南京農(nóng)村村級(jí)治理制度建設(shè)調(diào)查*

課題組

（中共南京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 江蘇 南京 210001）

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),南京地區(qū)以都市擴(kuò)張為背景,城市化進(jìn)程不斷加快,農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生深刻變化,農(nóng)村治理方式與制度安排成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新課題。

從社區(qū)治理具體制度的創(chuàng)制和供給來(lái)看,源于社區(qū)外部的國(guó)家安排和社區(qū)內(nèi)部的自行創(chuàng)制,可以分為三個(gè)方面。一是國(guó)家法律法規(guī)和黨中央國(guó)務(wù)院的文件,這是最基本的制度來(lái)源；二是地方各級(jí)黨委和政府的文件,指導(dǎo)著村級(jí)治理的基本規(guī)范和具體做法,是最主要制度供給；三是村級(jí)組織自己創(chuàng)制的具體制度,有的依據(jù)法律或文件,有的依據(jù)上級(jí)精神,有的完全是自發(fā)創(chuàng)造,這些制度往往具有地方特點(diǎn)。

從社區(qū)治理機(jī)制的有效性來(lái)看,現(xiàn)今的農(nóng)村社區(qū)存在多種權(quán)威,有村級(jí)主導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)黨組織和國(guó)家正式制度安排的村委會(huì),有村民依法成立的經(jīng)濟(jì)合作組和專(zhuān)業(yè)合作社,有傳統(tǒng)社會(huì)存留的家族系統(tǒng),有能人治村形成的社區(qū)領(lǐng)袖等,都對(duì)實(shí)際生活產(chǎn)生影響。這些權(quán)威來(lái)源不同,性質(zhì)各異,實(shí)際威望差異很大。在南京地區(qū),黨組織和村民委員會(huì)組織是國(guó)家正式制度安排的,在村級(jí)治理中起主導(dǎo)性的作用,社區(qū)領(lǐng)袖往往與組織權(quán)威重合,其他社區(qū)權(quán)威作用甚微。

上個(gè)世紀(jì)90年代后期,社區(qū)一詞成為城市基層管理的稱(chēng)謂,與居委會(huì)制度相對(duì)應(yīng),兩者疊加叫做某某社區(qū)居民委員會(huì)；農(nóng)村管理采取村委會(huì)的自治的制度,行政村不叫社區(qū)。2009年以后,農(nóng)村的行政村也稱(chēng)為社區(qū),稱(chēng)為某某社區(qū)村民委員會(huì)。本文的農(nóng)村社區(qū)不是社會(huì)學(xué)意義上的社區(qū),而是指現(xiàn)在的行政村。

一、政府主導(dǎo)的城市化進(jìn)程,構(gòu)成了農(nóng)村社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景

2000年以來(lái),在政府強(qiáng)力推動(dòng)下,南京的城市化進(jìn)程大大加快,農(nóng)村社會(huì)發(fā)生深刻變化。與此相適應(yīng),農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要依靠政府的力量推動(dòng)。一方面,政府依據(jù)村民委員會(huì)組織法加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo),村里的選舉、決策、財(cái)務(wù)、監(jiān)督等制度基本都由政府規(guī)劃或參與規(guī)劃,直接為村社治理提供制度。另一方面,進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),南京市在推行城市化的過(guò)程中,為了整合區(qū)域資源,通過(guò)撤縣建區(qū)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)街、村改居等一系列行政區(qū)劃調(diào)整,大大改變了農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵,同時(shí)政府也制定了一系列社區(qū)治理規(guī)范,提供社區(qū)治理的具體做法。

（一）國(guó)家調(diào)整區(qū)縣設(shè)置,大量農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變

2000年,南京市轄玄武區(qū)、白下區(qū)、秦淮區(qū)、建鄴區(qū)、鼓樓區(qū)、下關(guān)區(qū)、浦口區(qū)、大廠區(qū)、棲霞區(qū)、雨花臺(tái)區(qū)十個(gè)市轄區(qū),其中浦口區(qū)、大廠區(qū)、棲霞區(qū)、雨花臺(tái)區(qū)四個(gè)區(qū)是涉農(nóng)郊區(qū)；江寧縣、江浦縣、六合縣、溧水縣、高淳五個(gè)縣,總?cè)丝?126165人,其中縣域以下的農(nóng)村人口250多萬(wàn)。

2000年12月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：撤銷(xiāo)江寧縣,設(shè)立南京市江寧區(qū),以原江寧縣的行政區(qū)域?yàn)榻瓕巺^(qū)的行政區(qū)域。區(qū)人民政府駐東山鎮(zhèn)。南京市共轄4縣11區(qū)。

2002年4月3日,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)（國(guó)函[2002]23號(hào)）：調(diào)整南京市部分行政區(qū)劃。（1）撤銷(xiāo)南京市浦口區(qū)和江浦縣,設(shè)立新的南京市浦口區(qū),以原浦口區(qū)和原江浦縣的行政區(qū)域?yàn)槠挚趨^(qū)的行政區(qū)域。區(qū)人民政府駐珠江鎮(zhèn)。（2）撤銷(xiāo)南京市大廠區(qū)和六合縣,設(shè)立南京市六合區(qū),以原大廠區(qū)和原六合縣的行政區(qū)域?yàn)榱蠀^(qū)的行政區(qū)域。區(qū)人民政府駐雄州鎮(zhèn)。

至此,南京市共轄11區(qū)2縣。城區(qū)社區(qū)適用街道辦事處和居民委員會(huì)的管理體制,縣改區(qū)以后,相應(yīng)的要采取城市管理體制,很多村子改稱(chēng)為社區(qū)。但是,長(zhǎng)期形成的農(nóng)村社會(huì)不是改個(gè)稱(chēng)呼就變成了城市,其居民的生產(chǎn)生活方式依然保持原樣,沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。從南京市6598平方千米的空間面積上看,雖然溧水、高淳兩縣共有1859.24平方千米,不足全市面積的三分之一,但是,全市約三分之二的面積依然是農(nóng)村社區(qū)。

國(guó)家對(duì)區(qū)縣的設(shè)置和行政區(qū)劃的調(diào)整,只是現(xiàn)有的行政層級(jí)制度的運(yùn)用,目的是更好地整合資源,本質(zhì)上不是制度創(chuàng)新。但是,這樣的調(diào)整關(guān)系到大范圍的農(nóng)村社區(qū)的治理方式的改變,必然引發(fā)治理的創(chuàng)新。

（二）地方調(diào)整鎮(zhèn)村設(shè)置,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),鎮(zhèn)轉(zhuǎn)街,合并行政村,村改居

2000年以來(lái),南京市三縣撤縣設(shè)區(qū)之后,都對(duì)轄區(qū)內(nèi)原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并,各區(qū)都是街鎮(zhèn)并存。進(jìn)過(guò)十年撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),鎮(zhèn)轉(zhuǎn)街,合并行政村,村改居的不斷調(diào)整,現(xiàn)在江寧區(qū)由原來(lái)的近30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)橄螺牼艂€(gè)街道三個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū),已經(jīng)沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)了,六合、浦口保持著街鎮(zhèn)并存局面,溧水、高淳全部下轄鎮(zhèn),是一級(jí)政府的建制。這樣一來(lái),街道作為城市區(qū)級(jí)政府派出機(jī)構(gòu),對(duì)應(yīng)的社區(qū)是城市居委會(huì),縣域下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)應(yīng)的是農(nóng)村村委會(huì),這樣的管理體系已經(jīng)改變,南京現(xiàn)在的農(nóng)村社區(qū)存在多種類(lèi)型。

一是溧水、高淳兩縣保持著傳統(tǒng)的鎮(zhèn)村建制,其中絕大部分是純農(nóng)村社區(qū),實(shí)行單一的村委會(huì)治理模式?？h城和鎮(zhèn)的駐地會(huì)有一些城市居委會(huì),被撤并的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的居委會(huì)往往并入駐地的行政村,成為保留城市居民身份、沒(méi)有土地資產(chǎn)的村民。

二是新設(shè)的江寧、浦口、六合三區(qū),由鎮(zhèn)轉(zhuǎn)街組建的街道,都是原來(lái)幾個(gè)鎮(zhèn)合并而成,原來(lái)的農(nóng)村社區(qū)依然實(shí)行村委治理模式,整合后建立新的農(nóng)村社區(qū)村委會(huì),為向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變做準(zhǔn)備。由此,也一產(chǎn)生了一些城市居民和農(nóng)村居民混合的社區(qū)。

三是浦口、六合兩區(qū)下轄的鎮(zhèn),保持了純農(nóng)村社區(qū)的建制,實(shí)行村委會(huì)治理。

四是棲霞、雨花等主城郊區(qū)的涉農(nóng)街道,也還有一些農(nóng)村社區(qū),實(shí)行社區(qū)村委會(huì)建制。

可見(jiàn),城市化背景下的南京現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)狀況,已經(jīng)無(wú)法完全套用基于城鄉(xiāng)二元隔離體制下設(shè)立的城市居委會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)治理模式,地方政府需要從社區(qū)建設(shè)和的角度提供制度規(guī)范,創(chuàng)新治理模式。

二、地方黨委和政府出臺(tái)規(guī)范性文件,推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)自治建設(shè)

在我國(guó),社區(qū)雖然在法律上屬于自治組織治理的范圍,不屬于國(guó)家政府序列,但是實(shí)際上社區(qū)建設(shè)是作為基層政權(quán)建設(shè)來(lái)對(duì)待的,農(nóng)村社區(qū)的實(shí)際功能已經(jīng)成為政府職能的延伸,地方黨委政府對(duì)此都高度重視。雖然村委會(huì)組織法對(duì)村委會(huì)的組織規(guī)定比較細(xì)致,但是,具體落實(shí)這部法律還是需要地方政府下發(fā)了許多文件。況且,現(xiàn)在大量的政府事務(wù)需要村里去落實(shí)完成,需要基層政府制訂了一系列具體的制度,指導(dǎo)村級(jí)組織的運(yùn)作。因此,農(nóng)村社區(qū)建設(shè)依據(jù)的規(guī)范,最多的來(lái)自地方黨委政府的文件。

（一）制定具體的村級(jí)組織運(yùn)作制度,規(guī)范和約束村官行為

一是規(guī)范村級(jí)選舉。目前的村委會(huì)每屆三年,每次村委會(huì)換屆時(shí),南京市政府下發(fā)具體的實(shí)施意見(jiàn),區(qū)縣政府制定具體的選舉辦法,指導(dǎo)換屆選舉。尤其是面臨村社區(qū)劃的頻繁調(diào)整,居民成分日趨復(fù)雜,更是需要有針對(duì)性的設(shè)計(jì)安排,保證選舉的成功。

二是規(guī)范村委會(huì)運(yùn)作?，F(xiàn)在各地都有創(chuàng)設(shè)了一些具體制度和日常工作方法規(guī)范,對(duì)組織法細(xì)化落實(shí)。這些制度是包括推行村級(jí)黨務(wù)政務(wù)財(cái)務(wù)“三位一體”公開(kāi)制度、村級(jí)“五議三公開(kāi)”民主決策制度等,落實(shí)村民知情權(quán)和決策權(quán)；推行村務(wù)重大事項(xiàng)民主聽(tīng)證制度、村級(jí)財(cái)務(wù)支出審批和會(huì)簽制度、民主理財(cái)制度等,落實(shí)村民參與權(quán)；推行村干部民主評(píng)議制度、村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、村干部辭職承諾制度等,落實(shí)村民監(jiān)督權(quán)。

三是村官考核制度。每年街鎮(zhèn)直接和村支部書(shū)記、村委會(huì)主任簽訂責(zé)任書(shū),明確當(dāng)年需要完成的具體任務(wù),分解為三到五個(gè)大項(xiàng),總分一千分。這個(gè)責(zé)任書(shū)如同一份行政合同,年底憑此兌現(xiàn)村官的收入。

四是其他工作的具體要求。比如,社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、合作醫(yī)療等等專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的規(guī)定。

（二）地方政府改進(jìn)自身工作方式,探索農(nóng)村社區(qū)治理的新路

一般來(lái)說(shuō),政府的工作依法進(jìn)行,不能越權(quán)自行其是。但是,現(xiàn)在的農(nóng)村具體工作很難有現(xiàn)成的法律規(guī)范給予指導(dǎo),需要在實(shí)踐中不斷探索。一些街鎮(zhèn)從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)實(shí)際出發(fā),創(chuàng)新工作方法,滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要。比如,浦口永寧鎮(zhèn)探索和構(gòu)建為民服務(wù)的新模式,群眾需要政府部門(mén)審批或扶助的事項(xiàng)由干部代為辦理,梳理出包括農(nóng)業(yè)發(fā)展、計(jì)劃生育、住房建設(shè)等9大類(lèi)、31個(gè)事項(xiàng),涉及14個(gè)部門(mén),形成了“群眾動(dòng)嘴,干部跑腿”的為民服務(wù)新機(jī)制。具體做法是：在鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)“代理中心”、村內(nèi)設(shè)“代理點(diǎn)”、組內(nèi)設(shè)“聯(lián)絡(luò)員”,形成了三級(jí)為民服務(wù)網(wǎng)絡(luò),做到小事不出組,大事不出村,難事不出鎮(zhèn)。這些做法屬于基層政府的工作創(chuàng)新,改善了政府與對(duì)村社的管理。

各地的做法也不統(tǒng)一。再比如,實(shí)行村賬鎮(zhèn)管,江寧區(qū)的街道對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)僅僅是代為記賬,不干預(yù)村里用錢(qián),六合區(qū)對(duì)村里用錢(qián)基本上都要審核,其實(shí)是限制了村里的財(cái)務(wù)自主。

三、社區(qū)內(nèi)部自建各種章程,凸顯微觀層面制度創(chuàng)新

國(guó)家的法律和政府文件,都是來(lái)自村社外部的制度規(guī)范,更多的是處理村級(jí)事務(wù)的一般性原則,起著指導(dǎo)性的作用。村里的事情具體瑣碎,每個(gè)村子的村情各有不同,要落實(shí)好國(guó)家法律和文件精神,辦好村里的事情,每個(gè)村子需要針對(duì)自己的實(shí)際,制定具體的章程。這些規(guī)范主要有三類(lèi)。

一是落實(shí)村委會(huì)組織法和政府文件精神的制度。全體村民討論制定村民自治章程,把村民的權(quán)利和義務(wù),村級(jí)各類(lèi)組織之間的關(guān)系和工作程序規(guī)定明,比如,重大事項(xiàng)決策制度、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度,干部考核監(jiān)督制度等等。這些制度是村級(jí)建設(shè)最基本最主要的制度,也是必備的制度,政府提供的時(shí)候規(guī)范性就比較強(qiáng),各村只需要結(jié)合本村實(shí)際制定具體的做法。

二是村社自身建設(shè)需要的制度。由全體村民討論制定經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、村風(fēng)民俗、婚姻家庭、計(jì)劃生育等方面的要求。這些制度多數(shù)屬于自選動(dòng)作,和村民自治章程緊密結(jié)合,具體內(nèi)容可多可少,基本由村社自行決定。

三是村級(jí)組織體系和結(jié)構(gòu)建設(shè)制度。這類(lèi)制度是社區(qū)內(nèi)部的組織構(gòu)建,屬于依據(jù)組織法的制度創(chuàng)新。這方面比較有代表性的,一是創(chuàng)立黨支部、村委會(huì)和專(zhuān)業(yè)合作社三駕馬車(chē)的治理構(gòu)架,以浦口區(qū)永寧鎮(zhèn)的侯沖村為典型。把合作社納入村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的框架中,這一模式在一些經(jīng)濟(jì)條件較好的村被普遍采用。二是六合區(qū)金牛湖街道的趙壩現(xiàn)象。我國(guó)的村委會(huì)組織法規(guī)定了村委會(huì)是農(nóng)村的基本組織,其中只有村委會(huì)和村民小組兩個(gè)層次。村民委員會(huì)是最高行政,村民小組只設(shè)小組長(zhǎng),沒(méi)有機(jī)構(gòu)。但是,現(xiàn)在合并后的行政村規(guī)模很大,往往大幾千人,有幾十個(gè)村民小組,相當(dāng)于以前的一個(gè)公社。許多村民小組相距很遠(yuǎn),歷史上互不往來(lái),人際生疏,而且面臨的情況不同,很難在村委會(huì)層面上共同決策各自的事務(wù)。六合區(qū)金牛湖街道新光社區(qū)趙壩村民小組（以前是八百橋鎮(zhèn)新光村趙壩小組）三個(gè)黨員成立支部,發(fā)起組織了村民議會(huì),自行決策解決本小組的事務(wù)。這樣一來(lái),趙壩村民議會(huì)做實(shí)了村民小組這個(gè)層次的組織構(gòu)架。其實(shí),對(duì)應(yīng)以前三級(jí)所有隊(duì)為基礎(chǔ)的公社制,現(xiàn)在的行政村就是大隊(duì),村民小組就是生產(chǎn)隊(duì),是最基層的核算單位,完全可以有實(shí)體機(jī)構(gòu)決策自己的事情。這樣的自行創(chuàng)制自治構(gòu)架,引起了全國(guó)的關(guān)注,被認(rèn)為是實(shí)行村級(jí)民主自治的創(chuàng)新實(shí)踐?，F(xiàn)在,趙壩經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在金牛湖街道推廣,新光社區(qū)大部分村民小組都建立了自治的組織構(gòu)架,其他社區(qū)也有所效仿。

四、制度供給的多元取向和交叉重疊并存,各村制度落實(shí)存在差異

從國(guó)家層面來(lái)看,農(nóng)村村級(jí)治理是基層政權(quán)建設(shè),治理的基本依據(jù)是國(guó)家法律,主要規(guī)范來(lái)自地方政府,村民自治是在國(guó)家權(quán)威主導(dǎo)下展開(kāi)。因此,在地方政府眼里,村里的自治章程和公約只是落實(shí)國(guó)家的法律,實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)控制。在實(shí)際生活中,農(nóng)村建設(shè)是由黨委和政府多個(gè)部門(mén)齊抓共管,各種規(guī)范來(lái)自村社外部,出現(xiàn)了一些交叉重疊。各村的領(lǐng)導(dǎo)班子、群眾基礎(chǔ)、資源條件和經(jīng)濟(jì)水平不同,村級(jí)治理也存在差異。

（一）多個(gè)部門(mén)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè),多頭發(fā)文難以避免。目前,推進(jìn)農(nóng)村村級(jí)建設(shè)的黨委部門(mén)有政法委、組織部、紀(jì)檢委、農(nóng)委、宣傳部,分別對(duì)應(yīng)村里的社會(huì)治安綜合治理、村官選用、村官監(jiān)督、資金支持、精神文明等建設(shè)。政府機(jī)關(guān)主要是民政部門(mén)主管村社建設(shè),村里的日常工作主要是街鎮(zhèn)直接負(fù)責(zé)。各級(jí)各部門(mén)都從自己的職責(zé)出發(fā),對(duì)村級(jí)組織提出要求,制定規(guī)則,考核檢查,村里為此都要做臺(tái)賬應(yīng)付檢查。這種行政管理全覆蓋的做法,其中有些內(nèi)容并不符合村級(jí)建設(shè)實(shí)際需要,有些內(nèi)容是重復(fù)的。比如,村官的考核監(jiān)督,有依照社區(qū)章程進(jìn)行的村民考核,有來(lái)自紀(jì)檢委的廉政考核,還有各部門(mén)的工作考核,最主要的是街鎮(zhèn)黨委政府的責(zé)任書(shū)考核。

（二）部門(mén)文件有行政化偏好,缺乏行政法治觀念。一是部門(mén)規(guī)范對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展變化缺乏認(rèn)識(shí),對(duì)村級(jí)民主建設(shè)的緊迫性缺少自覺(jué),把村級(jí)組織當(dāng)做政府的下屬,把村級(jí)黨支部、村委會(huì)被視為政權(quán)組織的延伸,忽視了農(nóng)村社區(qū)的自治性質(zhì),無(wú)視社區(qū)內(nèi)部組織體系的變化,客觀上抑制了社區(qū)自治力量的增長(zhǎng)。村社建設(shè)和管理的具體的工作內(nèi)容和考核項(xiàng)目,考核指標(biāo),考核方法都由地方黨委政府制定,由黨委政府來(lái)考核。村官們的角色很尷尬,雖為村民選舉,但更多的時(shí)候代表政府,執(zhí)行政府的意志,完成政府交辦的事務(wù),最終的收入也要由政府決定。這一點(diǎn)在鎮(zhèn)街的責(zé)任書(shū)中表現(xiàn)最為突出。二是對(duì)社區(qū)建設(shè)強(qiáng)調(diào)管理,忽視服務(wù)。尤其在當(dāng)前需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定,一切工作以維穩(wěn)為核心,在對(duì)村級(jí)的治理就是要管住管好,滿(mǎn)足上面的考核。甚至對(duì)村干的基本要求是哪怕不做事,也要不出事。三是行政法治意識(shí)淡漠,在一些黨委部門(mén)尤其如此?；鶎由鐓^(qū)工作是上面千條線(xiàn),下面一根針。政府各部門(mén)工作都要進(jìn)社區(qū),都要建立臺(tái)賬,檢查落實(shí),社區(qū)承接了大量不屬于村務(wù)自治的行政事務(wù)。四是政府推動(dòng)村級(jí)建設(shè)的工作習(xí)慣于原先的管理套路和方法,還是依賴(lài)于制定指標(biāo),會(huì)議貫徹、文件部署、審批把關(guān)、檢查評(píng)比、全面考核等行政手段,缺少?gòu)拇迳鐑?nèi)部實(shí)行民主管理的培養(yǎng)。

（三）各種村官的管理規(guī)范多源于村社外部,村官隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)

今天農(nóng)村基層的建設(shè)發(fā)展,往往是一個(gè)好的帶頭人,決定著一個(gè)村的命運(yùn),人們普遍認(rèn)同能人治村的做法。選擇一個(gè)好的村級(jí)組織帶頭人,對(duì)村社的建設(shè)發(fā)展至關(guān)重要。但是,調(diào)研中,各地普遍反映,選出一個(gè)好的領(lǐng)頭人,建設(shè)好村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子非常不容易。選出合適的人帶領(lǐng)村級(jí)發(fā)展,保持村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的穩(wěn)定,這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)到了迫在眉睫的地步。為此,地方政府出于對(duì)地方發(fā)展的迫切,采取多種方式選擇村官。

村委會(huì)主任依法只能是本村村民擔(dān)任,選擇的范圍有限?，F(xiàn)在村里的年輕人都外出務(wù)工,真正懂農(nóng)村,會(huì)工作,能做好的青年人越來(lái)越少。于是,只好動(dòng)員一些在外面辦企業(yè)做生意有資產(chǎn)有素質(zhì)的村民回村工作,或者,組織出面動(dòng)員在街鎮(zhèn)工作的事業(yè)編身份的村民回村當(dāng)選主任。做好了,接任村書(shū)記?，F(xiàn)在,村官們的待遇也逐步提高,江寧區(qū)的社區(qū)村官都納入事業(yè)編,保障了較好的工資收入,其他地方也基本做到退休后享受事業(yè)編待遇。

村書(shū)記的任職沒(méi)有村籍限制性規(guī)定。本村沒(méi)有合適人員,組織上可以從村外選派,也可以直接調(diào)派公務(wù)員進(jìn)村任職。于是,街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)除了動(dòng)員一些在外工作的村民回村參選主任之外,更多的是選派非本村人擔(dān)任村書(shū)記。他們有的是公務(wù)員,往往把這一任職看作是升遷的階梯,在任期內(nèi)完成考核指標(biāo),追求政績(jī)顯著。對(duì)于公務(wù)員擔(dān)任村書(shū)記,街鎮(zhèn)的考核也不一樣。有的是工資之外再給補(bǔ)貼,有的實(shí)行年薪制。江寧區(qū)的公務(wù)員進(jìn)村做村書(shū)記和街鎮(zhèn)黨委政府簽合同,以全年工資做抵押,完成了合同指標(biāo),拿雙倍工資,否則,收入減少。上述的這些做法讓村級(jí)組織更像是一級(jí)政府。有的是外村的企業(yè)主,由街鎮(zhèn)黨委派進(jìn)村里主持工作,如果不是黨員,那就先發(fā)展入黨再去當(dāng)書(shū)記。他們不是公務(wù)員身份,動(dòng)機(jī)比較復(fù)雜,但是同樣都有強(qiáng)烈的功名渴望,這樣的能人治村一般能夠取得較好的效果。但是,他們進(jìn)村更多的是滿(mǎn)足自上而下的管理需要,村民的自主性難以開(kāi)發(fā)。而且,一旦能人效應(yīng)產(chǎn)生,村民往往產(chǎn)生崇拜,甚至依賴(lài),對(duì)其言論加以附和,難以產(chǎn)生有效約束。因此,對(duì)此應(yīng)當(dāng)引起重視。

（四）村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況,制約著村級(jí)民主治理實(shí)現(xiàn)的程度

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)不夠強(qiáng)大,制約村級(jí)自治的發(fā)展。調(diào)研中各地普遍反映,村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)缺乏,村里各項(xiàng)工作難以開(kāi)展。上個(gè)世紀(jì)八十年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展,大多數(shù)行政村多少會(huì)有一些產(chǎn)業(yè)。后來(lái)經(jīng)過(guò)改制,這些企業(yè)已經(jīng)賣(mài)給私人,集體資產(chǎn)除了土地,就沒(méi)有其他可以經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)了?，F(xiàn)在,土地控制嚴(yán)格,在村里辦企業(yè)已經(jīng)不可能,只能依靠土地出租、水面承包等資產(chǎn)性租賃獲得收入。如果這方面資源短缺,村子的集體經(jīng)濟(jì)就沒(méi)有來(lái)源。一些沒(méi)有資源的村子,村書(shū)記村主任大量的精力放在跑部門(mén)化緣,爭(zhēng)取資金辦事情,否則村莊的建設(shè),村組織的運(yùn)行都很困難。很多靠近集鎮(zhèn)和城區(qū)的村子無(wú)錢(qián)辦事,就等著拆遷,依靠政府規(guī)劃改變村里的面貌。由于集體經(jīng)濟(jì)欠缺,村里工作難以開(kāi)展,一些村委會(huì)工作無(wú)事可議,村民生活基本處于放任狀態(tài),很難感受同村村民是一個(gè)共同體,他們對(duì)村社事務(wù)缺乏認(rèn)同,村民自治也就自然廢弛了。

集體經(jīng)濟(jì)好的地方情況相反。江寧區(qū)東山、淳化、橫溪等街道,很多村子經(jīng)濟(jì)合作社辦的不錯(cuò),村民有股份,每年有分紅。合作社都有詳細(xì)的章程,股東開(kāi)會(huì)積極認(rèn)真,各項(xiàng)制度管理比較到位,審議財(cái)務(wù)一絲不茍,不講情面,村干部從中拿報(bào)酬需要村民嚴(yán)格審查。合作社的盈利支配,大家討論,按照程序?qū)徸h決議,每一件事情,沒(méi)一個(gè)細(xì)節(jié),都會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。村級(jí)治理中大力發(fā)展合作社經(jīng)濟(jì),收益是多方面的。一是合作社的發(fā)展能夠增加村民收入,致富村民；二是壯大集體經(jīng)濟(jì),為村社建設(shè)提供資金；三是經(jīng)濟(jì)利益激發(fā)大家積極參加管理,行使權(quán)力,村務(wù)管理就有事情可議,有效地培育了村民的民主素養(yǎng),增強(qiáng)了村社民主管理的能力。因此,這樣的村子民主自治一般開(kāi)展的也比較好。

五、深化改革,勇于創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理方式的轉(zhuǎn)變

總體來(lái)看,南京市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更大程度上被視為政權(quán)建設(shè)的戰(zhàn)略空間,制度設(shè)計(jì)向政府管理嚴(yán)重傾斜,社區(qū)自治的權(quán)重則被輕視了。村委會(huì)組織法規(guī)定了村民民主自治的主要內(nèi)容體現(xiàn)在選舉、決策、管理、監(jiān)督四個(gè)方面,但是,具體落實(shí)這些內(nèi)容還是由地方黨委政府制定規(guī)則并加以操作,主要通過(guò)行政手段加以推進(jìn)?，F(xiàn)在除了選舉還是村民行使權(quán)力之外,很多地方其他的三個(gè)方面的民主自治基本上難以生效。實(shí)際上,治理轉(zhuǎn)型和社區(qū)自治并不矛盾,二者可以在社區(qū)建設(shè)的主題中得到有機(jī)銜接,甚至達(dá)到同一。從南京市已有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,加大民主自治力度,注重基層制度創(chuàng)新的村社,治理的效果都會(huì)比較好。

（一）創(chuàng)造改革環(huán)境和氛圍,鼓勵(lì)村級(jí)治理制度創(chuàng)新

今天,南京的農(nóng)村社區(qū)形式多樣,正處于轉(zhuǎn)型之中,農(nóng)村社區(qū)治理面對(duì)日益紛繁復(fù)雜的挑戰(zhàn),亟需實(shí)行基層治理創(chuàng)新。為此,需要?jiǎng)?chuàng)造良好的改革氛圍。但是,國(guó)家維護(hù)穩(wěn)定的要求,地方黨委政府不斷的考核下達(dá)的任務(wù)指標(biāo),村社組織忙于應(yīng)付,不出差錯(cuò),無(wú)力思考改革。這樣的做法能夠滿(mǎn)足眼前之需,難以保持社區(qū)持久健康的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,只有通過(guò)改革,采取適應(yīng)新形勢(shì)的治理方式,切實(shí)保障民眾的合法權(quán)益,才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。

現(xiàn)在基層的改革氛圍不夠濃郁,改革環(huán)境不夠?qū)捤?面臨“動(dòng)力不足、壓力很大、風(fēng)險(xiǎn)不小、麻煩太多”等困境,處于“熱鬧三兩年”、“個(gè)人發(fā)力、制度乏力”、人走政息等窘境。趙壩村民議會(huì)就是因六合區(qū)委組織部長(zhǎng)的親自倡導(dǎo)而起,現(xiàn)在部長(zhǎng)調(diào)走,村民議會(huì)遇見(jiàn)很多問(wèn)題,需要加以指導(dǎo)解決。如果缺乏改革環(huán)境氛圍和制度保障,創(chuàng)新的制度沒(méi)有能夠被正式肯定推行,往往途中夭折。其實(shí),對(duì)社區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)的新生的草根組織,并非傳統(tǒng)管理權(quán)威的挑戰(zhàn)者,應(yīng)當(dāng)有效吸納這些力量進(jìn)入法制化、規(guī)范化的軌道,不但能夠增強(qiáng)對(duì)社會(huì)變化的回應(yīng),還能夠有效提升基層治理的能量和權(quán)威。

（二）改善現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)體系,健全社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制和協(xié)調(diào)機(jī)制

目前的涉農(nóng)工作部門(mén)各自為政,各自都從自己的權(quán)限角度爭(zhēng)取發(fā)言權(quán)。甚至認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),就是要完善考核指標(biāo),加大考核力度。結(jié)果,多頭反復(fù)考核,村社不堪其累。為此,需要建立一套統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有效協(xié)調(diào)的工作機(jī)制,形成工作合力。比如,在考核方面,對(duì)村干部的考核應(yīng)當(dāng)以村民民主監(jiān)督的自治考核為主,黨委和政府部門(mén)的各種考核可以合并統(tǒng)一,減少村社的臺(tái)賬。在資金支持上,需要建立支農(nóng)資金協(xié)調(diào)機(jī)制,提高資金使用效率?，F(xiàn)在各部門(mén)都有一些扶持資金可以支配,但是只能是申報(bào)項(xiàng)目的配套資金,數(shù)額不大,往往只占項(xiàng)目的十分之二三,專(zhuān)款專(zhuān)用。僅靠這樣一筆資金辦不成事情,各項(xiàng)資金又不能調(diào)劑使用,村里會(huì)因此出現(xiàn)一些胡子工程。這樣,還不如幾家資金集中起來(lái)做成一件事情。

（三）依法規(guī)范政府組織的行為,加大村社自治權(quán)重

下決心清理政府組織對(duì)農(nóng)村社區(qū)的不合理干預(yù),保證農(nóng)村社區(qū)有自治的成長(zhǎng)空間。現(xiàn)在的村官往往迷失自己定位。從身份上看,他是被村民選人的村官,代表村民；從工作上看,他執(zhí)行政府的指令,完成政府交辦的行政事務(wù)；從收入的決定和給付來(lái)看,也主要是由政府說(shuō)了算。尤其是身份為公務(wù)員、事業(yè)編的村外人主持村務(wù),更多地把村社當(dāng)做政府事務(wù)來(lái)管理,或者當(dāng)做企業(yè)來(lái)運(yùn)作,村社的自治空間被淹沒(méi)了。這一點(diǎn),可以學(xué)習(xí)蘇州太倉(cāng)經(jīng)驗(yàn)。太倉(cāng)市委市政府聯(lián)合下文,從依法行政的角度,要求清理各個(gè)部門(mén)不合法的進(jìn)社區(qū)事項(xiàng),轉(zhuǎn)變政府職能,強(qiáng)化對(duì)基層居民的服務(wù),支持農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)變單向管理的傳統(tǒng)行政模式,依法建立民主自治的治理結(jié)構(gòu),推動(dòng)社區(qū)自治的發(fā)展。

（四）注重發(fā)展合作組織,壯大大集體經(jīng)濟(jì)

調(diào)研情況表明,凡是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的村,村干部和農(nóng)民群眾的民主意識(shí)也比較強(qiáng),村民自治搞得比較規(guī)范,村級(jí)基層政權(quán)運(yùn)行就比較正常；反之,集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較薄弱的村,村民自治工作的推進(jìn)就比較困難。為此,需要結(jié)合南京特點(diǎn)大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

一方面,深化農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革,進(jìn)一步完善內(nèi)部治理機(jī)制、集體資產(chǎn)保值增值機(jī)制和利益分配機(jī)制,確保農(nóng)民的土地利益、集體“三資”不因土地流轉(zhuǎn)、換屆選舉、領(lǐng)導(dǎo)變更而受到不應(yīng)有的損失；深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革,建立健全集體三資監(jiān)管制度、財(cái)務(wù)監(jiān)管制度、村級(jí)債務(wù)監(jiān)管制度等,提高村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)水平依托區(qū)域內(nèi)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和名、優(yōu)、特產(chǎn)品,另一方面,加強(qiáng)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)的品牌培育力度,重點(diǎn)扶持發(fā)展一批會(huì)員多、影響大、效益好的農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì),帶動(dòng)周邊地區(qū)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展；堅(jiān)持因地制宜,充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),大力發(fā)展資源開(kāi)發(fā)型、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)型、為農(nóng)服務(wù)型、異地發(fā)展型、休閑觀光型等多元化、多樣化的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。

（五）加強(qiáng)村官的選拔培養(yǎng),解決村干部后繼乏人的問(wèn)題

創(chuàng)新村干部特別是“帶頭人”選拔任用機(jī)制和村級(jí)后備干部的培養(yǎng)機(jī)制。現(xiàn)在村官普遍年齡偏大,在合并村里尤其如此。從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看,村社合并加劇,行政村的范圍擴(kuò)大,一些原來(lái)不熟悉的自然村村民要在一起參加選舉,年齡大的人被新的社區(qū)居民熟悉的程度遠(yuǎn)大于年輕人,當(dāng)選的概率也高于年輕人。從他們自身來(lái)看,這部分人一般都有在農(nóng)村基層工作的經(jīng)歷,對(duì)農(nóng)村社會(huì)有所了解,有相應(yīng)的地域人緣信譽(yù),外出工作往往需要重新開(kāi)始,缺乏優(yōu)勢(shì),于是選擇繼續(xù)留任。這樣不得已而為之的村級(jí)兩委班子,要適應(yīng)新形式,開(kāi)拓進(jìn)取,確實(shí)有一些勉為其難。

群眾擁護(hù)那些經(jīng)過(guò)實(shí)踐考驗(yàn)是清正廉潔、公道正派、有文化、有本領(lǐng)、真心誠(chéng)意為群眾辦事的人,擔(dān)任村書(shū)記或村主任。要注重在致富能手、復(fù)員軍人、回鄉(xiāng)知青、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中選配,又要?jiǎng)訂T在外打工或經(jīng)商的能人返鄉(xiāng)任職。同時(shí),注重發(fā)展優(yōu)秀青年農(nóng)民入黨,有計(jì)劃地選送他們接受各種職業(yè)和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn),盡快進(jìn)入村干部實(shí)職崗位。采取陽(yáng)光選拔與科學(xué)培訓(xùn)相結(jié)合,責(zé)任幫帶與崗位歷練相結(jié)合,助推大學(xué)生村官早入門(mén)、快成才、能扎根,充分發(fā)揮他們作為農(nóng)村基層組織建設(shè)后備軍和新農(nóng)村建設(shè)生力軍的重要作用。

完善村干部的崗位培訓(xùn)制度。2009年開(kāi)年,南京市用三個(gè)月的時(shí)間,把全市所有村書(shū)記和村長(zhǎng)輪訓(xùn)了一遍,受到村官的好評(píng),這要成為一項(xiàng)常設(shè)的制度,各地都要注重在崗村官的學(xué)習(xí)培訓(xùn),不斷提高他們的民主法治意識(shí)和鄉(xiāng)村工作能力。