公民社會(huì)加快分離。公民社會(huì)逐漸從政治國(guó)家中分離出來,并成為一種獨(dú)立的力量開始發(fā)揮作用。改革開放后,商會(huì)、行業(yè)組織、各類協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)組織首先得到了發(fā)展,但很多社會(huì)組織的獨(dú)立性不夠。黨的十四大之后,公民社會(huì)組織的自主性、獨(dú)立性不斷加強(qiáng)。有學(xué)者指出,中國(guó)的市場(chǎng)化改革促發(fā)并推進(jìn)了公民社會(huì)的成長(zhǎng)。例如,大量的國(guó)際性社會(huì)組織的出現(xiàn),都是政府為了應(yīng)對(duì)國(guó)際公民社會(huì)而設(shè)置的。⑤康曉光《:權(quán)力的轉(zhuǎn)移:轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)權(quán)力格局的變遷》,浙江人民出版社,1999年版。可以看到,1992年后,政治、市場(chǎng)、公民社會(huì)加快分離,單位制加速弱化,多元化社會(huì)管理體制萌發(fā)。但是,“已經(jīng)分化出來的部分社會(huì)管理功能受國(guó)家行政體制的影響,還有明顯的行政化傾向”⑥姚華平《:我國(guó)社會(huì)管理體制改革30年》《,社會(huì)主義研究》2009年第6期。。二是基層社會(huì)管理體制出現(xiàn)新的氣象。在城市基層社會(huì)管理方面,繼單位制、街居制之后,社區(qū)制日益顯得重要。社區(qū)制的發(fā)展與自由資源流動(dòng)緊密聯(lián)系在一起,在總體性社會(huì)中,資源流動(dòng)的空間被完全壓縮,而市場(chǎng)化改革后,中國(guó)從一個(gè)低流動(dòng)社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)向高流動(dòng)社會(huì),體現(xiàn)在社區(qū)管理中,人員的流動(dòng)明顯加快。而單位制、街居制的管理方式在面對(duì)高流動(dòng)社會(huì)時(shí)日益顯得捉襟見肘。社區(qū)建設(shè)在此一階段受到國(guó)家的關(guān)注。而在鄉(xiāng)村基層社會(huì)管理中,村民自治開始走上了規(guī)范化管理的道路。

(4)2002年黨的十六大以來是社會(huì)本位的體制的自覺構(gòu)建階段。改革開放以來,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng),取得了舉世矚目的成就。相對(duì)來說,社會(huì)管理的落后性顯現(xiàn)出來,這也是導(dǎo)致社會(huì)矛盾叢生的重要原因。中央政府開始自覺推動(dòng)社會(huì)管理體制的構(gòu)建。這一階段的總體特征是明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。黨的十六屆四中全會(huì)、十六屆六中全會(huì)、十七大報(bào)告都從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度,從不同的角度對(duì)此進(jìn)行了闡發(fā)。這一階段的主要特征是:一是相對(duì)于政治與市場(chǎng)的獨(dú)立的社會(huì)領(lǐng)域基本形成,社會(huì)自我管理受到重視。2002年底,全國(guó)共有各類民間組織24.4萬個(gè),其中社會(huì)團(tuán)體13.3萬個(gè),民辦非企業(yè)單位11.1萬個(gè)。①參見中國(guó)民政部網(wǎng)站,2009年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。截至2010年第三季度,全國(guó)共有各類民間組織43.5萬個(gè),其中社會(huì)團(tuán)體24.1萬,民辦非企業(yè)單位19.2萬,基金會(huì)1977個(gè)。近八年累計(jì)增長(zhǎng)了78.3%。②參見中國(guó)民政部網(wǎng)站,2010年第3季度《民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》。而未經(jīng)民政部門登記的民間組織數(shù)量更大。這表明社會(huì)領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了深刻變化,社會(huì)自我管理成為時(shí)代選擇。二是社會(huì)管理的規(guī)范化法制化明顯強(qiáng)化?！氨M管迄今為止社會(huì)組織相關(guān)的法制建設(shè)和監(jiān)管體制等方面都還存在許多問題,但歷史地看一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是:社會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)等制度構(gòu)建正在逐步完善起來,各級(jí)政府都在積極探索和推進(jìn)有關(guān)分類管理、統(tǒng)一監(jiān)管、政府采購服務(wù)等制度化的政策措施?！雹弁趺?走向公民社會(huì):我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)》《,吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。以社會(huì)組織管理為例,1989年《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》(1998年修訂)、1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等條例相繼頒布,標(biāo)志著社會(huì)組織管理法律法規(guī)體系基本形成,社會(huì)管理逐步走向法制化與規(guī)范化。三是服務(wù)型政府的建設(shè)越來越被重視。2004年溫家寶總理第一次正式提出服務(wù)型政府的改革目標(biāo)。2005年政府工作報(bào)告確認(rèn)了以服務(wù)型政府為改革目標(biāo)。2006年10月十六屆六中全會(huì)提出建設(shè)服務(wù)型政府必須強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。2007年10月十七大將建設(shè)服務(wù)型政府作為行政管理體制改革的目標(biāo)。2008年2月胡錦濤在中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)系統(tǒng)闡述了服務(wù)型政府的內(nèi)涵。

以上種種表明,可以用從政府本位到社會(huì)本位來初步概括中國(guó)社會(huì)管理體制的變革過程。改革開放之后,邁向社會(huì)本位也成為了現(xiàn)實(shí)選擇?？傮w而言,建國(guó)60年來,中國(guó)的社會(huì)管理體制正在逐步實(shí)現(xiàn)著從政府本位到社會(huì)本位的轉(zhuǎn)型。其特征如下:(1)社會(huì)管理主體從一元化到多元化。改革開放前的中國(guó)是一個(gè)總體性社會(huì),國(guó)家與社會(huì)同構(gòu),資源與權(quán)力高度集中。這是一種一元化的社會(huì)管理方式,所有的權(quán)力都集中在唯一的權(quán)力機(jī)構(gòu),即國(guó)家。改革開放后,資源流動(dòng)的空間在逐漸增大,市場(chǎng)組織和社會(huì)組織先后從政治國(guó)家中分離出來,并正在發(fā)揮日益重要的作用。公民的自主性明顯增強(qiáng)。至此,各級(jí)黨組織、各級(jí)政府、各類社會(huì)組織和公民為主體的多元社會(huì)管理格局開始形成。(2)社會(huì)管理方式從集權(quán)到分權(quán)。改革開放前,由于實(shí)行一元化的社會(huì)管理,國(guó)家是高度集權(quán)的。國(guó)家?guī)缀蹩刂屏松鐣?huì)領(lǐng)域的一切資源。改革開放后,社會(huì)組織逐漸成為重要領(lǐng)域,并形成了自己的運(yùn)行體制。政社分離后,伴隨的是權(quán)力的分化。20世紀(jì)80年代逐漸推行的農(nóng)村基層村民自治與城市基層居民自治,是基層民主的突破,也是國(guó)家向社會(huì)分權(quán)的方式。20世紀(jì)90年代,行業(yè)管理組織承擔(dān)了一些原有的政府部門的職能,開啟了行業(yè)組織自治的道路。20世紀(jì)90年代中后期,大量民間組織開始出現(xiàn),民間組織參與社會(huì)管理取得新的進(jìn)展。(3)社會(huì)管理角色從管制到服務(wù)。“政府管理的直接目的是規(guī)范社會(huì)的政治生活,維護(hù)公民的各項(xiàng)合法權(quán)利。它既是對(duì)公民政治行為的一種約束,又是對(duì)公民權(quán)益的一種保障。因此,政府管理既是一種管制,又是一種服務(wù)?！雹苡峥善健?中國(guó)治理變遷30年(1978-2008)》《,吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期。改革開放前,社會(huì)管理的一元化和高度集權(quán),形成了只有政府對(duì)于公民政治社會(huì)行為約束的管制型政府。改革開放以來,單一的政府管制社會(huì)已經(jīng)不能適應(yīng)政治社會(huì)生活的發(fā)展,社會(huì)管理中的社會(huì)服務(wù)內(nèi)涵被廣泛挖掘。2005年的《政府工作報(bào)告》正式將“建設(shè)服務(wù)型政府”確認(rèn)為政府的目標(biāo),并且提出了相應(yīng)的措施。社會(huì)管理體制變革的總趨勢(shì),是管制的成分正在減少,而服務(wù)的比重日益增多。(4)社會(huì)管理手段從人治到法治。改革開放前,國(guó)家高度集權(quán)的體制必然導(dǎo)致權(quán)力難以受到有效的監(jiān)督,這也導(dǎo)致了社會(huì)管理的人治化。改革開放后,“依法治國(guó)”成為國(guó)家的基本國(guó)策,大量的法律法規(guī)得以頒布?！胺ㄖ螄?guó)家”成為全社會(huì)人民的共同理想與目標(biāo)。在社會(huì)管理領(lǐng)域,政府不斷強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法律手段對(duì)社會(huì)組織和公民進(jìn)行管理。社會(huì)管理的法律法規(guī)不斷修訂與完善。

三、邁向社會(huì)本位:理論與實(shí)踐

社會(huì)管理是一個(gè)全球議題,西方社會(huì)管理理論及其中國(guó)實(shí)踐都啟示我們:邁向社會(huì)本位的社會(huì)管理體制是大勢(shì)所趨。

從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì),政府社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)了從家長(zhǎng)制或世襲制到官僚制的轉(zhuǎn)變。官僚制是韋伯理解現(xiàn)代社會(huì)的核心概念。它是以行政效率為目標(biāo)的一種科學(xué)、理性的現(xiàn)代行政管理體制。官僚制的基本特征是:權(quán)力集中、層級(jí)分明;官員照章辦事、循規(guī)蹈矩;官員行為標(biāo)準(zhǔn)化,非人格化;運(yùn)用相對(duì)固定的行政程序來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。在官僚制中,政府與社會(huì)作為管理者與被管理者的角色涇渭分明。

官僚制一方面提高了政府的理性與效率,另一方面也存在諸多缺陷。首先,傳統(tǒng)官僚制理論認(rèn)為存在一個(gè)絕對(duì)的權(quán)力中心,它能通過與市場(chǎng)交易性質(zhì)不同的公共行政體制輸送服務(wù),以糾正市場(chǎng)在公共經(jīng)濟(jì)中的失靈,這本身是值得懷疑的。其次,傳統(tǒng)官僚制把縱向的等級(jí)命令結(jié)構(gòu)和橫向的專業(yè)分工體系融合起來,試圖實(shí)現(xiàn)其精密化、高效率管理,但它也容易產(chǎn)生“目標(biāo)置換”,使官僚制行為及其規(guī)則置于目標(biāo)之上。第三,傳統(tǒng)官僚制中“非人格化”的程序、規(guī)則不僅壓抑了公務(wù)員的主動(dòng)性、創(chuàng)造性,也會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)缺乏感情、公正等價(jià)值支撐而蛻化成純粹的功能性交易。

因此,一些學(xué)者提出,傳統(tǒng)官僚制要引入企業(yè)家精神進(jìn)行徹底改造,政府的核心工作是分配公共物品、公共服務(wù)、維持生活的最低收入以及為市場(chǎng)、私人部門提供活動(dòng)規(guī)則。這就要求在政府管理中推行績(jī)效管理、強(qiáng)調(diào)顧客至上與服務(wù)意識(shí)、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制的改革運(yùn)動(dòng),等等。這些構(gòu)成了新公共管理理論及其運(yùn)動(dòng)的核心主張。

但新公共管理理論同樣受到了質(zhì)疑與批評(píng)。首先,新公共管理理論的出發(fā)點(diǎn)是公共選擇理論,把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入到公共領(lǐng)域。但人的動(dòng)機(jī)是非常復(fù)雜的,既有理性,也有非理性的一面。因此,必須要澄清理論的適用范圍。其次,把企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)引入公共領(lǐng)域也存在局限,尤其是過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制,會(huì)抹殺公共領(lǐng)域的責(zé)任性、公平性,也可能背離公共部門的社會(huì)價(jià)值。

對(duì)公共管理理論的批評(píng)和反思使得人們認(rèn)識(shí)到價(jià)值因素的重要性,20世紀(jì)90年代,強(qiáng)調(diào)多元權(quán)力主體并存、多向度運(yùn)作,強(qiáng)調(diào)平等、合作、協(xié)商、共識(shí)的治理理論興起。

全球治理委員會(huì)給治理所下的定義是:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。①全球治理委員會(huì)《:我們的全球伙伴關(guān)系》,牛津大學(xué)出版社,1995年。治理反映了一種新的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。它體現(xiàn)了政府失敗和市場(chǎng)失靈都可能出現(xiàn)的情勢(shì)下人們探討政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間有效合作的新路徑?！爸卫砝碚摬粌H追問公共管理中的管理性問題,還追問特定政治和社會(huì)背景下的利益分配問題;它所追求的不僅僅是經(jīng)濟(jì)、效益和效率,合法性、民主和公正等也是它的關(guān)注點(diǎn);它強(qiáng)調(diào)的改革途徑不僅僅是在公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,而且強(qiáng)調(diào)在公共性日益式微的今天,建立合作機(jī)制的重要性。”②郁建興等《:在參與中成長(zhǎng)的中國(guó)公民社會(huì)——基于浙江溫州商會(huì)的研究》,浙江大學(xué)出版社2008年版,第14頁。俞可平認(rèn)為,隨著公民社會(huì)組織的發(fā)展壯大,由公民社會(huì)組織獨(dú)自行使或它們與政府一道行使的社會(huì)管理過程,便不再是統(tǒng)治,而是治理。在統(tǒng)治中,國(guó)家占據(jù)權(quán)威位置,它的權(quán)力運(yùn)行方向是自上而下的,它運(yùn)用政府的政治權(quán)威,通過發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。而治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程,它主要通過協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理,其實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不是依靠政府的權(quán)威,而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威,其權(quán)力向度是多元的、相互的而不是單一的和自上而下的。①俞可平《:引論:治理和善治》,載俞可平主編《:治理與善治》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版,第6頁。

從官僚制到社會(huì)治理,國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了巨大變化,后者更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)合作與協(xié)商,強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的理念和權(quán)利為本的意識(shí),這也是社會(huì)本位的社會(huì)管理體制的應(yīng)有之義。

那么,在社會(huì)管理體制的實(shí)踐領(lǐng)域,邁向社會(huì)本位是否也是同樣的選擇路徑呢?我們以社團(tuán)管理體制、城市基層社會(huì)管理體制為例,對(duì)此進(jìn)行分析。

社團(tuán)管理是社會(huì)管理體系中的重要組成部分。從社團(tuán)管理體制變革的角度分析,從政府本位到社會(huì)本位是其發(fā)展方向。如有學(xué)者明確提出從政府選擇到社會(huì)選擇是其基本路徑。從中華人民共和國(guó)成立以來,中國(guó)的社團(tuán)主要在政府選擇模式下運(yùn)作。社團(tuán)活動(dòng)的運(yùn)作方式、活動(dòng)目標(biāo)、人員構(gòu)成等都帶有明顯的政府選擇特征。政府選擇是指社團(tuán)的成立、活動(dòng)和注銷過程完全由政府主管部門決定,雖然主管部門對(duì)社團(tuán)具有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),但是主管部門關(guān)于社團(tuán)的決定并不是任意做出的,而是各種相關(guān)力量交互作用等結(jié)果。政府選擇的基本過程描述了這種相互作用。社會(huì)選擇是社團(tuán)發(fā)展的趨勢(shì),隨著中國(guó)社團(tuán)、特別是體制外社團(tuán)的發(fā)展,政府選擇必然會(huì)轉(zhuǎn)向社會(huì)選擇,這是因?yàn)轶w制外社團(tuán)由于自身較好的效率和效果產(chǎn)生示范效應(yīng),隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,政府逐漸會(huì)把一些職能交給社團(tuán),而這些管理良好的體制外社團(tuán)無疑有著強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),最終由于其對(duì)公眾的吸引力等因素,取得主導(dǎo)地位。②王名等《:中國(guó)社團(tuán)改革:從政府選擇到社會(huì)選擇》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版;王名《:走向公民社會(huì):我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的歷史及趨勢(shì)》《,吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。

城市基層社會(huì)管理也是社會(huì)管理體系的重要組成部分。大量證據(jù)表明,從政府本位到社會(huì)本位是其變革路徑。政府本位具體為單位制,而社會(huì)本位則具體為社區(qū)制。從單位制到社區(qū)制是目前中國(guó)城市基層社會(huì)管理體制變革的方向。

1949年以后,我國(guó)在城市基層社會(huì)逐步形成了以單位制為主、街居制為輔的管理體制。國(guó)家通過單位這一組織形式管理職工,通過街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等,從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合,達(dá)到了社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型之后,單位制逐漸被打破,單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會(huì)的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實(shí)難題,在管理上陷入困境。因此,城市基層社會(huì)迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會(huì)中出現(xiàn)的問題和各種矛盾,承擔(dān)起重新整合社會(huì)的功能。而社區(qū)制是對(duì)單位制、街居制的一種超越和重整。它具有三大優(yōu)勢(shì):一是從管理理念上來說,面向全體居民,以居民為主,以人為本,變管理為服務(wù)。二是從管理形式上來說,從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與。三是從管理目標(biāo)來說,改變政府管理的唯一主體地位,加強(qiáng)政府與社區(qū)的合作,實(shí)現(xiàn)善治。③參見陳偉東《:城市基層社會(huì)管理體制變遷:單位管理模式轉(zhuǎn)向社區(qū)治理模式》《,理論月刊》2000年第12期;郭虹《:從單位到社區(qū)——社會(huì)管理體制的變革》《,經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制》2002年第1期;何海兵《:我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制》《,管理世界》2003年第6期。

李慧鳳的研究進(jìn)一步推動(dòng)了城市基層社會(huì)管理體制研究,她從公民社會(huì)成長(zhǎng)與政府職能轉(zhuǎn)變兩個(gè)維度構(gòu)建了四個(gè)模式的分析框架,即國(guó)家控制社會(huì)模式、社會(huì)參與國(guó)家模式、國(guó)家社會(huì)合作模式和國(guó)家社會(huì)共生模式。這一分析模式本身就暗含著城市基層社會(huì)管理體制的變革方向,即從國(guó)家控制社會(huì)到國(guó)家與社會(huì)共生模式的轉(zhuǎn)型。她的結(jié)論也說明了這一點(diǎn)。她指出我國(guó)社區(qū)發(fā)展的方向是“在社區(qū)發(fā)展參與式的合作治理模式,推進(jìn)政府與各種社會(huì)組織、公民之間的合作互動(dòng),進(jìn)一步調(diào)動(dòng)居民的參與熱情,使其真正成為公共事務(wù)管理的主體”④李慧鳳《:社區(qū)治理與社會(huì)管理體制創(chuàng)新——基于寧波市社區(qū)案例》《,公共管理學(xué)報(bào)》2010年第1期。。

無論是社團(tuán)管理體制的政府選擇到社會(huì)選擇,還是城市基層社會(huì)管理體制從單位制向社區(qū)制的演進(jìn),都是在社會(huì)管理體制變革方面從政府本位到社會(huì)本位的具體實(shí)踐。

四、邁向社會(huì)本位:理論的局限和現(xiàn)實(shí)的豐富

在社會(huì)治理概念被廣泛使用的同時(shí),我們必須清醒意識(shí)到治理也存在失敗的可能?！芭c市民社會(huì)各種機(jī)構(gòu)體制之間的矛盾和緊張關(guān)系,連接公、私、志愿部門的組織未盡完善都可能導(dǎo)致治理失敗。領(lǐng)導(dǎo)者的失誤、關(guān)鍵性的伙伴在時(shí)間進(jìn)度和空間范圍上的意見不一以及社會(huì)沖突的深度,都能給治理播下失敗的種子。為求正確了解國(guó)家統(tǒng)治中的這個(gè)新領(lǐng)域,關(guān)于治理失敗的概念是必須很好掌握的?！雹偎雇锌恕?作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》,載俞可平主編《治理與善治》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年,第46-47頁。

治理理論的興起原本是為了克服政府失敗和市場(chǎng)失靈。對(duì)于政府失敗的通常解釋是:(1)市場(chǎng)存在信息扭曲和不完備,公共部門也面臨著同樣的問題;(2)官員沒有足夠的動(dòng)力去設(shè)計(jì)、實(shí)施符合公共利益的政策;(3)對(duì)私人部門的反應(yīng)難以預(yù)期。②斯蒂格利茨《:經(jīng)濟(jì)學(xué)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1997年,第503-505頁。但是,第三部門同樣會(huì)出現(xiàn)失敗,如效率低下、貪污腐敗等。為了應(yīng)對(duì)這種失敗,國(guó)家的力量又被重新強(qiáng)調(diào),國(guó)家需要通過規(guī)則對(duì)社會(huì)進(jìn)行制衡。但問題是,“端坐在‘元治理’者位置上的政府照舊不能克服信息不完備和扭曲、難以預(yù)期私人部門或者非政府組織的反應(yīng)等固有的困境。作為唯一治理者時(shí)曾經(jīng)失敗的政府,在對(duì)治理機(jī)制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制時(shí),其固有局限不會(huì)因?yàn)樗蔀榱嗽卫碚叨?。”③王詩宗?治理理論的內(nèi)在矛盾及其出路》《,哲學(xué)研究》2008年第2期。也就是說,不可治理性是治理理論自身無法自圓其說的一個(gè)問題。此外,“治理主體之間的不協(xié)調(diào)和責(zé)任界限模糊也將加劇人們的無奈——至少政府會(huì)受到清晰程序和規(guī)則的有力制約,而其他治理者無論在能力上還是德性上都未必強(qiáng)于政府,卻又較少需要為行動(dòng)的后果負(fù)責(zé)。更進(jìn)一步看,治理理論對(duì)于傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)——科層制的態(tài)度也十分矛盾:一方面強(qiáng)烈批判科層制,另一方面又將科層制當(dāng)作治理體系的核心和唯一穩(wěn)定的部分。”④同上。

在中國(guó)語境中,治理理論的局限性也同樣需要關(guān)注。有學(xué)者指出,“治理”離不開兩個(gè)前提:一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關(guān)系;二是民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神。而中國(guó)缺少成熟的多元治理主體,現(xiàn)存的黨政一元化政治結(jié)構(gòu)制約并將長(zhǎng)期制約多元主體的獨(dú)立成長(zhǎng),由此,在現(xiàn)階段能夠?qū)嵤┑闹炼嗍侵袊?guó)式的治理,既在一元化結(jié)構(gòu)的框架下培育社會(huì)組織,發(fā)揮其在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。⑤藏志軍《:“治理”:烏托邦還是現(xiàn)實(shí)?》《,理論文萃》2003年第4期。

牟澤雄：在書法展覽的作用下，當(dāng)代書法創(chuàng)作追求視覺效果就顯得極其重要。可視性取代了可讀性，精心設(shè)計(jì)取代了自然書寫。有的書家在展覽中的作品感覺書寫水準(zhǔn)很高，但現(xiàn)場(chǎng)書寫的水平卻非常一般。但在古人那里，意隨文生，“我書意造本無法，點(diǎn)畫信手煩推求”卻是最基本的常識(shí)。你如何看待書寫性，如何看待展覽所帶來的這一問題？

社會(huì)治理的局限性讓我們意識(shí)到在邁向社會(huì)本位的社會(huì)管理體制過程中,各個(gè)社會(huì)管理主體之間的關(guān)系是復(fù)雜的。

首先,不同于西方公民社會(huì)理論中所強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)對(duì)抗國(guó)家”的理論范式,在中國(guó),國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系并不是涇渭分明的,往往是“你中有我,我中有你”。很多學(xué)者都在這個(gè)方面進(jìn)行過論述。如孫炳耀提出了中國(guó)社團(tuán)的“官民二重性”問題⑥孫炳耀《:中國(guó)社會(huì)團(tuán)體官民二重性問題》《,中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》1994年,總第6期。。陳佩華(Anita Chan)在對(duì)中國(guó)工會(huì)與其他社團(tuán)的研究的基礎(chǔ)上指出目前中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是法團(tuán)主義模式。她認(rèn)為中國(guó)的工會(huì)和其他社會(huì)團(tuán)體一樣,是在“權(quán)威式的或國(guó)家化的組合制度”下運(yùn)轉(zhuǎn)。⑦陳佩華《:革命乎?組織主義乎?——工人及工會(huì)在后毛澤東時(shí)代》《,當(dāng)代中國(guó)研究》1994年第4期;安戈、陳佩華《:中國(guó)、組合主義及東亞模式》《,戰(zhàn)略與管理》2001年第1期。王信賢引入彼得·伊文思(Peter Evans)“鑲嵌的自主性”理論,指出中國(guó)的民間組織“一方面必須想辦法鑲嵌進(jìn)政府關(guān)系以及國(guó)際非政府組織(ING O)所編織出的資源網(wǎng)絡(luò)中,另一方面卻又必須維持其自主性”⑧王信賢《:爭(zhēng)辯中的中國(guó)社會(huì)組織研究“:國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系的視角》,(中國(guó)臺(tái)灣)韋伯文化國(guó)際出版有限公司2006年版,第38-45頁。?？傊?中國(guó)公民社會(huì)具有二重性。由于國(guó)家對(duì)于社會(huì)組織的控制仍然較為嚴(yán)格,自主性和鑲嵌性仍然會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)持續(xù)。但是,即使如此,從社會(huì)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)分析,社會(huì)管理的社會(huì)性、自主性日益強(qiáng)化。當(dāng)然,我們也要意識(shí)到社會(huì)本位模式在具體應(yīng)用中的局限性。

其次,強(qiáng)調(diào)邁向社會(huì)本位是一種趨勢(shì),并不意味著在社會(huì)管理中完全忽視或者消除國(guó)家的作用與影響。社會(huì)本位并不代表無政府狀態(tài)的社會(huì)的完全自治,而是強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的平等協(xié)商合作。換言之,國(guó)家只是整個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)中的一元,私人企業(yè)、非營(yíng)利組織與國(guó)家處于對(duì)等地位。在中國(guó)社會(huì)管理中,既存在政府越位、錯(cuò)位的問題,也存在政府缺位的問題。如在災(zāi)害救助中,政府對(duì)于接受社會(huì)捐助的基金會(huì)進(jìn)行了嚴(yán)格的限定,絕大多數(shù)合法的基金會(huì)也只能通過指定的基金會(huì)向?yàn)?zāi)區(qū)提供援助。而有些受災(zāi)的地方政府部門甚至要求基金會(huì)把社會(huì)捐助資金統(tǒng)一劃撥到政府指定帳號(hào),由政府統(tǒng)籌安排。此類問題,政府存在錯(cuò)位與越位,大量合法基金會(huì)被剝奪了接受社會(huì)捐助的合法權(quán)利,基金會(huì)也無法履行捐助人的意愿,獨(dú)立運(yùn)作捐助項(xiàng)目。在社會(huì)管理領(lǐng)域,政府缺位問題可能更為突出。如在1985-2002年,受國(guó)企改革的影響,醫(yī)療機(jī)構(gòu)逐漸市場(chǎng)化,一些地方公開拍賣、出售鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和地方的國(guó)有醫(yī)院,其直接后果是政府衛(wèi)生支出占財(cái)政支出比重不斷下降。1996年為5.82%,1998年為5.46%,2000年為4.47%,到2002年降到了4.12。①黃燕芬、林帆《:中國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展和變化》,載汝信、陸學(xué)藝等主編《:2010年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版,第266頁。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域,政府嚴(yán)重缺位。2003年的“非典”事件集中暴露了我國(guó)衛(wèi)生領(lǐng)域的問題,引起了政府對(duì)公共衛(wèi)生的高度關(guān)注,國(guó)家才開始較大幅度增加醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的投入。

再次,如何在獨(dú)特公民社會(huì)二重性的背景之下,實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)是邁向社會(huì)本位的過程中亟待解決的問題。這要求政府加大對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的購買力度,創(chuàng)新社會(huì)組織培育體制;明確政府與社會(huì)組織角色定位與合作規(guī)則,建立雙方?jīng)_突協(xié)調(diào)機(jī)制和服務(wù)引導(dǎo)機(jī)制;積極引進(jìn)智力資源,建立政府與社會(huì)組織合作的顧問機(jī)制,為社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)提供專業(yè)支持。在地方社會(huì)管理實(shí)踐中,一些政府積極探索與社會(huì)組織良性互動(dòng)。如浙江寧波海曙區(qū)在社會(huì)管理體制創(chuàng)新實(shí)踐表明,政府通過優(yōu)化社會(huì)管理的主體結(jié)構(gòu),激發(fā)社會(huì)力量的參與激情,搭建社會(huì)管理的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò),整合社會(huì)資源,提高了社會(huì)管理水平,創(chuàng)新了社會(huì)管理格局。②郁建興、吳玉霞《:社會(huì)管理體制創(chuàng)新與服務(wù)型政府建設(shè)——基于浙江省寧波市海曙區(qū)的研究》《,當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告》第7輯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009年。

五、結(jié)論與討論

在社會(huì)管理體制變革中,各地都在進(jìn)行積極探索。在肯定其社會(huì)管理體制創(chuàng)新的同時(shí),我們同樣不應(yīng)該回避這些問題。

(1)政府和社會(huì)組織還沒有實(shí)現(xiàn)平等的合作。在形式上,多元化與分權(quán)化等社會(huì)本位模式的理念已經(jīng)被廣為接受。但是在具體實(shí)踐中,政府與社會(huì)組織之間還未能達(dá)致平等。政府還是習(xí)慣性的把社會(huì)組織當(dāng)作依附,習(xí)慣于通過行政手段直接監(jiān)督管理社會(huì)組織,習(xí)慣于居高臨下的對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行干預(yù)。兩者之間沒能建立平等對(duì)話的伙伴關(guān)系。政府和社會(huì)組織之間的地位是不對(duì)等的,政府居于中心位置,而社會(huì)組織處于邊緣位置。

(2)社會(huì)組織成長(zhǎng)面臨的困境制約了其更好地參與社會(huì)管理。由于制度和社會(huì)原因,社會(huì)組織的發(fā)展還面臨諸多的困境:一是“注冊(cè)困境”,即“無論是注冊(cè)登記制度還是分級(jí)管理制度和非競(jìng)爭(zhēng)性原則,都使得社會(huì)組織獨(dú)立自主發(fā)展非常困難”;二是“籌資困境”,即“社會(huì)組織的發(fā)展缺乏必要的財(cái)力物力資源支持”;三是“人力資源困境”,即“社會(huì)組織的發(fā)展還面臨人才和人員待遇問題的壓力”;四是“信任困境”,即“社會(huì)組織的發(fā)展還面臨來自政府和社會(huì)的信任與合作缺乏的困境”。這些外部環(huán)境問題又影響了社會(huì)組織的內(nèi)部問題,如社會(huì)組織內(nèi)部治理不規(guī)范,社會(huì)組織負(fù)責(zé)人公民社會(huì)理念、公益活動(dòng)積極性和能力明顯不足等。③陸學(xué)藝主編《:當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版,第369-371頁。社會(huì)組織面臨的困境已經(jīng)制約了社會(huì)的自我管理。改革開放30多年來,中國(guó)社會(huì)管理體制正實(shí)現(xiàn)著從政府本位到社會(huì)本位的偉大變革,在邁向社會(huì)本位的過程中,當(dāng)然會(huì)遇到困難,也可能會(huì)遇到挫折,但歷史與邏輯、理論與實(shí)踐都昭示我們,邁向社會(huì)本位是一種趨勢(shì),符合中國(guó)社會(huì)發(fā)展根本方向。那么,我們?nèi)绾尾拍茉趯?shí)踐中創(chuàng)新出更好的社會(huì)管理體制呢?

(1)更加注重政府、社會(huì)組織、公民之間的合作治理。有學(xué)者指出,80年代以來,已經(jīng)形成了三種既有邏輯聯(lián)系又有所不同的社會(huì)治理模式,分別是參與治理、社會(huì)自治和合作治理。參與治理是在民主行政的理想追求中出現(xiàn)的,但參與治理的中心—邊緣結(jié)構(gòu)決定了它依然是一種包含著治理主體不平等內(nèi)涵的治理模式,社會(huì)自治是在非政府組織以及其他社會(huì)自治力量的成長(zhǎng)中展現(xiàn)出來的,而合作治理則是社會(huì)自治力量成長(zhǎng)的必然結(jié)果。因?yàn)楹献髦卫怼皬母旧吓懦巳魏握行闹髁x的取向,不僅拒絕統(tǒng)治型的集權(quán)主義的政府中心主義取向,也不贊成旨在稀釋集權(quán)的民主參與型的政府中心主義取向。合作治理理論把社會(huì)自我治理這一新興現(xiàn)象放在與政府平等合作的位置上來加以考察”①張康之《:論參與治理、社會(huì)自治與合作治理》《,行政論壇》2008年第6期。。在社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型中,參與治理已經(jīng)有所實(shí)踐,一些地方政府逐步放下了身段,開始通過政府購買服務(wù)、服務(wù)外包等方式有意識(shí)地培育社會(huì)組織,但是社會(huì)組織仍然處于從屬地位,無法達(dá)致政府、社會(huì)組織、公民等治理主體之間的平等對(duì)話。走向社會(huì)本位的社會(huì)管理,合作治理是我們努力的方向。

(2)更加增強(qiáng)社會(huì)管理的服務(wù)性。政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能是一體兩面的,政府的社會(huì)管理職能強(qiáng)調(diào)政府的“產(chǎn)品輸入”功能,強(qiáng)調(diào)的是對(duì)社會(huì)權(quán)利的收歸方面;政府的公共服務(wù)職能強(qiáng)調(diào)政府的“產(chǎn)品輸出”功能,強(qiáng)調(diào)是對(duì)社會(huì)的給予方面。②何增科主編《:社會(huì)管理與社會(huì)體制》,中國(guó)社會(huì)出版社2008年版,第49頁。目前由于政府部門普遍存在重管制而輕服務(wù)的現(xiàn)象,這就導(dǎo)致了政府角色的缺位與錯(cuò)位。如果政府不樹立服務(wù)的理念,就不可能實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織與公眾之間的平等合作。只有定位好政府的角色,建設(shè)服務(wù)型政府,才能更好地邁向社會(huì)本位的社會(huì)管理。

(3)更加增強(qiáng)社會(huì)管理的社會(huì)自主性。社會(huì)管理有兩層含義,一是政府對(duì)社會(huì)的管理,二是社會(huì)的自我管理。社會(huì)自主性強(qiáng)調(diào)的是第二層意思。之所以要專門強(qiáng)調(diào)社會(huì)自主性,是因?yàn)槟壳罢畬?duì)于社會(huì)組織的干預(yù)仍然過多。要改變這一點(diǎn),就需要政府逐步還權(quán)于社會(huì),而更多履行公正的裁判者職能,有效地規(guī)范監(jiān)督評(píng)估社會(huì)組織的發(fā)展與成長(zhǎng)。

(4)更加增強(qiáng)社會(huì)管理的規(guī)范性。從人治社會(huì)到法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨。在社會(huì)管理體制變革過程中,由于傳統(tǒng)社會(huì)中的集權(quán)、一元化管制思想仍然較為嚴(yán)重,這就導(dǎo)致了在社會(huì)管理過程中,按照長(zhǎng)官意志、一把手意愿行事的風(fēng)氣嚴(yán)重。而一些政府領(lǐng)導(dǎo)人也習(xí)慣于拍腦袋決策,導(dǎo)致了社會(huì)管理政策的不連續(xù)性、碎片化。這些都不利于邁向社會(huì)本位的社會(huì)管理體制變革。尊重契約精神、法治理念是“社會(huì)本位”的應(yīng)有之義。只有強(qiáng)化社會(huì)管理的契約性、規(guī)范性,才可能達(dá)致更好的社會(huì)管理。

綜上所述,可以得出以下結(jié)論:一是我們可以用從政府本位到社會(huì)本位來概括我國(guó)的社會(huì)管理體制變革。它表明我國(guó)的社會(huì)自主性、獨(dú)立性和自治性在不斷增強(qiáng)。二是目前中國(guó)的社會(huì)管理體制處于從政府本位到社會(huì)本位的中間狀態(tài),可以用“邁向社會(huì)本位”予以概括。三是理論的局限性和中國(guó)實(shí)踐的豐富性啟示我們:“邁向社會(huì)本位”階段的內(nèi)涵豐富而復(fù)雜,政府既存在錯(cuò)位越位,也存在缺位問題,公民社會(huì)本身具有自主性與鑲嵌性的雙重特性。四是在中間階段要面對(duì)諸多現(xiàn)實(shí)問題,如政府與社會(huì)地位的不平等、社會(huì)組織的制度環(huán)境差強(qiáng)人意。五是在社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型過程中,我們要更加注重政府、社會(huì)組織、公眾之間的合作治理,更加注重社會(huì)管理的服務(wù)型、自主性與規(guī)范性,從而邁向社會(huì)本位的社會(huì)管理?！?/p>

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國(guó)萍)

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1007-9092(2011)01-0070-09

童志鋒,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士后、浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授;郁建興,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng)。主要研究方向?yàn)榈胤秸芾砗蛣?chuàng)新、公民社會(huì)組織等。