績效管理視域的文化再造：公共組織創(chuàng)新之路*

卓曉寧

（中共淮安市委黨校 江蘇 淮安 223003）

當今社會處在急劇變革之中，公共組織必須適應(yīng)社會變革而進行自我更新。公共組織的特殊使命決定了它只具有被動的適應(yīng)性遠遠不夠。在具備必要的社會適應(yīng)能力的基礎(chǔ)上，公共組織有必要順應(yīng)社會發(fā)展的趨勢和潮流，主動做好自身的規(guī)劃、設(shè)計，成為時代發(fā)展的開拓者和領(lǐng)路人。較強的公共組織文化可以形成公務(wù)人員對組織的價值觀、行動準則和相應(yīng)符號的認同，從而能夠協(xié)調(diào)好公務(wù)人員、政策受眾和利益相關(guān)者之間的相互關(guān)系，增進政策執(zhí)行的效果。

一、殊途同歸：公共組織之與私人組織文化再造路徑析

組織文化是指組織在長期的實踐活動中所形成的并且為組織成員普遍認可和遵循的具有該組織特色的價值觀念、團體意識、行為規(guī)范和思維模式的總和。組織文化具有強大的凝聚力和滲透力，它能深刻影響和塑造每一個組織成員的行為。在當代組織管理思想中，文化再造理念日益成為人們的共識，這一理念強調(diào)，在組織文化發(fā)展過程中，不論是私人組織還是公共組織，都應(yīng)當在立足組織自身特點的基礎(chǔ)上，不斷提升組織自適力。很多優(yōu)秀組織的一個共性，就是不斷創(chuàng)新。正因為創(chuàng)新，組織在不斷發(fā)展壯大，創(chuàng)新停止，組織也就失去了前進的動力，裹足不前。要使組織真正成為一種有利于創(chuàng)新和共享的社會協(xié)同系統(tǒng)，僅有技術(shù)支持系統(tǒng)更新和由組織結(jié)構(gòu)再造所形成的物質(zhì)內(nèi)聚力和環(huán)境的協(xié)同性支持是不夠的，還需要重視和加強組織文化再造，以形成組織的精神內(nèi)聚力。實現(xiàn)這一點的關(guān)鍵是管理者與相關(guān)的主體共同創(chuàng)建一種以改革、創(chuàng)新、跨越為內(nèi)涵的組織文化。

在市場經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，不論是公共組織還是私人組織都在尋求更適應(yīng)全球化、網(wǎng)絡(luò)化和可持續(xù)發(fā)展的新的管理理念和方式，尤其是作為市場體系微觀主體的私人組織己經(jīng)由“科學管理”和“行為科學管理”進入到“文化管理”階段，組織文化和符號管理、話語管理等問題已被提上了議事日程。傳統(tǒng)的管理模式曾是公共部門中持續(xù)時間最長并且最為成功的理論，但因為其僵化的官僚化的發(fā)展趨勢，以過程而不是以結(jié)果為運行基礎(chǔ)，立足于要遵循的程序而不重視成果，它的理論和實踐難以適應(yīng)迅速變化的社會發(fā)展需要。而要使公共組織轉(zhuǎn)變成反應(yīng)快速、以產(chǎn)出為導向的高效創(chuàng)新的組織，則需對組織文化進行全面的改造。公共組織變革焦點在于拋棄那種僵化、官僚化的觀念，轉(zhuǎn)向更具流動性的組織結(jié)構(gòu)。管理需要秩序性和精確性，但現(xiàn)在更需要的是快速、彈性和效果。［1］基于公共管理與企業(yè)管理之間共性認識的明確與深化，人們意識到“公共組織和私營組織的管理在本質(zhì)上是相似的”，［2］公共管理逐步借鑒私人領(lǐng)域中有關(guān)績效管理的工具來進行社會治理。有鑒于大多數(shù)私營部門正從官僚制走向分權(quán)，不再固守僵化的等級制的組織機構(gòu)并試圖令組織機構(gòu)和人事制度更具彈性，更強調(diào)組織績效和對環(huán)境的快速反應(yīng)能力。由此，關(guān)于政府等公共組織變革的聲音日益強大，公共組織文化再造問題也日益引起人們的重視。

二、提高績效：公共組織文化變革的基本立足點

重視績效管理是保證組織存續(xù)與發(fā)展的核心內(nèi)容?？冃Ч芾砑仁且粋€古老的課題，也是一個正在不斷發(fā)展的課題。盧梭提到，“我們應(yīng)該更加重視一個良好政府所產(chǎn)生的活力，而不只是看到一個廣闊的領(lǐng)土所提供的富源?！保?］1887年伍德羅·威爾遜指出，發(fā)現(xiàn)政府能適當?shù)睾驼_地做什么和以及如何適當?shù)匾宰畲罂赡艿男逝c最小時間和金錢成本做這些事情是學者研究公共管理的兩個最基本問題。［4］

在公共組織內(nèi)部引入績效管理的概念，全面開展有效的績效管理，也是一個嶄新的事物。這需要勇氣，需要智慧，也需要審時度勢、創(chuàng)造性地把現(xiàn)代績效管理的理論和方法應(yīng)用于實際，才能產(chǎn)生預(yù)期的效果。隨著績效模式在廣大企業(yè)的深入發(fā)展，以績效模式為依據(jù)建立的績效測量指標體系也越來越科學，這為公共組織引入和推行績效管理提供了絕好借鑒。

隨著二十世紀70年代英美等國政府再造和新公共管理運動的興起，政府管理范式也由傳統(tǒng)的官僚制向企業(yè)化政府、彈性政府和解制型政府轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)官僚文化逐漸讓位于當代的企業(yè)家文化。這種文化重視公共組織適應(yīng)外部環(huán)境反映和變化的能力培養(yǎng)和再造，重視個人的首創(chuàng)精神，既能夠快速地對環(huán)境變化做出反應(yīng)，也要積極滿足公眾需求。

實施公共組織文化變革戰(zhàn)略是手段而不是目的，其實施效果要通過組織的績效評估來體現(xiàn)。實行嚴明的績效目標控制，并使廣大公眾能有機會對政府績效進行測量和評估很大程度上是新公共管理運動推動的結(jié)果。新公共管理對政府與公眾的關(guān)系重新進行了定位。政府公務(wù)人員被定位為“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，因此政府公共服務(wù)應(yīng)當以客戶為導向，增強對社會公眾需要的影響力。新公共管理把社會公眾的滿意度作為追求目標和評價標準，行政行為就是要應(yīng)和公眾的要求和意志，以公眾的意志為中心，以公共利益為重心。［5］

1993年，美國時任副總統(tǒng)戈爾曾尖銳地指出，當前政府效率低下所面臨的問題并非懶惰或低能的民眾，而是扼殺和窒息創(chuàng)造性的僵化規(guī)則和機制，是到了使政府更好地服務(wù)民眾，以更小的成本辦更多的事情，將納稅人視為顧客的時候。政府別無選擇，因為他已經(jīng)喪失了使命感，喪失了公共服務(wù)之德，更重要的是，失去了美國民眾的信任。因此，以政府為代表的公共組織管理創(chuàng)新勢在必行。［6］

按照新公共管理和管理主義的有關(guān)觀點，改革后的組織不再采用標準化的規(guī)章程序和嚴密的等級制觀念，而是允許更多的靈活性以帶來更理想的產(chǎn)出效果。同傳統(tǒng)的公共組織文化形態(tài)相比，新的組織形態(tài)則更關(guān)注結(jié)果的實現(xiàn)而非管理過程，并將其作為首要目標。

傳統(tǒng)官僚制行政模式是隨著工業(yè)化發(fā)展特殊時期應(yīng)運而生，其體系和技術(shù)都與早期的工業(yè)年代相吻合。但任何模式也不可能永續(xù)適用。在績效管理大行其道的今天，傳統(tǒng)官僚制模式雖然仍然是目前公共組織的基本模式，但其走向變革的趨勢不可避免。公共選擇學派也告訴我們，官僚制行政部門膨脹的動機遵循著這樣的公式，即“部門規(guī)模越大=預(yù)算越多=權(quán)力越大”，而并非出于治理社會公共事務(wù)的需要。這不僅影響政府公共政策的客觀公正，也影響決策的科學合理。推進組織文化再造以促進決策績效的有效提升勢在必行。

三、改革創(chuàng)新：保持組織持續(xù)競爭力的動力和源泉

創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂。對于公共組織而言，改革創(chuàng)新也是保持組織持續(xù)競爭力的重要動力和源泉。雖然組織恒久性倡導者仍然具有較大話語權(quán)，但在主張彈性治理的人的眼里，恒久不變的政府結(jié)構(gòu)是有效治理的障礙。有些政治家和學者認為，不管政府表現(xiàn)是好是壞，讓政府組織少一點永久性就是一件好事，彈性管理方法和彈性組織將比固定恒久的組織容易產(chǎn)生更好的結(jié)果。

時下，分權(quán)和彈性化管理正在為越來越多的政府改革者所稱道并身體力行，為政府提升績效、方便民眾注入了清新氣息。為促進組織彈性化管理，政府開始調(diào)整自身，專職和終身雇用逐漸減少，取而代之的是兼職和臨時雇用。對政府的一個常見抱怨是，政府員工因為不知道現(xiàn)實世界中存在的問題，所以做出來的決策對公眾和私人部門來講，都有隔靴搔癢之感。如果公共部門實行崗位輪換，工作人員或許可以更好地了解經(jīng)濟和社會的需求。這也是當今政府加大雇員化改革力度和人員交流、崗位輪換調(diào)整力度的理論依據(jù)之一。

建立有創(chuàng)造性的組織文化要處理好創(chuàng)造性自由與組織紀律的關(guān)系。對組織紀律注入新的內(nèi)容，通過制度改革和體制創(chuàng)新，激勵員工的積極性，尤其是為富有創(chuàng)造性的人員提供更好的空間。西方社會的現(xiàn)實情況是，由于選民不信任公共組織，因此加在公共管理者身上的控制越來越多，導致公共管理者認為他們?nèi)狈ψ銐虻淖杂煽臻g以有效開展工作。［7］

當今時代，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為人們提供了新的信息交流方式，加快了信息傳遞的速度，也有力地促進了組織中個性的成長。允許個性的適當存在是創(chuàng)建富有創(chuàng)新的公共組織文化的題中應(yīng)有之義。組織文化具有增強組織向心力作用，然而，不可否認的是，組織成員的個性本能地會與組織共性層面的文化保持適當距離。二者之間的矛盾與沖突是組織變革之源。應(yīng)當適應(yīng)信息化和全球化趨勢，營造促進創(chuàng)新的組織氣氛，對富有創(chuàng)造性的下屬要不斷給予鼓勵。同時還要克服亞文化的消極影響，積極融合各種亞文化，并加以必要引導，使之與組織核心文化形成良性互動。運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為手段，實現(xiàn)公共組織內(nèi)部以及社會各界和公共組織間的良性互動，為公共組織創(chuàng)造出易于相互溝通的人文環(huán)境，有力地促進公共組織再造進程。我國政府改革已進入攻堅階段，只靠簡單地壓縮公共部門已不能奏效。在這種情形下，解決之道就是改變體制的一些基本因素，如體制目標、激勵機制、責任機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織文化等，其中核心因素就是組織文化。實施文化戰(zhàn)略也就成為我國公共部門組織文化再造的必然選擇。

四、文化再造：公共組織走向創(chuàng)新的根本支點

組織文化是一個組織的靈魂，是一個組織的理念和行為方式的綜合表現(xiàn)。建設(shè)組織文化涉及組織的方方面面，從組織的宗旨精神、運營理念到組織的規(guī)章制度、物質(zhì)文明，從員工的行為準則、形象標準到組織生存發(fā)展的條件環(huán)境，無不滲透著組織的文化內(nèi)涵。在社會不斷進步、競爭日趨激烈的今天，全力打造具有鮮明個性、凝聚全員、提升組織核心競爭力的高品質(zhì)組織文化，是組織保持持久競爭力的不竭動力之所在。

隨著傳統(tǒng)官僚制備受爭議，改革政府的呼聲日漸強烈。政府變革的核心因素就是組織文化再造。實施文化戰(zhàn)略，創(chuàng)建“創(chuàng)新文化”也就成為公共組織文化再造的必然路徑選擇。創(chuàng)新型文化以創(chuàng)新為導向，以提供獨特的產(chǎn)品和服務(wù)來定義成功，營造一種以挑戰(zhàn)、活力和創(chuàng)造性為價值觀的工作氛圍。公共組織文化再造應(yīng)當擺脫官僚制的過度影響，促使高度集權(quán)的組織向分權(quán)、彈性化發(fā)展，全力促進公眾參與，授予下屬變革的權(quán)力，營造一種全新的創(chuàng)新文化氛圍。堅持公眾導向，提高公共服務(wù)質(zhì)量，全力打造公共服務(wù)型政府。

政治文化是公共組織文化的基礎(chǔ)。中國傳統(tǒng)政治文化缺乏民主傳統(tǒng)，民眾缺乏政治參與熱情。法國啟蒙思想家孟德斯鳩有句名言：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”［8］人治社會最大的弊端是社會政治隨統(tǒng)治者的更替而出現(xiàn)較大的變化，隨某一統(tǒng)治者注意力的改變而變化，使社會政治秩序呈現(xiàn)不穩(wěn)定和多變現(xiàn)象，不利于社會的發(fā)展。由于文化的潛移默化和傳承性，不可避免地影響當代政治文化。人治方式在一定程度上仍影響和制約著當今人們的思想觀念、行為方式。因此，建立社會主義民主政治文化，實施依法治國戰(zhàn)略，實現(xiàn)政治文化的再造與創(chuàng)新，也是公共組織文化創(chuàng)新的一個重要方面。

人是社會的主體，同時也是文化創(chuàng)新的主體。公共組織文化的創(chuàng)新進程很大程度上取決于國民素質(zhì)的提高和人才資源的開發(fā)程度，取決于人們積極性、主動性和創(chuàng)造性發(fā)揮的程度。列寧說，文盲是站在政治之外的。在一個文盲充斥的國家，建立民主制度、營造民主文化無論如何也是不可能的。要優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，提高教育質(zhì)量，重視受教育者素質(zhì)的培養(yǎng)。

文化是人類文明的結(jié)晶，公共組織文化亦然。按照馬克思主義的觀點，我們要在堅持以我為主原則的基礎(chǔ)上，大膽借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，為我所用。既要反對盲目崇拜，全盤西化的觀點，又要防止不加區(qū)分地將其合理的因素一起拋棄的傾向。這樣，才能建立中國特色公共組織文化，真正實現(xiàn)公共組織文化再造與創(chuàng)新。

五、重視回應(yīng)：公共組織文化再造的重要指針

公共部門組織文化是指以公共服務(wù)理想和公共精神為基礎(chǔ)的一套價值觀體系，從這點上講，公共組織文化與私營部門、第三部門的文化還是有區(qū)別的，它反映和代表了公共部門組織成員的整體精神、共同的價值標準、合乎時代的倫理和追求發(fā)展的文化素質(zhì)。

公共組織發(fā)揮作用的對象的特點，決定了公共組織必須特別注意社會公眾的回應(yīng)性。尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)問政效用的進一步發(fā)揮，回應(yīng)性的程度已經(jīng)成為公共組織文化凝聚力強弱的重要標尺。回應(yīng)性指公共管理人員和公共管理部門必須對公民的要求作出及時和負責的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文?；貞?yīng)性強調(diào)定期、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題；同時，它更強調(diào)在公共管理和公共服務(wù)事務(wù)中，政府與公眾之間溝通協(xié)商的渠道暢通、機制健全、運轉(zhuǎn)有序?；貞?yīng)性是政府與公眾合作管理公共事務(wù)的必然要求。只有及時了解民情、把握民意、注重民愿，才能在最佳時機控制事態(tài)發(fā)展，贏得先機，把握處置和解決問題的主動權(quán)，避免不良事態(tài)的蔓延。回應(yīng)性也是建立責任政府的必然要求。責任政府意味著政府能積極地對立法機關(guān)負責，對立法機關(guān)制定的法律負責，回應(yīng)、滿足和實現(xiàn)公民的正當要求，負責任地使用權(quán)力。在責任政府之下，政府行使的每一項權(quán)力背后都連帶著一份責任。責任政府的要求意味著政府從擺脫民意的黑箱作業(yè)到回歸民意的透明作業(yè)。公眾反映的意見有回音，政策執(zhí)行有反饋，措施方案有改進，治理效果有改善，政府回應(yīng)性程度提高，表明政府責任性增強，“善治”程度的提高。

信息時代、網(wǎng)絡(luò)社會和知識經(jīng)濟發(fā)展促進了公民權(quán)利意識的不斷增長，“最近已有越來越多的人們要求恢復(fù)一種基于公民利益而非自身利益的公民權(quán)，按照這種觀點，公民會關(guān)注廣泛的公共利益，他們會積極地參與，并且會為別人而承擔責任?！保?］而權(quán)利意識的增長促使公共性日益成為人們關(guān)注的焦點。公共性一度未得到應(yīng)有重視，產(chǎn)生了大量弊端，導致政府做了許多管不了和管不好的事情，政府缺位、越位、錯位并行存在。在公民話語權(quán)增長的背景下，以政府為代表的公共組織不得不重新審視公眾的權(quán)利意識。政府重視回應(yīng)性與其說是出于自覺，不如說是順應(yīng)時代潮流。

公共組織文化再造中堅持回應(yīng)性原則，至少應(yīng)當有如下幾種表現(xiàn)：回應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，強化宏觀決策，加強市場監(jiān)管；回應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展變化客觀需要，增強社會管理職能，強調(diào)和保障基本公共服務(wù)的均等化；回應(yīng)利益多元化的現(xiàn)實需要，合理配置利益機制；回應(yīng)公共管理趨于扁平化訴求，減少溝通層次和環(huán)節(jié)，實現(xiàn)管理高效化。

［1］［澳］歐文·E·休斯.公共管理導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.27-52.

［2］蓋·彼得斯.歐洲的行政現(xiàn)代化：一種北美視角的分析［M］.國家行政學院國際合作交流部編譯.西方國家行政改革評析.北京：國家行政學院出版社，2001.76-77.

［3］盧梭.社會契約論［M］.北京：商務(wù)印書館，2003.61-62.

［4］Woodrow Wlison.the Study of Administration［C］.fm Classics of Public Administration.edited by Jay M.Shafritz and Albert C.Hyde.北京：中國人民大學出版社影印版，2004.14.

［5］楊靜光.古今管理理論概要［M］.北京：中共中央黨校出版社，2005.446-449.

［6］Creating a Government that Works Better＆Cost Less：Report of the National Performance Review.edited by Jay M.Shafritz and J.Steven Ott.Classics of Organization Theory［C］.北京：中國人民大學出版社影印版，2004.460-467.

［7］B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.91-101.

［8］孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］.北京：商務(wù)印書館，1982.154.

［9］真妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學出版社，2005.29.