加拿大對(duì)西北通道控制立法之分析

王澤林

加拿大對(duì)西北通道控制立法之分析

王澤林*

美國(guó)政府一直認(rèn)為西北通道是國(guó)際海峽,即用于國(guó)際航行的海峽,但是加拿大認(rèn)為西北通道是其本國(guó)的歷史性?xún)?nèi)水,并且通過(guò)制定一系列的法規(guī)加強(qiáng)對(duì)該通道的控制。本文通過(guò)對(duì)加拿大北極水域航行的相關(guān)重要立法進(jìn)行介紹,分析了加拿大的立法對(duì)于控制西北通道的意義所在。

加拿大 西北通道 北極水域

一、“曼哈頓”號(hào)與《北極水域污染防治法》的制定

美國(guó)“曼哈頓”號(hào)油輪是第一艘完整通行西北通道的商船。1969年8月,“曼哈頓”號(hào)從美國(guó)東海岸出發(fā),并沒(méi)有運(yùn)載任何貨物(不過(guò)在船舶的油罐中裝滿(mǎn)水來(lái)模擬載貨),并在抵達(dá)阿拉斯加后象征性地帶走一桶原油,然后于9月英雄般地返回到紐約港。這次試驗(yàn)性的航行是在加拿大“麥克唐納”號(hào)破冰船和“勞倫”號(hào)破冰船、以及美國(guó)“北風(fēng)”號(hào)破冰船的幫助下得以完成。①Arctic Council,Arctic Marine Shipping Assessment,2009.但此次航行美國(guó)并未向加拿大征得事先同意。②David Vanderzwaag,Shipping and Marine Environmental Protection in Canada:Rocking the Boat and Riding a Restless Sea,in Donald R.Rothwell and Sam Bateman,ed.,Navigational Rights and Freedoms and the New Law of the Sea,The Hague:Kluwer Law International,2000,p.209.

“曼哈頓”號(hào)的該次航行在加拿大民眾間激起強(qiáng)烈的反應(yīng),加拿大民眾要求政府確認(rèn)加拿大在北極的主權(quán),加拿大政府也意識(shí)到“曼哈頓”號(hào)事件的深遠(yuǎn)影響,擔(dān)憂(yōu)美國(guó)將開(kāi)啟西北通道商業(yè)航行的先例,其它國(guó)家群起而效仿,從而嚴(yán)重削弱加拿大的北極主權(quán)要求。①D.M.Mccrae,The Negotiation of Article 123,in Franklyn Griffiths,ed.,Politics of the Northwest Passage,pp.99～100.轉(zhuǎn)引自郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009年版,第69頁(yè)?！奥D”號(hào)同時(shí)也引起加拿大認(rèn)真考慮如何保護(hù)在北極的傳統(tǒng)主張以及如何去贏得國(guó)際社會(huì)對(duì)其一些非傳統(tǒng)觀點(diǎn)的支持。②Raymond W.Konan,The Manhattan’s Arctic Conquest and Canada’s Response in Legal Diplomacy,Cornell International Law Journal,Vol.3,1970,p.190.

1969年10月,加拿大政府以防治北極污染為由,內(nèi)部提出三種擬解決方案(宣布主權(quán)、劃定直線(xiàn)基線(xiàn)和擴(kuò)大管轄權(quán)),③加拿大起初主張的這三種解決方案最終都一一得以落實(shí)。1969年10月24日,加拿大時(shí)任總理特魯多在議院的演講中提到,加拿大需要一部法律來(lái)保護(hù)加拿大北極的生態(tài)平衡,主要內(nèi)容是制定反污染的規(guī)則。他認(rèn)為,污染現(xiàn)在已經(jīng)成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題,制定反污染規(guī)則并不是來(lái)宣稱(chēng)加拿大的主權(quán),而是加拿大對(duì)“在北極群島的陸地、海域、冰區(qū)所特有的生態(tài)平衡提供保護(hù),以盡到加拿大對(duì)全人類(lèi)的責(zé)任……加拿大將提議一個(gè)北極水域利用的政策來(lái)保護(hù)環(huán)境?！奔幽么笱?qǐng)國(guó)際社會(huì)與加拿大一起來(lái)建立這個(gè)新的概念,即“一項(xiàng)國(guó)際法制度來(lái)確保人類(lèi)有權(quán)利去生活在一個(gè)有益健康的自然環(huán)境中”。④Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,pp.120～121.

1969年11月11日,特魯多在紐約訪問(wèn)了聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)吳丹,雙方討論了北極污染控制的問(wèn)題,認(rèn)為目前存在協(xié)調(diào)和急迫的努力去發(fā)展北極水域的國(guó)際控制。⑤“Trudeau plays down Arctic control issue”,The Globe and Mail,November 12,1969, p.1.加拿大希望通過(guò)意在實(shí)現(xiàn)北極水域控制的國(guó)際反污染措施新建議來(lái)獲得國(guó)際支持。1970年2月,利比里亞的“箭”號(hào)油輪在切達(dá)巴克托海灣擱淺,溢出的石油污染了海灣和新斯科舍省沿岸。這起事件引發(fā)兩個(gè)后果,一是加拿大對(duì)1970年4月通過(guò)帕里海峽的美國(guó)“曼哈頓”號(hào)油輪強(qiáng)加了一系列的安全規(guī)章,并令其執(zhí)行;⑥Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p.124.二是加快了北極水域反污染立法的進(jìn)程。1970年4月8日,加拿大政府向議院提交《北極水域污染防治法》的提案,隨后眾議院全體一致通過(guò)該議案。⑦全體一致通過(guò)的票數(shù)比例是198:0票,“這讓整個(gè)世界知道:在這個(gè)問(wèn)題上,加拿大人是團(tuán)結(jié)與全體一致的?！眳⒁?jiàn)The Globe and Mail,April 22,1970,p.1.Quoted from Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p.124.

1970年4月15日,特魯多在加拿大通訊社年會(huì)上講到,“毫無(wú)疑問(wèn),我們的污染立法超出了國(guó)際法的范圍,我們突破這個(gè)防線(xiàn),努力去發(fā)展這個(gè)原則,即保護(hù)每一個(gè)生活在這個(gè)星球上的人。”雖然加拿大的立法目的似乎更遠(yuǎn)大,但是具體而言,這部法律的確立也源自于毗連區(qū)的概念。①Barnaby J.Feder,A Legal Regime for the Arctic,Ecology Law Quarterly,Vol.6,1978, p.806.在同一天,美國(guó)政府發(fā)布一篇新聞稿,根據(jù)海洋法的傳統(tǒng)原則,質(zhì)疑加拿大該項(xiàng)立法的國(guó)際效力。美國(guó)政府認(rèn)為“如果不經(jīng)美國(guó)之反對(duì),加拿大的行為將為世界其它地區(qū)違反海洋自由原則開(kāi)創(chuàng)一個(gè)先例……商船航行將會(huì)嚴(yán)重受限,海軍活動(dòng)將會(huì)遭受?chē)?yán)重?fù)p害。”②Dept.of State Press Release No.121(April 15,1970),reprinted in International Legal Materials,Vol.9,1970,p.605.Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p. 127.

1970年4月16日,加拿大政府以照會(huì)的形式回復(fù)美國(guó)政府,重申對(duì)國(guó)際制度之傾向,聲稱(chēng)“加拿大政府熱切希望,在加拿大所提立法的框架之內(nèi),達(dá)成一個(gè)國(guó)際社會(huì)所接受的北極航行規(guī)則。”加拿大認(rèn)為,《北極水域污染防治法》是基于“沿岸國(guó)高于一切的自衛(wèi)權(quán)來(lái)保護(hù)其環(huán)境不受到嚴(yán)重的威脅”,加拿大單方的這個(gè)立法行為對(duì)發(fā)展國(guó)際法也是一項(xiàng)積極的貢獻(xiàn),因?yàn)閲?guó)際習(xí)慣法已經(jīng)確立的原則包含以國(guó)家實(shí)踐去發(fā)展國(guó)際法。面對(duì)美國(guó)要求加拿大將該爭(zhēng)議提交國(guó)際法院的建議,加拿大表示拒絕。③Robert S.Reid,The Canadian Claim to Sovereignty over the Waters of the Arctic,The Canadian Yearbook of International Law,Vol.12,1974,p.128.

《北極水域污染防治法》規(guī)定該法適用的水域是“北極水域”,即“位于加拿大領(lǐng)土外緣向外延伸100海里(現(xiàn)已修改為200海里),④修正后的1985年《北極水域污染防治法》將北極水域解釋為“包括加拿大的內(nèi)水、領(lǐng)水和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū),北緯60°以北,西經(jīng)141°以西、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外部界限之內(nèi)的水域…加拿大與格陵蘭之間的水域則用國(guó)際邊界線(xiàn)取代專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外部界限?！币蚨?加拿大將北極水域的范圍擴(kuò)大到與其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)同樣的范圍,即200海里。Arctic Waters Pollution Prevention Act 1985,Article 2.北緯60°以北,西經(jīng)141°以?xún)?nèi)的毗連加拿大陸地和島嶼之內(nèi)的水域?！奔幽么笈c格陵蘭島之間的海域除外,適用于等距離線(xiàn)加拿大一側(cè)的海域。⑤Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 3(1).顯然,當(dāng)時(shí)美國(guó)提出抗議的一個(gè)重要原因即是加拿大將本國(guó)的立法管轄范圍延伸到當(dāng)時(shí)的公海之中。

此外“北極水域”包括上述范圍內(nèi)的所有水域,不管是處于流動(dòng)狀態(tài)還是處于結(jié)冰狀態(tài)。⑥Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 3(2).該法禁止在北極水域放置廢棄物,包括在陸地或者島嶼上放置廢棄物,其可能會(huì)致使該廢棄物進(jìn)入北極水域的情況,并對(duì)違反者規(guī)定了懲罰措施。⑦Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 4.

該法規(guī)定加拿大總督可以劃定船舶“航行安全控制區(qū)”,禁止任何不符合標(biāo)準(zhǔn)的船舶在“航行安全控制區(qū)”內(nèi)航行,①例如要求船舶配備達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),如船體和油箱的結(jié)構(gòu),包括其所使用材料的強(qiáng)度,雙殼船舶……配備有資質(zhì)之引航員或冰上導(dǎo)航員之協(xié)助等等條件。Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 12.以及賦予污染防治官員很大的權(quán)力,例如登臨位于“航行安全控制區(qū)”的任何船舶進(jìn)行檢查,以確定該船舶是否符合標(biāo)準(zhǔn)。②Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 15.

“任何個(gè)人或船舶不得于北極水域放置或允許放置任何類(lèi)型的廢棄物;或者在加拿大陸地或島嶼之上的任何地方放置或允許放置廢棄物,前提是這種放置會(huì)導(dǎo)致廢棄物或任何其它廢棄物可能進(jìn)入北極水域?！雹跘rctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 4(1).如果船舶之船主違反這一規(guī)定,或者船舶遇險(xiǎn)可能會(huì)引起廢棄物之排放,則必須即刻向污染防治官員報(bào)告廢棄物的放置情況或船舶遇險(xiǎn)情況。④Arctic Waters Pollution Prevention Act 1970,Article 5(2).

圖1 加拿大的“航行安全控制區(qū)”⑤Canada Shipping Safety Control Zones Order.

二、加拿大北極水域航行的強(qiáng)制報(bào)告制度

自《北極水域污染防治法》通過(guò)之后,加拿大陸續(xù)制定一系列的法規(guī)來(lái)加強(qiáng)對(duì)西北通道的控制。截止目前,相關(guān)的法規(guī)主要有:《北極水域污染防治法》,以及依據(jù)該法制定的《北極水域污染防治規(guī)章》和《北極航運(yùn)污染防治規(guī)章》;《加拿大航運(yùn)法》;《海事責(zé)任法》;《海運(yùn)安全法》和《可航水域保護(hù)法》。①下載于http://www.tc.gc.ca/eng/marinesafety/debs-arctic-acts-regulations-menu -2272.htm,2011年9月1日。

《北極水域污染防治法》和《北極水域污染防治規(guī)章》規(guī)定措施防止船源污染,特別是規(guī)定針對(duì)北極水域排放廢棄物的措施。《北極航運(yùn)污染防治規(guī)章》規(guī)定在北極航行的船舶構(gòu)造及操作方面的事項(xiàng),該規(guī)章包括一個(gè)“區(qū)域與時(shí)間制度”,將北極分成16個(gè)“航行安全控制區(qū)”,每個(gè)區(qū)域都針對(duì)不同冰級(jí)的船舶規(guī)定了固定的開(kāi)放與關(guān)閉時(shí)間;②具體的各區(qū)針對(duì)不同的船舶開(kāi)放與關(guān)閉的時(shí)間,可參見(jiàn)加拿大的Zone/Date System Map and Dates of Entry Table,下載于http://www.tc.gc.ca/eng/marinesafety/debs-arctic -acts-regulations-zds-chart-2014.htm,2011年9月1日?！都幽么蠛竭\(yùn)法》是關(guān)于加拿大航運(yùn)的基本立法,它適用于加拿大的所有水域,包括北極,用來(lái)規(guī)范海洋運(yùn)輸和休閑游艇的安全以及海洋環(huán)境的保護(hù);《海事責(zé)任法》用來(lái)規(guī)范船舶之船主和(或)操作員對(duì)其船舶和操作之后果所承擔(dān)的責(zé)任;《海運(yùn)安全法》規(guī)定海洋運(yùn)輸?shù)陌踩马?xiàng),適用于在加拿大的船舶和海洋設(shè)施,以及加拿大之外的加拿大船舶;《可航水域保護(hù)法》用來(lái)規(guī)范阻礙航行或加重航行危險(xiǎn)之事項(xiàng),包括渡輪纜線(xiàn)和吊橋之內(nèi)容。

1977年加拿大建立“北加拿大交通規(guī)章系統(tǒng)”,規(guī)定所有的船舶進(jìn)入加拿大北極水域前要向加拿大海岸警隊(duì)報(bào)告,但是,它并不是一種強(qiáng)制性的報(bào)告制度,而是自愿制度,由船舶決定是否報(bào)告。

目前依據(jù)2001年《加拿大航運(yùn)法》,加拿大通過(guò)《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》(SOR/2010-127)并于2010年7月1日生效。該《規(guī)章》對(duì)進(jìn)入加拿大北極水域航行的船舶(包括本國(guó)和外國(guó)船舶)規(guī)定強(qiáng)制性的報(bào)告制度,具體的內(nèi)容如下:

1.進(jìn)入“北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”才須報(bào)告,該區(qū)域可參看下面示意圖,具體規(guī)定參看該《規(guī)章》第2條。

圖2 “北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”示意圖①NORDREG Zone,下載于http://www.tc.gc.ca/eng/marinesafety/debs-arctic-shipping-operations-nordreg-357.htm,2011年3月1日。

2.接收船舶報(bào)告的部門(mén):加拿大北方船舶報(bào)告系統(tǒng)和加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)指定接收?qǐng)?bào)告的一個(gè)海事通信和航行服務(wù)中心。②Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Article 10.

3.具有報(bào)告義務(wù)的船舶類(lèi)型:③Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Article 3.

(1)總噸位300或300以上的船舶;

(2)從事拖或推另一個(gè)船舶的船舶,它們的總噸位之和在500或500以上;和

(3)裝載污染或危險(xiǎn)貨物的船舶,或者從事拖或推另一個(gè)船舶(該船舶裝載污染或危險(xiǎn)貨物)的船舶。

該《規(guī)章》還規(guī)定報(bào)告的船舶處于不同位置時(shí)應(yīng)該報(bào)告的相應(yīng)內(nèi)容,另外還列表詳細(xì)規(guī)定具體的報(bào)告內(nèi)容如船舶名稱(chēng)與國(guó)籍、船速、船舶所處經(jīng)緯度、所載貨物等等。簡(jiǎn)言之,該報(bào)告制度主要確立了四種不同類(lèi)型的報(bào)告內(nèi)容:一是航行計(jì)劃,這要求在進(jìn)入“北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”之前報(bào)告;二是位置報(bào)告,要求在進(jìn)入“北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”之后報(bào)告;三是最終報(bào)告,要求船舶在停泊或離開(kāi)的時(shí)候報(bào)告;四是偏離報(bào)告,要求船舶在偏離航行計(jì)劃的時(shí)候報(bào)告。

綜上所述,2010年7月1日起,加拿大政府開(kāi)始有選擇性地要求通過(guò)西北通道的船舶向其進(jìn)行強(qiáng)制性地報(bào)告,改變了過(guò)去只要船舶不靠岸,是否報(bào)告由船舶自愿決定的做法。當(dāng)然從表面上看,加拿大這樣做的理由是為了環(huán)境安全,便于海岸警衛(wèi)隊(duì)保護(hù)這些船舶的安全航行,隨時(shí)監(jiān)控那些運(yùn)載有污染物、石油或者危險(xiǎn)物船舶的行蹤,以便在發(fā)現(xiàn)災(zāi)難時(shí)迅速展開(kāi)緊急行動(dòng),①Arctic vessels must register in Canada,下載于http://www.cbc.ca/news/canada/north/ story/2010/06/22/arctic-nordreg-marine-regulations.html,2010年6月22日。另外還可以給這些船舶提供信息服務(wù)以及必要的破冰服務(wù)。

三、加拿大控制西北通道所涉立法之分析

如果說(shuō)以前加拿大對(duì)西北通道之態(tài)度并非十分明朗,但自1975年起,加拿大對(duì)西北通道的態(tài)度則變得強(qiáng)硬和清晰,該年五月份加拿大外部事務(wù)國(guó)務(wù)卿艾倫·麥凱琴發(fā)表聲明:“加拿大的西北通道并不適用于國(guó)際航行,并且加拿大認(rèn)為北極水域?yàn)榧幽么蟮膬?nèi)水,過(guò)境通行不能適用于北極?！雹贑anada,Proceedings of Standing Committee on External Affairs and National Defence, No.24,p.6(22 May 1975);emphasis added.Donat Pharand,Canada’s Arctic Waters in international law,1st ed.,New York:Cambridge University Press,1988,p.215.

目前加拿大對(duì)于西北通道的立場(chǎng)是:該航道是加拿大歷史性?xún)?nèi)水的一部分,加拿大對(duì)航道享有完全的主權(quán),包括具有單方面制定法律規(guī)章保護(hù)加拿大利益的權(quán)利。加拿大政府并不禁止西北通道用于國(guó)際航行,認(rèn)為用于國(guó)際航行亦符合加拿大的利益,但是航行須符合加拿大制定的規(guī)章制度。③William P.C.Rompkey and Ethel M.Cochrane,Rising to the Arctic Challenge:Report on the Canadian Coast Guard:Report of the Standing Senate Committee on Fisheries and O-ceans,Journals of the Senate,Thursday,March 12,pp.21～25.

雖然外國(guó)船舶通過(guò)西北通道是否需要得到加拿大的批準(zhǔn)或同意,加拿大的本國(guó)法律一直未有明確的法律規(guī)定,但是從加拿大的實(shí)踐以及立法中可以推斷出,外國(guó)船舶通過(guò)西北通道無(wú)疑需要得到加拿大政府的事先同意。

近年來(lái)的實(shí)踐中,如俄羅斯、巴哈馬、瑞典等國(guó)破冰船的穿行均事前得到加拿大政府的批準(zhǔn)。④郭培清等著:《北極航道的國(guó)際問(wèn)題研究》,北京:海洋出版社2009版,第148頁(yè)。依據(jù)加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)的數(shù)據(jù),2007年有86艘船舶進(jìn)入加拿大的北極水域,包括丹麥、德國(guó)和俄羅斯的科學(xué)研究船,完整通行西北通道的有11次,其中5次是游船通行。①Northwest Passage opening or not?,下載于http://www41.statcan.gc.ca/2008/4017_ 3119/ceb4017_3119_001-eng.htm,2010年2月6日。

1969年美國(guó)“曼哈頓”號(hào)油輪通過(guò)西北通道的時(shí)候,因?yàn)闆](méi)有向加拿大申請(qǐng)同意,而引起加拿大國(guó)民的強(qiáng)烈反應(yīng),1985年美國(guó)“極地?！碧?hào)破冰船橫穿西北通道時(shí),加拿大政府也要求美國(guó)必須提出通行申請(qǐng),但美國(guó)政府置之不理,強(qiáng)行穿越西北通道進(jìn)而引發(fā)外交事件,從而導(dǎo)致兩國(guó)于1988年1月11日簽署《北極合作協(xié)定》,規(guī)定“美國(guó)政府許諾,美國(guó)(政府)的破冰船在被加拿大主張為內(nèi)水水域的所有航行應(yīng)該取得加拿大政府的同意”。②Agreement between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation(11 January 1988).

不過(guò)這個(gè)協(xié)定內(nèi)容還是相對(duì)模糊的,雖然第3條第4段規(guī)定美國(guó)破冰船通行前需要取得加拿大的許可,但是該條第3段規(guī)定“加拿大政府和美國(guó)政府依據(jù)公認(rèn)的國(guó)際法原則,同意通過(guò)各自破冰船的航行,發(fā)展和分享科研信息,促進(jìn)對(duì)該地區(qū)海洋環(huán)境的認(rèn)識(shí)”。③Agreement Between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation,Article 3,Paragraph 3.這樣的規(guī)定為兩國(guó)之間的默契合作提供依據(jù),即美國(guó)破冰船每次以對(duì)該地區(qū)海洋環(huán)境的科學(xué)研究為目的而提出航行申請(qǐng),加拿大政府則根據(jù)該條款同意美國(guó)破冰船通行。但是這一條款同時(shí)埋下伏筆,即美國(guó)破冰船如果不是以該地區(qū)海洋環(huán)境科學(xué)研究為目的之航行,嚴(yán)格從該協(xié)定條文分析,并不需要取得加拿大政府的同意。另外,美國(guó)的上述協(xié)定僅限定于美國(guó)政府所有或所用的破冰船,其它類(lèi)型的船舶均未涉及,其它船舶的通行問(wèn)題仍然亟待解決。

因此,從實(shí)踐來(lái)看,除了美國(guó)1969年“曼哈頓”號(hào)油輪和1985年“極地?！碧?hào)破冰船沒(méi)有取得加拿大政府的事前同意而通過(guò)西北通道外,還未發(fā)現(xiàn)有其它未取得加拿大政府的同意而在西北通道航行的實(shí)踐。面對(duì)美國(guó)這樣的強(qiáng)大鄰國(guó),加拿大政府尚不予妥協(xié),而堅(jiān)守北極群島內(nèi)的西北通道水域是其本國(guó)內(nèi)水,享有完整的主權(quán),要求外國(guó)通行時(shí)取得其事先同意,更何況面對(duì)其他國(guó)家船舶的通行。

另外,從加拿大的現(xiàn)有立法來(lái)看,加拿大對(duì)北極水域的控制或管轄正處于不斷加強(qiáng)之態(tài)勢(shì)。從制定《北極水域污染防治法》到近期北方船舶報(bào)告系統(tǒng)的強(qiáng)制報(bào)告制度,均是在加強(qiáng)對(duì)北極水域的實(shí)際控制,更何況位于北極水域中的西北通道之水域。例如,依據(jù)《北極航運(yùn)污染防治規(guī)章》,規(guī)定北極水域航行的船舶構(gòu)造及操作,同時(shí)也將北極分成16個(gè)“航行安全控制區(qū)”,每個(gè)區(qū)域都針對(duì)不同冰級(jí)的船舶規(guī)定固定的開(kāi)放與關(guān)閉時(shí)間,因而,如果船舶在加拿大的這16個(gè)“航行安全控制區(qū)”內(nèi)航行時(shí),都需要遵守該規(guī)章所規(guī)定的船舶等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)間,否則也無(wú)法在該海域航行;《北極航運(yùn)污染防治規(guī)章》規(guī)定非加拿大的船舶,如果也并非1960年或1974年之《國(guó)際海上人命安全公約》之下的船舶,除非符合本國(guó)的一些規(guī)定,否則亦不能在北極水域航行等內(nèi)容。①Canada,Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations,Article 4.

1970年《北極水域污染防治法》以及之后通過(guò)的相關(guān)法規(guī)雖然規(guī)定船舶在北極水域航行時(shí)應(yīng)該遵守的一些規(guī)定,但是并沒(méi)有規(guī)定這些船舶負(fù)有向加拿大政府報(bào)告之義務(wù),因而如果這些船舶在北極水域航行時(shí)并未報(bào)告,加拿大政府如未發(fā)現(xiàn)這些船舶,則難以起到監(jiān)管之效果。因而,為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)航行于北極水域船舶之監(jiān)管,2010年7月1日生效的《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》規(guī)定,對(duì)進(jìn)入加拿大北極水域航行的船舶(包括本國(guó)和外國(guó)船舶)實(shí)行強(qiáng)制性的報(bào)告制度,特別需要注意的是,此處規(guī)定的報(bào)告水域范圍是“北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)”,其范圍已經(jīng)超過(guò)前面的“航行安全控制區(qū)”范圍。

“航行安全控制區(qū)”的外部界限是加拿大專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外部界限,所以這意味著外國(guó)船舶在通過(guò)加拿大北極水域的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)負(fù)有向加拿大強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù),當(dāng)然這便于加拿大對(duì)這些船舶進(jìn)行監(jiān)管,以檢查這些船舶的構(gòu)造是否符合航行于北極水域的標(biāo)準(zhǔn),以及是否違法排放廢棄物等事項(xiàng)。

如果說(shuō)加拿大的《北極水域污染防治法》以及其它相關(guān)法規(guī)符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條關(guān)于“冰封區(qū)域”的規(guī)定,但是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并沒(méi)有要求外國(guó)船舶在通過(guò)一國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)負(fù)有向沿海國(guó)強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù),因而加拿大的強(qiáng)制報(bào)告之規(guī)定是否違反國(guó)際法尚有待研究,本文此處考慮的是:這也意味著外國(guó)船舶通過(guò)位于北極水域之中的西北通道水域也負(fù)有向加拿大強(qiáng)制報(bào)告之義務(wù),而此種報(bào)告則讓加拿大政府擁有更充分的時(shí)間去決定是否允許該外國(guó)船舶通過(guò)。

綜上所述,加拿大實(shí)際上已經(jīng)通過(guò)立法和實(shí)踐對(duì)西北通道的航行進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的控制,加拿大的這種行為對(duì)于主張西北通道水域?yàn)槠浔緡?guó)內(nèi)水,進(jìn)而否定西北通道是用于國(guó)際航行之海峽造成一種即存之事實(shí),假如未來(lái)西北通道的法律地位問(wèn)題爆發(fā)爭(zhēng)端,這種即存之事實(shí)對(duì)于加拿大而言無(wú)疑是一種裁判之優(yōu)勢(shì)證據(jù)。

(編輯:鄧云成)

*王澤林,西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院講師,法學(xué)博士,上海交通大學(xué)博士后研究人員,上海交通大學(xué)海洋法律與政策研究中心兼職副研究員。電子郵箱:wangzelin@gmail.com。本論文獲國(guó)家海洋局國(guó)際合作司(港澳臺(tái)辦公室)和中國(guó)極地研究中心聯(lián)合項(xiàng)目——“加拿大西北通道法律與政策研究”(項(xiàng)目編號(hào):QY201001-04)資助。