議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的思考

□ 周 望

新世紀(jì)以來(lái)，隨著政府機(jī)構(gòu)改革在深度和廣度上的雙向深層次推進(jìn)，廣泛存在于中國(guó)各級(jí)政府組織中的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開(kāi)始整體性地進(jìn)入到機(jī)構(gòu)改革的視野中。十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中第一次做出了“規(guī)范各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)”的表述；黨的十七大報(bào)告則首次將“精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)”列為行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一，這也是“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”作為專有名詞第一次出現(xiàn)在黨代會(huì)的報(bào)告中；十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》還進(jìn)一步提出了改革議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)性原則。

以各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是中國(guó)政府結(jié)構(gòu)中獨(dú)具特色的一種組織模式。從現(xiàn)實(shí)功用和運(yùn)行效能來(lái)講，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在多個(gè)方面都能發(fā)揮出積極的作用，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，它消極的一面也已比較明顯。在充分肯定這一組織模式的制度績(jī)效的同時(shí)，對(duì)于其所暴露出問(wèn)題的客觀存在也必須承認(rèn)和重視，并設(shè)計(jì)出相應(yīng)的改革措施以消解其負(fù)面效應(yīng)，否則議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的存在就會(huì)喪失其全部積極意義。

一、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的形成機(jī)理及其存在的弊端

（一）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的形成機(jī)理

1.結(jié)構(gòu)性因素。這主要是指政府橫向間機(jī)構(gòu)設(shè)置的“小部門(mén)結(jié)構(gòu)”，它是導(dǎo)致議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不斷產(chǎn)生的最直接因素。新中國(guó)成立初期，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式基本照搬了蘇聯(lián)的政府管理體制。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，機(jī)構(gòu)按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的劃分而設(shè)置，成立了為數(shù)眾多的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置也經(jīng)歷了一個(gè)逐漸拆分、細(xì)化的過(guò)程，機(jī)構(gòu)數(shù)量越來(lái)越龐大，機(jī)構(gòu)設(shè)置越來(lái)越“零碎化”。在 2008年以“大部門(mén)體制”為主要思路的機(jī)構(gòu)改革之后，中央政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)減少到了 27個(gè)，達(dá)到了新中國(guó)成立以來(lái)的最低點(diǎn)（“文革”時(shí)期的非正常變動(dòng)除外），不過(guò)考慮到國(guó)務(wù)院還下轄有 1個(gè)直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，14個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，5個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，18個(gè)部委管理的國(guó)家局以及多個(gè)事業(yè)單位的存在，因此與OECD國(guó)家中央（聯(lián)邦）政府核心機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)模一般在 20個(gè)左右相比，數(shù)量仍然顯得偏多一些，尤其是在政法、文教、衛(wèi)生、交通、水利、基建等專業(yè)領(lǐng)域，分工較細(xì)的部門(mén)管理體制仍然存在。

中國(guó)政府機(jī)構(gòu)在橫向設(shè)置上長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)所遵循的這一“小部門(mén)結(jié)構(gòu)”，使得部門(mén)分割設(shè)置的情況比較嚴(yán)重，小部門(mén)職責(zé)范圍狹窄、資源整合能力有限，一旦遇及涉及面稍廣一點(diǎn)的任務(wù)，就必須尋求同一級(jí)其它部門(mén)的支持和協(xié)助。這樣同一級(jí)政府的部門(mén)之間機(jī)構(gòu)權(quán)限交叉、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題比較突出，“政出多門(mén)”、“多頭管理”、“九龍治水”的局面難以改變，于是通過(guò)專門(mén)設(shè)置跨越各部門(mén)之上、政治規(guī)格更高一級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)處理涉及多個(gè)部門(mén)的事務(wù)，成為很自然的選擇。

2.功能性因素?！皢稳蝿?wù)—泛職能”是中國(guó)政府組織中的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在功能設(shè)計(jì)上的顯著特點(diǎn)，機(jī)構(gòu)基本上都是為完成某項(xiàng)具體的專門(mén)性工作任務(wù)而設(shè)置，目標(biāo)指向明確、職責(zé)配備全面：首先，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是作為專項(xiàng)任務(wù)型組織而存在的，在這一目的導(dǎo)向下，“只要出現(xiàn)被認(rèn)為值得關(guān)注的新任務(wù)，這些‘小組’就會(huì)形成”①Kjeld Erik B r?dsgaard.InstitutionalReform and the B ianzhiSystem in China，The ChinaQuarterly，2002，Vol.170，pp.361-386.。“出一任務(wù)、設(shè)一機(jī)構(gòu)”是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在形成上的集中特點(diǎn)和最顯著特征。隨著新工作任務(wù)的不斷產(chǎn)生，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)自然就會(huì)源源不斷地得以設(shè)置，同時(shí)隨著原有任務(wù)的持續(xù)完成和新任務(wù)的不斷涌現(xiàn)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的新老更替自然也就十分頻繁。其次，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在職能配置上有著區(qū)別于一般性機(jī)構(gòu)的顯著特點(diǎn)和巨大優(yōu)勢(shì)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中的職能是十分寬泛的，只要是出于完成某項(xiàng)專門(mén)任務(wù)的需要，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以“繞道走捷徑”，避開(kāi)既定的法定程序行使權(quán)力，擁有廣泛地獲得政治系統(tǒng)各層級(jí)組織支持、調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面資源的能力。②謝慶奎等：《中國(guó)政府體制分析》，中國(guó)廣播電視出版社 1995年版，第220頁(yè)。這在完成一些較為復(fù)雜、涉及部門(mén)與領(lǐng)域都比較多的問(wèn)題和工作的解決上，特別是在對(duì)重大自然災(zāi)害和社會(huì)突發(fā)事件的處理中，體現(xiàn)得尤為明顯。正是由于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)擁有這個(gè)一般性常設(shè)機(jī)構(gòu)所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，使得中國(guó)政治組織體系中的各個(gè)層級(jí)尤其是地方政府將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)視為一種十分高效、便捷的管理手段，每遇到事關(guān)全局、牽涉面廣或較為緊急的重要事務(wù)就傾向于設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)解決問(wèn)題。

（二）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在的弊端

1.設(shè)置與撤銷(xiāo)均不規(guī)范。在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤銷(xiāo)上，由于當(dāng)前還沒(méi)有專門(mén)性的制度化規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)它們的“入口”和“出口”的控制都不夠規(guī)范?，F(xiàn)行的《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中并未涉及關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的相關(guān)管理辦法，而《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中只是對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立和撤銷(xiāo)、職責(zé)作了原則性的規(guī)定，關(guān)于其設(shè)立和撤銷(xiāo)的具體條件、機(jī)構(gòu)人員組織辦法等都沒(méi)有涉及。當(dāng)前議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤銷(xiāo)一般由各級(jí)政府自己決定，在多數(shù)情況下，這些機(jī)構(gòu)都是由各級(jí)政府以“機(jī)構(gòu)成立通知”的形式宣告成立，當(dāng)其被撤銷(xiāo)時(shí)也同樣經(jīng)由“機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)通知”，機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)的發(fā)言權(quán)十分有限。經(jīng)由發(fā)文件的方式成立和撤銷(xiāo)機(jī)構(gòu)，既未表明其法律上的依據(jù)，也缺少對(duì)變更機(jī)構(gòu)的必要性和科學(xué)性進(jìn)行論證。這些通知發(fā)文缺乏作為法律文件的基本要素，僅僅表明為了應(yīng)付實(shí)際需要而做出的某種決斷。這一“機(jī)構(gòu)文定”的方式，有悖于法治政府中“機(jī)構(gòu)法定”的基本性原則。

2.運(yùn)行方式的隨意度過(guò)高。由于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在成立時(shí)，對(duì)于其具體要履行哪些職能，如何界定和劃分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和正式序列機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，機(jī)構(gòu)日常工作程序及其法律效應(yīng)，機(jī)構(gòu)構(gòu)成人員的數(shù)量、職責(zé)、獎(jiǎng)懲，機(jī)構(gòu)的存續(xù)時(shí)間等都沒(méi)有法律依據(jù)和制度保證。①程同順等：《當(dāng)代中國(guó)“組”政治分析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第 6期。因而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行通常而言是按慣例或經(jīng)驗(yàn)來(lái)操作。首先，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與正式序列機(jī)構(gòu)的關(guān)系不明，會(huì)影響到正常的管理層次，增加不必要的辦事程序和手續(xù)，降低工作效率。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖未明確行政級(jí)別，但其依托于其負(fù)責(zé)人的較高政治權(quán)威，因而它在事實(shí)上的地位是高于一般性常設(shè)性機(jī)構(gòu)的，實(shí)際上已成為各有關(guān)工作部門(mén)之上的一個(gè)管理層次，上收了各工作部門(mén)的正常權(quán)限。尤其是在彼此之間的關(guān)系缺乏法定明晰的情況下，各種類(lèi)型的“領(lǐng)導(dǎo)小組”有“能力”且經(jīng)?！霸浇纭备深A(yù)日常機(jī)構(gòu)的行政事務(wù)，影響正式序列機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作。②劉新萍等：《議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的變遷概況及原因分析》，《中國(guó)行政管理》，2010年第9期。其次，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)定位不明，特別是與正式序列機(jī)構(gòu)職責(zé)分工不清，會(huì)造成多頭管理或部門(mén)之間相互推諉。各種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)常與正式序列機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍相重疊，削弱和影響了正式序列機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。

3.監(jiān)督制約機(jī)制不健全。在當(dāng)前，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)基本上處在監(jiān)督的邊緣地帶。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在成立時(shí)，對(duì)其由哪些部門(mén)承擔(dān)監(jiān)管職能以及如何進(jìn)行監(jiān)管缺乏明確的規(guī)定，使得這一機(jī)構(gòu)既無(wú)上級(jí)主管部門(mén)對(duì)其直接進(jìn)行督導(dǎo)，也不對(duì)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)，同時(shí)又游離于紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)管視野之外。在這種情況下，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員及其辦事機(jī)構(gòu)中違法違紀(jì)現(xiàn)象的頻發(fā)也就不可避免。尤其是臨時(shí)存在的一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其組成人員也不免有“臨時(shí)”觀念，為一些人利用職權(quán)實(shí)施違規(guī)行為提供了可能。另外，由于地方上許多議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人多由“一把手”擔(dān)任，在當(dāng)前對(duì)“一把手”的監(jiān)督體系尚未健全的情況下，自然也會(huì)累及對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

二、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策組合：規(guī)?？刂婆c運(yùn)行優(yōu)化

（一）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的規(guī)模控制

1.橫向控制：探索實(shí)行大部門(mén)體制改革。探索實(shí)行大部門(mén)體制改革，有利于控制因處理橫向協(xié)調(diào)事務(wù)而設(shè)置的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量?！按蟛块T(mén)體制”作為由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的國(guó)家率先探索并逐步實(shí)行的一種行政管理模式，近來(lái)開(kāi)始被引入到中國(guó)行政管理體制改革的實(shí)踐中，并已進(jìn)入到操作層面。③南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院課題組：《職能整合與機(jī)構(gòu)重組：關(guān)于大部門(mén)體制改革的若干思考》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2008年第 3期。黨的十七大報(bào)告在“精簡(jiǎn)和規(guī)范各類(lèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)”這一表述的前面，就是要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。由此可見(jiàn)，建立大部門(mén)體制的其中一個(gè)主要目標(biāo)指向，就在于通過(guò)職能整合和機(jī)構(gòu)重組，力求控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的數(shù)量規(guī)模。正是由于中國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)同級(jí)政府部門(mén)之間機(jī)構(gòu)權(quán)限交叉、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問(wèn)題比較突出，才不得不另設(shè)專門(mén)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)部門(mén)間的協(xié)調(diào)。實(shí)行大部門(mén)體制，把職責(zé)相同、相近的機(jī)構(gòu)歸并成一個(gè)較大的部門(mén)，以最大限度地避免職責(zé)交叉、多頭管理。政府部門(mén)數(shù)量較少，但管理的范圍和領(lǐng)域相當(dāng)寬泛，部?jī)?nèi)下設(shè)的司、局級(jí)機(jī)構(gòu)的職能范圍和權(quán)限也很寬泛。如此這般，機(jī)構(gòu)之間需要橫向協(xié)調(diào)的工作量大大減少，也就不必另設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2.縱向控制：逐步限制“職責(zé)同構(gòu)”。通過(guò)逐步限制“職責(zé)同構(gòu)”，有助于控制政府縱向間對(duì)口而設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量。“職責(zé)同構(gòu)”作為中國(guó)政府職責(zé)在縱向上配置的總體特點(diǎn)，造成了不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。在這種政府管理模式下，中國(guó)每一級(jí)政府都在管理著大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也就表現(xiàn)為“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”。④朱光磊等：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2005年第 1期。由于每一級(jí)政府都在管理大體相同的事情，不同層級(jí)的政府承擔(dān)著相似的職權(quán)，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置隨之上下對(duì)應(yīng)，層層共管，“職責(zé)同構(gòu)”的格局明顯。不但正式序列機(jī)構(gòu)的設(shè)置受此影響，在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上也同樣是如此。每當(dāng)上一級(jí)政府設(shè)立了某個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，下級(jí)也會(huì)被要求或主動(dòng)對(duì)口設(shè)置類(lèi)似的機(jī)構(gòu)以承擔(dān)相應(yīng)的工作。因此，逐步打破“職責(zé)同構(gòu)”模式，合理配置政府縱向間職責(zé)，可以從縱向上減少不必要的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置數(shù)量。

3.內(nèi)部結(jié)構(gòu)控制：盡量不設(shè)置實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。目前中國(guó)各級(jí)政府中的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，諸如各種各樣的領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組、委員會(huì)等往往專門(mén)設(shè)置了實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)松散型的協(xié)調(diào)性、臨時(shí)性工作機(jī)構(gòu)，不應(yīng)設(shè)立專門(mén)的實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中人員編制的超標(biāo)、行政成本的增加等此類(lèi)困擾主要就來(lái)自于它的辦事機(jī)構(gòu)。特別是有些辦事機(jī)構(gòu)還具有一定行政級(jí)別，因此即便人員是抽調(diào)的，還是會(huì)不可避免地造成機(jī)構(gòu)膨脹和管理層級(jí)增加。以上諸種問(wèn)題現(xiàn)今已得到了充分認(rèn)識(shí)，“一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)”就單獨(dú)出現(xiàn)在《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中，并在機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中，通過(guò)采用將辦事機(jī)構(gòu)設(shè)為某個(gè)職能部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)，或者與主要部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)采用合署辦公、“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的方式，絕大多數(shù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)現(xiàn)已不再單獨(dú)設(shè)置實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。

4.外圍控制：充分利用日常會(huì)議制度。充分利用日常會(huì)議制度，挖掘已有制度的潛力，可以從外圍上限制一部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，一定時(shí)間階段內(nèi)總要出現(xiàn)一些常設(shè)性序列機(jī)構(gòu)所難以單獨(dú)解決的新情況和新問(wèn)題，但并非就要一味地設(shè)置新的機(jī)構(gòu)以作為應(yīng)對(duì)手段。目前絕大多數(shù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作既然主要是通過(guò)召開(kāi)各種會(huì)議來(lái)進(jìn)行的，那么完全可以用日常性的會(huì)議來(lái)“置換”它們。各部門(mén)在面臨協(xié)調(diào)性、臨時(shí)性任務(wù)時(shí)，采用設(shè)置議題的方式，充分利用日常辦公會(huì)議、專題會(huì)議、部門(mén)間聯(lián)席會(huì)議等形式，既有利于多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)，又避免了每出現(xiàn)一個(gè)新的管理對(duì)象就增設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。具體而言，議事、協(xié)調(diào)性質(zhì)的會(huì)議可以是如下形式：一是政府主要領(lǐng)導(dǎo)定期親自主持召開(kāi)協(xié)調(diào)部門(mén)間關(guān)系的會(huì)議；二是若干個(gè)政府職能部門(mén)就共同關(guān)心和職責(zé)上相交叉的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通，避免“自說(shuō)自話”和互不相讓的局面出現(xiàn)；三是建立部門(mén)間的信息溝通機(jī)制。①周振超：《當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社 2009年版，第255頁(yè)。作為一個(gè)以會(huì)議形式共同行使權(quán)力的工作體制，這實(shí)際上也是一種議事、協(xié)調(diào)的機(jī)制和形式。

（二）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行優(yōu)化

1.完善制度化管理。對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行進(jìn)行全面優(yōu)化，首先需要完善機(jī)構(gòu)管理的制度化。一是要明確議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位，組織法、機(jī)構(gòu)編制法、行政訴訟法中體現(xiàn)對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定。待各種條件成熟后，再通過(guò)修改“組織法”、“機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例”或出臺(tái)專門(mén)的機(jī)構(gòu)編制管理法，以實(shí)現(xiàn)對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的管理的全面法定化和制度化。二是要清晰界定議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，推動(dòng)當(dāng)下數(shù)量眾多、種類(lèi)繁雜的各種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“各歸其位”。依據(jù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)任務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容對(duì)它們進(jìn)行歸類(lèi)，并使職責(zé)權(quán)限與之匹配，達(dá)到“職責(zé)寬窄不一、權(quán)限大小有別”。同時(shí)由于機(jī)構(gòu)的職責(zé)要通過(guò)相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，抑或說(shuō)機(jī)構(gòu)的職責(zé)配置在很大程度上決定了其采用何種組織架構(gòu)搭配。進(jìn)而言之，如果機(jī)構(gòu)的職責(zé)內(nèi)容范圍一旦發(fā)生變動(dòng)，自然也會(huì)促使其已有組織結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整。因此通過(guò)對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行重新優(yōu)化，會(huì)有助于前述所提及到的不設(shè)置實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)化為日常會(huì)議制度等措施的實(shí)現(xiàn)。

2.再造運(yùn)行流程。首先，厘清議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在其運(yùn)行流程中較為困難的一點(diǎn)，就在于其與正式序列機(jī)構(gòu)的關(guān)系始終糾纏不清，甚至議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部中各成員部門(mén)之間的權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系也難于理清，只是依靠機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)人更高一級(jí)的權(quán)力權(quán)威才得以將其平復(fù)，以保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在具體操作中，需要探索建立完善的行政協(xié)助制度。行政協(xié)助是指無(wú)隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中，因某種需要，互相提供方便，并協(xié)助完成職務(wù)的行為。一些OECD國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)中形成了完善的行政協(xié)作制度，在強(qiáng)調(diào)職能劃分清晰準(zhǔn)確的同時(shí)，以法律形式對(duì)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)助行為做出明確規(guī)定，使得各部門(mén)互相支持配合的責(zé)任和義務(wù)法定化。②童寧：《地方政府非常設(shè)機(jī)構(gòu)成因探析》，《中國(guó)行政管理》，2007年第 3期。目前在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置通知文件中，盡管有對(duì)各成員部門(mén)具體職責(zé)的羅列，但對(duì)這些部門(mén)之間如何相互協(xié)助和配合，卻缺乏詳細(xì)的說(shuō)明，以至于最后難以發(fā)揮出“合力”。因此未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)這方面的工作，在制度化、法定化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各成員部門(mén)“各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)助”，將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的整個(gè)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程真正銜接起來(lái)。

其次，提高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的整體透明度。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一些問(wèn)題的產(chǎn)生，與其在運(yùn)行過(guò)程中較為封閉、許多相關(guān)信息不透明有很大關(guān)聯(lián)。無(wú)論是在政府組織機(jī)構(gòu)名錄，還是政府正式公文公報(bào)、相關(guān)工作動(dòng)態(tài)報(bào)道中等，都鮮于發(fā)現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的身影。在正式序列機(jī)構(gòu)逐步推廣和深入開(kāi)展政務(wù)信息公開(kāi)的背景下，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也應(yīng)及時(shí)跟上，“陽(yáng)光政府”不該留有死角。政務(wù)公開(kāi)、程序公開(kāi)，是擴(kuò)大議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)工作的透明度，促進(jìn)其管理的法治化、民主化的基本途徑。

3.健全監(jiān)督體系?；谧h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的特殊性，在制度化建設(shè)短期內(nèi)尚不能完全成型的情況下，對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督要從多點(diǎn)出發(fā)、各方面推進(jìn)。首先，要強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)制，明確議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體和落實(shí)主要責(zé)任方。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般都是由眾多職能部門(mén)抽調(diào)人員組合而成，各職能機(jī)關(guān)都負(fù)有部分監(jiān)管責(zé)任。對(duì)于因“兼而不管”所帶來(lái)的問(wèn)題與失誤，必須追究其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，以避免出現(xiàn)“誰(shuí)都能管，誰(shuí)也不負(fù)責(zé)”的法不責(zé)眾狀態(tài)。其次，專門(mén)加強(qiáng)對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理和審計(jì)。必須加強(qiáng)預(yù)算約束，嚴(yán)格議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)程序，建立健全財(cái)務(wù)管理制度；同時(shí)充分發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的作用，將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)賬冊(cè)納入審計(jì)監(jiān)督范圍，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的資金管理要統(tǒng)一納入結(jié)算中心管理。其三，擴(kuò)大社會(huì)公眾尤其是媒體監(jiān)督。社會(huì)輿論慣常于將目光放在正式序列機(jī)構(gòu)上面，對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)這種不太引人注目的機(jī)構(gòu)在多數(shù)情況下注意不到，導(dǎo)致這方面的監(jiān)督跟進(jìn)得不夠及時(shí)。因此，為健全對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，還要加強(qiáng)社會(huì)輿論對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督參與程度和力度，鼓勵(lì)公民參與其中，保障社會(huì)公眾的民主監(jiān)督權(quán)益。

三、新的發(fā)展方向：從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)到議事協(xié)調(diào)機(jī)制

前述的一系列改革對(duì)策設(shè)計(jì)，是為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在未來(lái)發(fā)生質(zhì)變做好量的積累和準(zhǔn)備。真正的制度創(chuàng)新都應(yīng)該基于一個(gè)較為明確的新的發(fā)展方向做出相應(yīng)的戰(zhàn)略性調(diào)整，不能總是停留在“修修補(bǔ)補(bǔ)”的碎片化狀態(tài)。在各方面的條件都比較成熟的情況下，應(yīng)該有意識(shí)地對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的未來(lái)走向做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和通盤(pán)考慮，以適時(shí)推動(dòng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型。

（一）從“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”到“議事協(xié)調(diào)機(jī)制”

在總體性改革思路的指引下，并在擁有規(guī)?？刂坪瓦\(yùn)行優(yōu)化這兩大改革模塊的雙重支撐的基礎(chǔ)上，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在未來(lái)更大的調(diào)整和優(yōu)化走向，應(yīng)該是逐步從一個(gè)“機(jī)構(gòu)”過(guò)渡為一種“機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)其在運(yùn)行模式上的全面轉(zhuǎn)型。①周望：《中國(guó)“小組機(jī)制”研究》，天津人民出版社 2010年版，第203頁(yè)。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上只是一個(gè)半實(shí)體性機(jī)構(gòu)，本來(lái)就不具備作為一個(gè)完整組織機(jī)構(gòu)的所有相關(guān)要素。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)首先不具有一般性組織機(jī)構(gòu)所需的相關(guān)要件，它并不進(jìn)入各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的正式序列，不被列入政府機(jī)構(gòu)名錄；它既不掛牌子，沒(méi)有固定的辦公場(chǎng)所，也不單獨(dú)確定人員編制，不核撥經(jīng)費(fèi)，不確定機(jī)構(gòu)規(guī)格。其次，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并無(wú)常規(guī)性的工作職責(zé)，一般只是在每一年的幾個(gè)固定時(shí)段，以召開(kāi)會(huì)議、報(bào)告或檢查工作等形式開(kāi)展活動(dòng)，平時(shí)則處于“休眠”狀態(tài)。隨著議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在改革進(jìn)程中逐步不再設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)，它會(huì)漸漸失去作為機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有實(shí)體性要件，越來(lái)越走向虛置化。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在將來(lái)應(yīng)更多地作為一種管理“機(jī)制”而存在，逐漸發(fā)展為一種“議事協(xié)調(diào)機(jī)制”而不再是一個(gè)“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要演化為一種新的工作機(jī)制，就會(huì)涉及到對(duì)它的各構(gòu)成要素，以及要素間的相互聯(lián)系和作用、關(guān)系和功能的全方位更新，以最終實(shí)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能轉(zhuǎn)型。作為一種“議事協(xié)調(diào)機(jī)制”，其具體內(nèi)涵可初步設(shè)計(jì)為如下幾個(gè)方面：在建設(shè)完備的相關(guān)制度的平臺(tái)上，本著最大化保留原有優(yōu)勢(shì)、并盡可能化解現(xiàn)存弊端的原則，它的的組織結(jié)構(gòu)開(kāi)始變更，組織成員構(gòu)成趨向小型化和多元化，根據(jù)自身職責(zé)特點(diǎn)將其分類(lèi)，只吸收相關(guān)性較強(qiáng)的部門(mén)成員參加，增加政策研究、咨詢專家等“外腦”的比重，不下設(shè)辦事部門(mén)，組織架構(gòu)逐步走向扁平化；同時(shí)作為長(zhǎng)期性建設(shè)保障，它在整體運(yùn)轉(zhuǎn)中的程序化和規(guī)范度應(yīng)得到顯著加強(qiáng)和完善，并隨之固定下來(lái)進(jìn)入慣性運(yùn)作狀態(tài)，成為一種“固定程式”。另外，作為一種技術(shù)上的細(xì)節(jié)性和修飾性調(diào)整手段，對(duì)將來(lái)作為一種機(jī)制而存在的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的具體名稱也要重新設(shè)計(jì)。當(dāng)前的如“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“委員會(huì)”等稱謂并不恰當(dāng)，明顯帶有“機(jī)構(gòu)”的意味，事實(shí)上“名”不副“實(shí)”；在未來(lái)應(yīng)多采用“聯(lián)席會(huì)議”、“協(xié)調(diào)會(huì)議”、“緊急會(huì)議”等名詞作為其全稱中的后綴，才能稱其為一種機(jī)制，這同時(shí)也是對(duì)實(shí)際情況的真實(shí)體現(xiàn)。

（二）左右有別：“從‘機(jī)構(gòu)’到‘機(jī)制’”的操作化

變革只有在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上才能成功。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式要實(shí)現(xiàn)從“機(jī)構(gòu)”到“機(jī)制”的跨越，并不就是意味著要把現(xiàn)有的模式全部推倒重來(lái)，而是在充分吸收原有制度框架中有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有意識(shí)地培養(yǎng)制度運(yùn)行中已有的新因素。未來(lái)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制只能是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上成長(zhǎng)起來(lái)的有機(jī)體，它并非簡(jiǎn)單地用“機(jī)制”去完全替換掉“機(jī)構(gòu)”，而是要在綜合考慮和充分平衡議事性、協(xié)調(diào)性、重要程度、時(shí)間長(zhǎng)短等影響因子的基礎(chǔ)上，形成一種“機(jī)構(gòu) +機(jī)制”的新模式。具體而言，它包括以下幾個(gè)方面：

一是作為比較“純”的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)小組。這是指有著明確身份界定、真正意義上的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，偏重議事、較高的規(guī)格、長(zhǎng)期存在是成為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必備條件，目前存在的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即是典型代表。同時(shí)今后新設(shè)置的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也要參照這一標(biāo)準(zhǔn)。在整個(gè)議事協(xié)調(diào)體系中，這是最為核心的組成部分，也是唯一能夠作為“機(jī)構(gòu)”的部分。

二是作為“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)小組。這一類(lèi)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”雖然在各個(gè)方面與真正的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有著幾近一致的地方，但兩者之間畢竟還是存在著些許區(qū)別。它的特點(diǎn)是議事和協(xié)調(diào)兩項(xiàng)職責(zé)都比較均衡，規(guī)格也不低，與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相比，階段性、任務(wù)導(dǎo)向是它最突出的特征。因此今后在面臨時(shí)間跨度并不長(zhǎng)的工作任務(wù)時(shí)，設(shè)立“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)式的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，注明“工作任務(wù)完成后即撤銷(xiāo)”，是較為適宜的政策選擇。

三是作為輔助性協(xié)調(diào)機(jī)制的各種“小組”。這一類(lèi)的“小組”，包括各種“工作小組”、“協(xié)調(diào)小組”、“部際聯(lián)席會(huì)議”等，是完全作為協(xié)調(diào)部門(mén)間事務(wù)的工作機(jī)制而存在的，基本以協(xié)調(diào)為主、相對(duì)而言規(guī)格不高，設(shè)立數(shù)量較多、運(yùn)作頻率密集是它的顯著特征。涉及跨部門(mén)的一般性協(xié)調(diào)事務(wù)，應(yīng)以這一方式為宜。

上述三種既相互聯(lián)系卻又有著各自側(cè)重點(diǎn)的議事協(xié)調(diào)方式，共同構(gòu)成了一種“機(jī)構(gòu) +機(jī)制”的議事協(xié)調(diào)新模式。這一模式豐富了化解跨部門(mén)協(xié)調(diào)事務(wù)的應(yīng)對(duì)之策，三種手段彼此之間的定位明確、目標(biāo)對(duì)象清晰，使得原來(lái)較為刻板的單一政策成為了一項(xiàng)“左右有別”的策略組合。

（三）上下有別：議事協(xié)調(diào)機(jī)制的立體化

以“左右有別”為目標(biāo)導(dǎo)向的議事協(xié)調(diào)新機(jī)制的形成，首先從橫向上對(duì)各種不同的議事協(xié)調(diào)方式的定位問(wèn)題做了一般性的劃分和界定?？紤]到不同層級(jí)政府的工作性質(zhì)和任務(wù)的差別，以及隨之而來(lái)的行使政府職責(zé)的范圍、內(nèi)容和方法的不同，基于“左右有別”而產(chǎn)生的三種議事協(xié)調(diào)手段在不同政府層級(jí)應(yīng)該有著不同的布局，即是說(shuō)“上下”也要“有別”，新的議事協(xié)調(diào)機(jī)制要從平面化走向立體化。

其一，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和作為“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”，一般只設(shè)置于中央和省一級(jí)政府中。中央政府管理的宏觀性很強(qiáng)，根據(jù)需要設(shè)置高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)是一種常態(tài)；同時(shí)鑒于中國(guó)的省一般面積較大、人口也較多，這一層面的政府管理也具有相當(dāng)程度的宏觀性，因此可以設(shè)置相應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以處理協(xié)調(diào)性事務(wù)。

其二，省級(jí)政府以下的中層地方政府，一般以作為“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和輔助性協(xié)調(diào)機(jī)制為主，基層地方政府則基本上不必設(shè)置“領(lǐng)導(dǎo)小組”。中間層次政府職責(zé)的范圍和內(nèi)容都談不上有太強(qiáng)的“議事”需求，同時(shí)這一層次的“領(lǐng)導(dǎo)小組”一般也沒(méi)有相應(yīng)的“議事能力”，但是有的事務(wù)會(huì)涉及到一定的協(xié)調(diào)性，因此配之以“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和輔助性協(xié)調(diào)機(jī)制，以利于自身或配合上級(jí)完成階段性工作任務(wù)，是比較合適的選擇。而基層政府管理的體量決定了其基本上沒(méi)有多少需要專門(mén)進(jìn)行“議事”和“協(xié)調(diào)”的事務(wù)，用日常辦公會(huì)議和專題會(huì)議的形式完全可以解決?！?/p>