康菲鉆井平臺(tái)油污損害的賠償責(zé)任問題
——以美國(guó)鉆井平臺(tái)漏油事件的處理為比較

張麗英劉 佳

康菲鉆井平臺(tái)油污損害的賠償責(zé)任問題
——以美國(guó)鉆井平臺(tái)漏油事件的處理為比較

張麗英*劉 佳**

渤海灣蓬萊19-3油田溢油事件引起了廣泛關(guān)注,如何追究相關(guān)責(zé)任方的油污損害責(zé)任成為當(dāng)務(wù)之急,但責(zé)任追究之路的重重困難使我國(guó)海上鉆井平臺(tái)油污損害責(zé)任追究相關(guān)法律和制度的不足日益凸顯,包括責(zé)任主體不明、請(qǐng)求主體不全面、賠償范圍模糊不清、處罰力度過低等問題。反觀美國(guó)墨西哥灣漏油事件,其處理的及時(shí)和賠償?shù)牡轿恢档梦覀兘梃b。本文在比較美國(guó)墨西哥灣漏油事件及美國(guó)相關(guān)國(guó)內(nèi)法的基礎(chǔ)上,認(rèn)為我國(guó)應(yīng)在建立健全相關(guān)法律法規(guī),明確具體地規(guī)定不同污染來源時(shí)的對(duì)應(yīng)責(zé)任主體,擴(kuò)大請(qǐng)求主體和賠償范圍,提高責(zé)任限額等方面進(jìn)行改進(jìn)。

海上鉆井平臺(tái) 油污損害責(zé)任 墨西哥灣溢油 康菲事件

2011年6月,由康菲石油中國(guó)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“康菲公司”)開發(fā)的中國(guó)目前最大的海上油氣田,渤海灣蓬萊19-3油田作業(yè)區(qū)B平臺(tái)、C平臺(tái)先后發(fā)生溢油事故,該油污事件對(duì)周圍海域生態(tài)環(huán)境及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)等方面造成了嚴(yán)重而深遠(yuǎn)的影響。2011年7月5日,國(guó)家海洋局正式發(fā)布調(diào)查報(bào)告,認(rèn)定康菲公司為事故責(zé)任方。事故發(fā)生以來,康菲公司態(tài)度一度強(qiáng)硬和懈怠,處理事故并不積極,多次瞞報(bào)溢油情況,謊報(bào)油污處理結(jié)果。8月16日國(guó)家海洋局正式提出將聘請(qǐng)律師團(tuán)隊(duì)對(duì)康菲公司提起公益訴訟,并于8月30日成立渤海溢油索賠小組,目前還沒有提起訴訟。8月24日,康菲公司召開發(fā)布會(huì),表示愿意“依照中國(guó)法律”承擔(dān)責(zé)任。9月6日和18日,康菲公司成立兩項(xiàng)渤海灣基金,但這兩項(xiàng)基金的具體數(shù)額均未披露,基金的運(yùn)作方也均為康菲公司自身。直到事故發(fā)生六個(gè)月后,天津海事法院才于2011年12月30日首次受理“蓬萊19-3油田”溢油事故引發(fā)的養(yǎng)殖戶損害賠償糾紛案件。①新華社2011年12月30日快訊:《天津海事法院受理養(yǎng)殖戶狀告康菲案》,下載于http:// news.sina.com.cn/c/2011-12-30/132923724284.shtml,2011年12月31日。2012年1月25日,農(nóng)業(yè)部發(fā)布公告稱,經(jīng)過行政調(diào)解,農(nóng)業(yè)部、中海油、康菲公司達(dá)成一致意見?？捣乒境鲑Y10億元人民幣,用于解決河漁業(yè)資源損害賠償和補(bǔ)償問題;康菲公司和中海油從海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)基金中,分別列支1億元和2.5億元人民幣,用于天然漁業(yè)資源修復(fù)和養(yǎng)護(hù)、漁業(yè)資源環(huán)境調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估和科研等方面工作。②農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站:《蓬萊19-3油田溢油事故漁業(yè)索賠行政調(diào)解達(dá)成一致》,下載于http://www.moa.gov.cn/sydw/hbhyzj/bjdt/201201/t20120131_2471823.htm,2012年2月7日。但這一數(shù)額是如何具體計(jì)算得出的,以及10億的數(shù)額是否能解決賠償和補(bǔ)償問題受到了廣泛質(zhì)疑。

反觀與渤海灣蓬萊19-3油田溢油事故極為相似的美國(guó)墨西哥灣漏油事故,其事故處理的及時(shí)和賠償?shù)牡轿缓涂捣剖录纬甚r明對(duì)比。2010年4月20日晚,英國(guó)石油公司(簡(jiǎn)稱“BP公司”)的“深水地平線”鉆井平臺(tái)發(fā)生爆炸,造成11人死亡,底部油井馬康多發(fā)生井噴。美國(guó)當(dāng)局及司法系統(tǒng)全面介入事態(tài)進(jìn)展,并成立了總統(tǒng)委員會(huì)對(duì)漏油事故進(jìn)行調(diào)查。在不到兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi),BP公司自愿創(chuàng)建一筆高達(dá)200億美元的基金,并建立海灣海岸索賠工具GCCF運(yùn)作該項(xiàng)基金,專門用于賠償漏油事件的受害者。美國(guó)司法部也已對(duì)油井的所有方BP公司、美國(guó)安納達(dá)科石油公司和三井物產(chǎn)以及平臺(tái)所有者越洋公司等九個(gè)被告提起了訴訟,訴訟的民事賠償部分將在新奧爾良的聯(lián)邦法院審判。美國(guó)采取的以上措施有效追究了BP公司的責(zé)任,減輕了漏油事件帶來的損害。

渤海灣蓬萊19-3油田溢油事件和美國(guó)墨西哥灣漏油事故都屬于海上鉆井平臺(tái)油污污染事故,但兩者的處理結(jié)果很不同,究其原因是涉及油污責(zé)任的法律體制的區(qū)別。與傳統(tǒng)的船舶油污污染不同,國(guó)際立法層面對(duì)于海上鉆井平臺(tái)所致的油污損害的責(zé)任認(rèn)定和相關(guān)法律問題的規(guī)定還處于萌芽狀態(tài)。國(guó)際海事委員會(huì)先后提出《里約草案》、《悉尼草案》、《加拿大草案》三個(gè)國(guó)際公約草案,歷經(jīng)30余年仍無結(jié)果。作為聯(lián)合國(guó)下設(shè)政府間組織的國(guó)際海事組織還從工作計(jì)劃中刪除了鉆井平臺(tái)立法,因?yàn)楦鲊?guó)對(duì)這幾個(gè)鉆井平臺(tái)公約草案爭(zhēng)議極大,理解和立場(chǎng)的差異難以統(tǒng)一。③李天生:《海上鉆井平臺(tái)立法研究論綱—從船舶到科學(xué)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的視野轉(zhuǎn)換》,載于《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期,第1～5頁。因此,對(duì)于海上鉆井平臺(tái)的油污污染損害問題主要依靠各國(guó)的國(guó)內(nèi)立法來解決。

海上鉆井平臺(tái)油污損害責(zé)任追究主要涉及責(zé)任主體、請(qǐng)求主體、賠償范圍、責(zé)任限額等方面,本文將以中國(guó)法律為基礎(chǔ),從這幾個(gè)方面出發(fā)分析渤海灣蓬萊19-3油田溢油事件,并參照美國(guó)法律和墨西哥灣漏油事故的處理,討論中國(guó)法律待完善之處。

一、康菲公司是責(zé)任主體,中海油責(zé)任主體地位難以明確

關(guān)于責(zé)任主體,在康菲事件中,渤海灣蓬萊19-3油田是由中國(guó)海洋石油公司(以下簡(jiǎn)稱“中海油”)和美國(guó)康菲石油中國(guó)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“康菲公司”)合作開發(fā)的,雙方簽訂石油合作勘探開發(fā)合同,對(duì)于該開發(fā)中海油擁有51%的權(quán)益,康菲擁有49%的權(quán)益,其中康菲是石油開發(fā)的作業(yè)方。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者”應(yīng)排除危害并賠償損失?！肚謾?quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定“污染者”或“第三人”為賠償主體,《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的”為賠償主體?！逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定,違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及本管理?xiàng)l例的“企業(yè)、事業(yè)單位以及作業(yè)者”,這里的“作業(yè)者”指的是“實(shí)施海洋石油勘探開發(fā)作業(yè)的實(shí)體”。因此依照以上法律,康菲公司既是“作業(yè)者”,又是引起海洋污染的責(zé)任者,且無第三者可以歸責(zé),應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。但對(duì)于中海油是否是責(zé)任主體,法律的規(guī)定則不夠明確?！秾?duì)外合作開采海洋石油資源條例》第25條規(guī)定:“作業(yè)者、承包者違反本條例規(guī)定實(shí)施石油作業(yè),……由此造成的一切經(jīng)濟(jì)損失,由責(zé)任方承擔(dān)?！惫P者認(rèn)為這一規(guī)定中的“責(zé)任方”根據(jù)上下文語義,應(yīng)當(dāng)是違反本條例的作業(yè)者或者承包者,而根據(jù)該條例第26條規(guī)定:“作業(yè)者是指按照石油合同的規(guī)定負(fù)責(zé)實(shí)施作業(yè)的實(shí)體。承包者是指向作業(yè)者提供服務(wù)的實(shí)體”。中海油作為該油田的發(fā)包方,既不是作業(yè)者也不是承包者,不屬于條例中所謂的責(zé)任方。但是上述《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條,《侵權(quán)責(zé)任法》第65條,《環(huán)境保護(hù)法》第41條僅概括規(guī)定了承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任主體為“責(zé)任者”、“污染者”、“造成危害的”這樣的字眼,對(duì)于如何判斷責(zé)任者卻沒有規(guī)定,所以盡管中海油不屬于《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》中的責(zé)任主體,是否屬于《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》中的責(zé)任主體卻無從判斷。這種模糊的規(guī)定非常不利于油污損害發(fā)生后迅速確定責(zé)任主體并進(jìn)行索賠。

在此次墨西哥灣漏油事件中,發(fā)生漏油事故的252區(qū)塊由BP、安納達(dá)科和三井旗下的MOEX公司聯(lián)合開發(fā),三家分別持65%、25%和10%的權(quán)益,BP是作業(yè)方。①李志剛:《墨西哥漏油事故各方賠償責(zé)任劃分分析及啟示》,載于《國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)》2010年第8期,第15～21頁。根據(jù)《1990油污法》第1002條第(a)款規(guī)定:“責(zé)任方為向可通航水域或相鄰岸線或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)水中或水面排油的船舶或設(shè)施的‘負(fù)責(zé)方’,即其‘所有人’或‘營(yíng)運(yùn)人’”②OPA 1990,Sec.1002(a).和第1001條第(32)項(xiàng)詳細(xì)規(guī)定的各類設(shè)施引起油污損害時(shí)的賠償主體:船舶——所有者、營(yíng)運(yùn)人或因遺贈(zèng)而受領(lǐng)船舶的人;海岸設(shè)施——所有者或營(yíng)運(yùn)人;海上設(shè)施——所在地的承租人或許可證持有人,以及依州法或《外大陸架土地法》取得土地使用權(quán)或地役權(quán)者;深水港——依照《1974年深水港口法》的被許可人;管道——所有者和根據(jù)《1974年深水港口法》授權(quán)的深水港口許可證的持有者。此外,遺棄物發(fā)生泄漏或存在泄漏威脅時(shí),最近的遺棄行為發(fā)生前本應(yīng)對(duì)之承擔(dān)責(zé)任者為賠償主體。①OPA 1990,Sec.1001(32).以及,第1002條第(d)款中規(guī)定的第三方責(zé)任,即當(dāng)石油泄漏或泄漏威脅是由第三方的作為或不作為單獨(dú)引起的(或者是第三方行為結(jié)合不可抗力或戰(zhàn)爭(zhēng)),第三方也成為賠償?shù)呢?zé)任方。②OPA 1990,Sec.1002(d).作為合作開發(fā)方這三家公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任,至于承擔(dān)責(zé)任的具體方法,應(yīng)當(dāng)根據(jù)三方簽訂的聯(lián)合作業(yè)協(xié)議中的責(zé)任條款來確定。發(fā)生事故的“深水地平線”鉆井平臺(tái)的所有者是瑞士越洋石油勘探開發(fā)公司,該公司將鉆井平臺(tái)出租給BP公司,所以如果事故原因包括鉆井平臺(tái)的質(zhì)量問題而越洋公司存在過錯(cuò)時(shí),越洋公司應(yīng)根據(jù)租賃合同承擔(dān)油污泄漏的第三方責(zé)任。由此可見,美國(guó)法對(duì)于每種船舶或設(shè)施引起的油污損害的責(zé)任主體都有詳細(xì)而具體的規(guī)定,當(dāng)發(fā)生事故時(shí)可以迅速依照法律找出對(duì)應(yīng)責(zé)任主體,為之后的索賠和處罰奠定良好的基礎(chǔ)。

二、請(qǐng)求主體分為國(guó)家海洋局和受損單位或個(gè)人兩大類

關(guān)于油污損害賠償?shù)恼?qǐng)求主體,針對(duì)油污損害給海洋生態(tài)環(huán)境、海洋資源、海洋保護(hù)區(qū)造成的破壞和給單位或個(gè)人的生命財(cái)產(chǎn)帶來的損失,我國(guó)法律將其分為有權(quán)代表國(guó)家提起訴訟的海洋環(huán)境管理部門和受損的單位或個(gè)人兩類。一方面,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定:“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū),給國(guó)家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。即國(guó)家海洋局有權(quán)代表國(guó)家對(duì)于海洋生態(tài)、資源、保護(hù)區(qū)的損害向康菲公司提起訴訟進(jìn)行索賠。根據(jù)事態(tài)的發(fā)展,按照國(guó)家海洋局的部署,北海分局于7月初成立了以局長(zhǎng)房建孟為組長(zhǎng)的索賠工作領(lǐng)導(dǎo)小組,全面展開此次事故海洋生態(tài)損害索賠的法律服務(wù)、生態(tài)評(píng)估、證據(jù)收集等工作。目前,經(jīng)國(guó)內(nèi)法律和海洋專家組評(píng)審,法律服務(wù)機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)公開選拔基本結(jié)束。③佚名:《康菲堵油到“大限”海洋局將展開海洋生態(tài)損害索賠》,載于《海洋世界》2011年第9期,第6頁。國(guó)家海洋局選定的4家律師事務(wù)所分別為北京中倫、廣州海建、上海瀛泰錦達(dá)和山東文康,并將選擇在青島海事法院提起訴訟。④杜海、姜旺:《訴訟康菲“緊鑼密鼓”》,載于《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)(濟(jì)南)》2011年9月7日,下載于http://news.163.com/11/0907/03/7DAMG99S00014 AED.html,2011年12月20日。另一方面,根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定的“造成環(huán)境污染危害的,有責(zé)任排除危害,并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失”和《侵權(quán)責(zé)任法》的類似環(huán)境侵權(quán)的規(guī)定,受到直接損害的單位和個(gè)人,例如污染海域的養(yǎng)殖戶可以就所受到的經(jīng)濟(jì)損害提起訴訟。2011年12月13日,河北省樂亭縣107位水產(chǎn)養(yǎng)殖農(nóng)民向天津海事法院提起訴訟,以海上、通海水域養(yǎng)殖損害責(zé)任糾紛為由向渤海灣溢油事故責(zé)任方康菲石油中國(guó)有限公司提出環(huán)境污染損害賠償,要求康菲停止侵權(quán)、消除危險(xiǎn)并賠償經(jīng)濟(jì)損失4.9億余元。①王嘉軍、石嶠:《河北樂亭漁民起訴康菲天津海事法院暫未立案》,下載于http://www. cnr.cn/newscenter/gnxw/201112/t20111214_508924283.shtml,2011年12月20日。天津海事法院已于2011年12月30日受理“蓬萊19-3油田”溢油事故引發(fā)的養(yǎng)殖戶損害賠償糾紛案件。②新華社2011年12月30日快訊:《天津海事法院受理養(yǎng)殖戶狀告康菲案》,下載于http:// news.sina.com.cn/c/2011-12-30/132923724284.shtml,2011年12月31日。

我國(guó)法律在鉆井平臺(tái)損害的請(qǐng)求主體方面規(guī)定相對(duì)合理,但也存在一定的問題。首先,請(qǐng)求主體規(guī)定不夠全面。例如,我國(guó)法律只規(guī)定了對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境、資源和海洋保護(hù)區(qū)的損害由國(guó)家海洋管理行政部門提起訴訟,但對(duì)海洋油污損害帶來的清污費(fèi)用、稅收減少、公共服務(wù)費(fèi)用增加等均沒有規(guī)定相應(yīng)的請(qǐng)求主體。其次,請(qǐng)求主體和損害評(píng)估主體的法律設(shè)置不合理。國(guó)家海洋局既是代表國(guó)家對(duì)海洋生態(tài)、資源、保護(hù)區(qū)損害提出請(qǐng)求的主體,也是組織對(duì)這些損害進(jìn)行評(píng)估鑒定的主體。國(guó)際海洋局作為國(guó)家機(jī)關(guān),自身參與和組織具有相關(guān)資質(zhì)的第三方進(jìn)行評(píng)估鑒定,得出的結(jié)果是具有公信力的,將會(huì)成為確定賠償數(shù)額的重要依據(jù),在訴訟中很難被當(dāng)作一般的原告索賠依據(jù)那樣允許質(zhì)證。這樣既做原告又做評(píng)估鑒定主體,不利于維持民事訴訟中原被告雙方平等的地位。

在請(qǐng)求主體方面,美國(guó)《1990油污法》第1002條第(b)款規(guī)定,賠償損害包括七類清污費(fèi)用和損害。針對(duì)不同類型的損害,索賠主體主要有聯(lián)邦政府、州政府及其他政府機(jī)構(gòu);不同層級(jí)的自然資源受托管理人;③OPA 1990,Sec.1006(a)中定義“信托人”為代表公眾就自然資源損害提起訴訟的總統(tǒng)、各州政府管理者或官方機(jī)構(gòu)、印第安部落的管理者、外國(guó)政府的首腦等。受損害的企業(yè)、個(gè)人等。④OPA 1990,Sec.1002(a).美國(guó)的規(guī)定相對(duì)于中國(guó)的規(guī)定更加詳細(xì)和全面,例如明確規(guī)定了對(duì)于清污費(fèi)用,政府和個(gè)人都可以對(duì)依法產(chǎn)生的清污費(fèi)用請(qǐng)求賠償;另外對(duì)于稅收減少、公共服務(wù)費(fèi)用增加等方面也都有具體規(guī)定。而且,美國(guó)由海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)牽頭對(duì)損害進(jìn)行調(diào)查評(píng)估,由司法部提出法律訴訟,這樣也避免了出現(xiàn)中國(guó)那樣既當(dāng)原告又當(dāng)評(píng)估鑒定機(jī)關(guān)的問題。2010年12月15日,美國(guó)司法部宣布已對(duì)油井的開發(fā)方BP公司、美國(guó)安納達(dá)科石油公司和三井物產(chǎn)以及平臺(tái)所有者越洋公司等九名被告提起了訴訟,依據(jù)《1990油污法》就清污費(fèi)用、自然資源損害、環(huán)境損害、經(jīng)濟(jì)損失等直接或間接的損失進(jìn)行索賠。①Attorney General Eric Holder Announces Civil Lawsuit Regarding Deepwater Horizon Oil Spill,at http://www.justice.gov/iso/opa/ag/speeches/2010/ag-speech-101215.html, 9 February 2012.個(gè)體訴訟方面,截止2011年6月,已有超過14萬的企業(yè)和個(gè)人加入到對(duì)墨西哥灣漏油事故責(zé)任方的訴訟,這些索賠方主要包括:商業(yè)捕魚企業(yè)的所有者和經(jīng)營(yíng)者,捕撈魚、蝦、蟹的漁民;海產(chǎn)品加工商,海產(chǎn)品分銷商,零售業(yè)、海鮮市場(chǎng)、餐館業(yè)主和經(jīng)營(yíng)者及這些產(chǎn)業(yè)中的雇員;娛樂企業(yè)所有者,經(jīng)營(yíng)者及其雇員,包括通過用墨西哥灣進(jìn)行生意事務(wù)而過活的休閑漁業(yè)主,貿(mào)易中間商以及特許漁業(yè)主;船長(zhǎng)、船員、租船人;酒店業(yè)主和經(jīng)營(yíng)者;銀行、金融機(jī)構(gòu)和零售企業(yè)等13類。②The Deepwater Horizon Oil Spill,at http://www.gulfoilspilllitigationgroup.com/,22 November 2011.這些訴訟由位于路易斯安那州的美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院的卡爾J.巴比亞法官負(fù)責(zé)審理,已形成案號(hào)為MDL-2179的集體訴訟,該案件于2012年2月27日正式開庭。

三、賠償范圍模糊不明,損失計(jì)算缺少有效方法

賠償范圍是在起訴康菲的過程中遇到的最棘手的問題?！吨腥A人民共和國(guó)漁業(yè)法》第47條規(guī)定:“造成漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境破壞或者漁業(yè)污染事故的,依照《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的規(guī)定追究法律責(zé)任?！比欢谖覈?guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》中都沒有對(duì)賠償范圍的規(guī)定,只有《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第28條對(duì)賠償范圍進(jìn)行了略微詳細(xì)的規(guī)定,即賠償范圍包括:一、由于作業(yè)者的行為造成海洋環(huán)境污染損害而引起海水水質(zhì)、生物資源等損害,致使受害方為清除、治理污染所支付的費(fèi)用;二、由于作業(yè)者的行為造成海洋環(huán)境污染損害而引起受害方經(jīng)濟(jì)收入的損失金額,被破壞的生產(chǎn)工具修復(fù)更新費(fèi)用,受害方因防止污染損害所采取的相應(yīng)的預(yù)防措施所支出的費(fèi)用;三、為處理海洋石油勘探開發(fā)引起的污染損害事件所進(jìn)行的調(diào)查費(fèi)用。③國(guó)家海洋局政府網(wǎng)站:《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》,下載于http:// www.soa.gov.cn/soa/governmentaffairs/faguijiguowuyuanwenjian/bumenguizhang/ webinfo/2008/05/1270102486971287.htm,2011年12月22日?？偨Y(jié)起來,主要包括水體、生物資源損害,清污費(fèi)用,收入損失,調(diào)查費(fèi)用等。但該辦法只是部門規(guī)章層面上的規(guī)定,在法院審理案件時(shí)的效力值得商榷,且該辦法規(guī)定的索賠范圍也極為有限,更多的是從國(guó)家的角度出發(fā),對(duì)于受損害的企業(yè)和個(gè)人的索賠范圍并沒有規(guī)定。這造成的后果就是在康菲溢油事件中,依照現(xiàn)有法律法規(guī)提出的索賠請(qǐng)求很難填補(bǔ)受害方遭受的損害,而許多合理的賠償卻在法律中找不到依據(jù)。

在損害范圍的規(guī)定上,美國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定詳細(xì)具體,值得我國(guó)法律借鑒。根據(jù)《1990油污法》第1002條第(b)款的規(guī)定,損害賠償包括清污費(fèi)用和損害。其中清污費(fèi)用為:(1)聯(lián)邦、州或印第安部落根據(jù)經(jīng)本法修正的《聯(lián)邦水污染控制法》第311條第c、第d、第e或第l款,或根據(jù)《公海干預(yù)法》,或根據(jù)州法所付出的一切清污費(fèi)用;和(2)任何人為其采取的符合國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃的行動(dòng)所付出的任何清污費(fèi)用。損害則包括以下部分:(A)自然資源——自然資源的毀壞、破壞、損失或失去其用途而遭受的損害,包括評(píng)估損害的合理費(fèi)用;(B)不動(dòng)產(chǎn)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)——對(duì)不動(dòng)產(chǎn)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)的損害或?qū)ζ淦茐亩斐傻慕?jīng)濟(jì)損失,這種損害賠償可以由擁有或租賃該財(cái)產(chǎn)的索賠人提出;(C)生活用途——喪失為維持生計(jì)對(duì)自然資源的使用所造成的損害賠償,任何使用上述被破壞或滅失的自然資源的人可提出上述索賠,而不論該自然資源的所有權(quán)或管理;(D)總收入——由于不動(dòng)產(chǎn)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)或自然資源的損害、破壞、滅失所引起的相當(dāng)于稅收、使用費(fèi)、租金、費(fèi)收和利潤(rùn)的凈損失;(E)利潤(rùn)和盈利能力——由于不動(dòng)產(chǎn)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)或自然資源的損害,破壞和滅失所引起的相當(dāng)于利潤(rùn)損失或降低收益能力的損失,對(duì)此任何索賠人均可提出;(F)公共服務(wù)——在清除油污期間或之后,由于排放油類所引起的提供增加或額外的公共服務(wù)的凈開支包括防火、安全或保護(hù)健康的開支。①OPA 1990,Sec.1002(a).美國(guó)油污法所列賠償范圍的廣泛由此可見。該法規(guī)特別規(guī)定利潤(rùn)損失或因不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)或自然資源的損害、破壞或喪失而造成的謀生能力的削弱均可獲得賠償。

另外從可操作性上來看,我國(guó)現(xiàn)在沒有關(guān)于環(huán)境損害和個(gè)人損害的有效計(jì)算方法,而數(shù)額的計(jì)算恰恰是訴訟請(qǐng)求的基礎(chǔ),缺乏有效的計(jì)算方法使得訴訟請(qǐng)求的合理性和客觀性容易受到懷疑,法院在審理和判決過程中也會(huì)缺乏依據(jù)。河北省樂亭縣107位農(nóng)民向天津海事法院提起訴訟要求康菲賠償經(jīng)濟(jì)損失4.9億余元,因?yàn)槿狈y(tǒng)一的計(jì)算方法,這4.9億的數(shù)字計(jì)算方法是否合理,能否得到法院的支持還是個(gè)未知數(shù)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》配套法規(guī)建設(shè)的滯后是影響海洋環(huán)境保護(hù)的重要原因。我國(guó)1982年制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》,1999年修訂后從2000年4月1日起正式實(shí)施,但相關(guān)的配套法規(guī)并沒有隨之修訂完善?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》實(shí)施幾年來,沒有一部相關(guān)的實(shí)施細(xì)則及法規(guī)出臺(tái),一些重要的海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)仍是空白。②王書明、周艷、李巖:《渤海污染及其治理研究回顧》,載于《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期,第27～31頁。而美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局與內(nèi)政部分別制定了規(guī)則。內(nèi)政部現(xiàn)行規(guī)則規(guī)定損害賠償金包括“修復(fù)、恢復(fù)、替代和/或獲取受損自然資源或其提供的服務(wù)的等價(jià)物的費(fèi)用”、“從排放或泄漏到修復(fù)、恢復(fù)、替代和/或獲取資源和其服務(wù)等價(jià)物至基線的時(shí)間內(nèi)公眾流失的所有或部分服務(wù)的可賠償價(jià)值”,以及評(píng)估的合理必要的費(fèi)用和利息。國(guó)家海洋和大氣管理局規(guī)則下的自然資源損害評(píng)估包括預(yù)評(píng)估階段、修復(fù)計(jì)劃階段和修復(fù)實(shí)施階段。①王樹義、劉靜:《美國(guó)自然資源損害賠償制度探析》,載于《法學(xué)評(píng)論》2009年第1期,第71～79頁。該程序是針對(duì)《1990油污法》下的石油泄漏或泄漏威脅損害制定的。這兩個(gè)規(guī)則對(duì)于環(huán)境和資源損害賠償計(jì)算方法和評(píng)估程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,使得損害計(jì)算的可操作性大大加強(qiáng)。

四、行政處罰限額過低,難以起到震懾作用

行政處罰方面,我國(guó)相關(guān)處罰依據(jù)的低限額明顯不足以起到對(duì)康菲公司的震懾作用,在本案中,最高的行政處罰也就是20萬元?！董h(huán)境保護(hù)法》第38條規(guī)定:“對(duì)違反本法規(guī)定,造成環(huán)境污染事故的企業(yè)事業(yè)單位,由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門根據(jù)所造成的危害后果處以罰款;……”;《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條規(guī)定:“違反本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動(dòng),造成海洋環(huán)境污染的,由國(guó)家海洋行政主管部門予以警告,并處二萬元以上二十萬元以下的罰款?！边@20萬元面對(duì)康菲溢油事件造成的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞,只能是隔靴搔癢。處罰的無力是造成康菲公司在事故發(fā)生后多次隱瞞情況,認(rèn)錯(cuò)態(tài)度不誠(chéng)懇的重要原因。而行政調(diào)解方面,2012年1月25日,農(nóng)業(yè)部、中海油、康菲公司同時(shí)發(fā)表公告,稱經(jīng)過行政調(diào)解,康菲公司出資10億元人民幣,用于解決河北、遼寧省部分區(qū)縣養(yǎng)殖生物和渤海天然漁業(yè)資源損害賠償和補(bǔ)償問題;康菲公司和中國(guó)海油從其所承諾啟動(dòng)的海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)基金中,分別列支1億元和2.5億元人民幣,用于天然漁業(yè)資源修復(fù)和養(yǎng)護(hù)、漁業(yè)資源環(huán)境調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)估和科研等方面工作。②農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站:《蓬萊19-3油田溢油事故漁業(yè)索賠行政調(diào)解達(dá)成一致》,下載于http://www.moa.gov.cn/sydw/hbhyzj/bjdt/201201/t20120131_2471823.htm,2012年2月7日。這一調(diào)解是否得到了受損漁民的授權(quán)和同意,10億元的數(shù)字如何計(jì)算得出,能否使?jié)O民得到全額賠償,以及賠償金如何發(fā)放等問題都受到了質(zhì)疑,調(diào)解結(jié)果的現(xiàn)實(shí)作用還有待時(shí)間的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

反觀美國(guó)法律,沒有區(qū)分民事責(zé)任和行政責(zé)任,而是統(tǒng)一規(guī)定了責(zé)任限額。目前處理案件主要適用的法律為《1990油污法》第1004條(a)款第(3)項(xiàng)規(guī)定“近岸設(shè)施責(zé)任主體的最高賠償限額為一切清污費(fèi)用總額加7500萬美元?！雹跲PA 1990,Sec.1004(a)(3).《1990油污法》第1004條第(c)款第(1)項(xiàng)又規(guī)定了:“負(fù)責(zé)方、負(fù)責(zé)方的代理人或雇員、或與負(fù)責(zé)方有合同關(guān)系的人有重大過失或故意不當(dāng)行為,或者違反使用聯(lián)邦安全、構(gòu)造或操作規(guī)則,不享有責(zé)任限額?！雹躉PA 1990,Sec.1004(c)(1).在墨西哥灣事故中,美國(guó)司法部對(duì)此次事件的責(zé)任主體提起訴訟,認(rèn)為BP及其他關(guān)聯(lián)實(shí)體存在重大過失或故意失當(dāng)行為并違反聯(lián)邦操作性和安全性法規(guī)的行為,包括:1.沒有在2010年4月20日爆炸之前采取有效預(yù)防措施保證馬康多油井的安全;2.未能最大限度地采用最安全的鉆井技術(shù)來監(jiān)測(cè)油井情況;3.未能對(duì)油井保持持續(xù)的監(jiān)控;4.未能使用和維持確保安全和保護(hù)人員、財(cái)產(chǎn)、自然資源、環(huán)境的可行且必要的設(shè)備和材料。①Attorney General Eric Holder Announces Civil Lawsuit Regarding Deepwater Horizon Oil Spill,at http://www.justice.gov/iso/opa/ag/speeches/2010/ag-speech-101215.html, 9 February 2012.因此,根據(jù)《1990油污法》,其應(yīng)承擔(dān)“不封頂?shù)那謇沓杀九c損害賠償”。由此我們可以看出,美國(guó)政府旨在通過立法對(duì)負(fù)責(zé)方規(guī)定嚴(yán)格的、高額的責(zé)任限額,便于在事故發(fā)生時(shí)對(duì)其全面追償。

我國(guó)除對(duì)船舶油污污染損害賠償有責(zé)任限額規(guī)定外,對(duì)于海上鉆井平臺(tái)油污污染損害賠償并沒有責(zé)任限額的規(guī)定,除了考慮借鑒美國(guó)設(shè)立嚴(yán)格的、高額的責(zé)任限額外,行政處罰也是我國(guó)不可忽視的追究責(zé)任的重要手段。但是我國(guó)相關(guān)行政法律法規(guī)因缺乏及時(shí)修改,其罰款數(shù)額規(guī)定已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)今現(xiàn)實(shí)的需要,提高處罰力度,增加震懾效應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急。在這一方面,有些地方性法規(guī)走到了前面,例如山東省2010年6月頒布的《海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)辦法》將罰金的上限提高到2億元。而《中華人民共和國(guó)水污染防治法》取消罰款上限,采用比例法的行政處罰方法更具有靈活性。其第83條規(guī)定:“……對(duì)造成一般或者較大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計(jì)算罰款;對(duì)造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計(jì)算罰款?！边@些立法技術(shù)都可以在修改相關(guān)法律時(shí)予以考慮。

五、結(jié) 語

綜上所述,海上鉆井平臺(tái)油污損害責(zé)任追究作為一個(gè)相對(duì)新興的領(lǐng)域,在我國(guó),相關(guān)制度和法律存在諸多不足,立法語詞模糊,法律規(guī)定不全面,具體性欠缺,可操作性缺乏等問題,造成對(duì)于油污損害責(zé)任主體認(rèn)定不清,請(qǐng)求主體規(guī)定不夠具體,賠償范圍過窄,可操作的損害計(jì)算方法缺乏,以及處罰力度不足,限額過低等問題,這些問題在渤海灣蓬萊19-3油田溢油事件中凸現(xiàn)出來,理應(yīng)引起我們的重視。通過借鑒美國(guó)相關(guān)國(guó)內(nèi)法,建立健全相關(guān)法律法規(guī),明確具體地規(guī)定不同污染來源時(shí)的對(duì)應(yīng)責(zé)任主體,擴(kuò)大請(qǐng)求主體和賠償范圍,提高責(zé)任限額,讓我們的法律面對(duì)下一個(gè)康菲公司時(shí)不再像今天這樣無力。

(編輯:倪小璐 趙菊芬)

*張麗英,中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教授,副院長(zhǎng),博士生導(dǎo)師,中國(guó)海事仲裁委員會(huì)仲裁員,中國(guó)海商法協(xié)會(huì)常務(wù)理事。電子郵箱:zlysea@126.com。

**劉佳,中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院研究生。電子郵箱:liujiacupl@163.com。