我國(guó)企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度存在的問題及其對(duì)策

馬愛華

(廣東行政學(xué)院 法學(xué)系，廣東 廣州 510631)

自2007年《勞動(dòng)合同法》頒布施行以來，我國(guó)勞動(dòng)領(lǐng)域，因法的適用必然要發(fā)生一系列的變化，該法關(guān)于用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的法律規(guī)定，對(duì)于我國(guó)長(zhǎng)期顯現(xiàn)勞資勢(shì)力失衡、勞動(dòng)力買方市場(chǎng)的企業(yè)勞動(dòng)管理體制，是個(gè)大大的挑戰(zhàn)。伴隨著《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》的廢止，企業(yè)的用工制度面臨除舊立新的任務(wù)。而從這幾年的發(fā)展?fàn)顩r來看，我國(guó)的企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度一直存在、仍然存在不少急需解決的問題。對(duì)企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度的考察，可以有不同的路徑，經(jīng)濟(jì)學(xué)的、管理學(xué)的、社會(huì)學(xué)的，等等，本文從法學(xué)的視角，著力分析其合法性、系統(tǒng)性、適當(dāng)性、道德性、效率性。

一、企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度的涵義及意義

在我國(guó)的勞動(dòng)法學(xué)研究領(lǐng)域中，關(guān)于企業(yè)的勞動(dòng)規(guī)章制度，研究者指稱的詞匯，常見的是“企業(yè)規(guī)章制度”，而非“企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度”。［1］其實(shí)兩者完全是兩個(gè)不同的概念，混淆二者的區(qū)別將給勞動(dòng)法的理論研究帶來混亂，對(duì)企業(yè)的勞動(dòng)制度建設(shè)無益。

1.企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度的涵義。要弄清企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度的涵義，首先得明白什么叫企業(yè)規(guī)章制度。

企業(yè)規(guī)章制度是指企業(yè)自身依法制定的組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)則，是由企業(yè)有權(quán)部門制定的以書面形式表達(dá)的并以一定方式公示的對(duì)企業(yè)內(nèi)部一般事務(wù)處理的規(guī)范總和。它應(yīng)該包括幾個(gè)部分:組織規(guī)則、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、公關(guān)規(guī)則、勞動(dòng)規(guī)則等等。只有勞動(dòng)規(guī)則才是我們通常所稱的企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度。

企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度是企業(yè)規(guī)章制度的組成部分，根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第四條，它是企業(yè)規(guī)章制度中“直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度”。綜合《勞動(dòng)合同法》第五條，以及《勞動(dòng)部關(guān)于對(duì)新開辦用人單位實(shí)行勞動(dòng)規(guī)章制度備案通知》(1997年)，企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度的涵義可以表述為:企業(yè)規(guī)章制度中關(guān)于勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息時(shí)間、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利、職工培訓(xùn)、勞動(dòng)紀(jì)律、勞動(dòng)定額管理等直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度。

企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度可包括兩方面的內(nèi)容:一是法定內(nèi)容;二是非法定內(nèi)容。法定內(nèi)容是根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章制定的。主要有:勞動(dòng)合同管理、工資支付、社會(huì)保險(xiǎn)、工時(shí)休假、職工獎(jiǎng)懲以及其他勞動(dòng)管理制度等。非法定內(nèi)容是根據(jù)企業(yè)的實(shí)際需要而制定的，主要有員工選聘依據(jù)、考核標(biāo)準(zhǔn)、晉升條件、工資分級(jí)、福利待遇等內(nèi)容。

2.企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度的特征。企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度區(qū)別于其他企業(yè)規(guī)章制度，不僅僅在于內(nèi)容的不同，即是否“直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度”，還在于制定的程序不同。企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度被依法要求走民主程序，它的制定、修改，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定。

3.企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度的意義。它是企業(yè)管理勞動(dòng)者的依據(jù)，也是勞動(dòng)者維護(hù)合法權(quán)益的依據(jù)。

其一，它是勞動(dòng)法律制度的延伸和具體落實(shí)。企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度是勞動(dòng)法律制度的延伸，也是重要補(bǔ)充;是勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法與勞動(dòng)者權(quán)益的契合點(diǎn)，是國(guó)家法律與社會(huì)實(shí)際的結(jié)合;是勞動(dòng)者權(quán)益的具體體現(xiàn)。離開了企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度，勞動(dòng)法律制度就成了一紙空文。其二，它是企業(yè)人力資源管理的重要工具。企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度是企業(yè)勞動(dòng)人力資源管理的具體措施和做法，是企業(yè)為加強(qiáng)勞動(dòng)管理，在企業(yè)內(nèi)部實(shí)施的規(guī)范勞動(dòng)者勞動(dòng)義務(wù)、保障勞動(dòng)者依法行使勞動(dòng)權(quán)利的行為準(zhǔn)則。它在規(guī)范勞資雙方權(quán)利義務(wù)的同時(shí)，對(duì)勞動(dòng)者和勞動(dòng)秩序發(fā)揮著規(guī)則作用。一方面是引導(dǎo)和教育。讓勞動(dòng)者清楚地知道自己享有哪些權(quán)利，怎樣獲得這些權(quán)利，應(yīng)該履行哪些義務(wù)，如何履行義務(wù)。二是警戒與威懾作用。通過對(duì)員工違反規(guī)章制度的后果做出規(guī)定，以及對(duì)違反規(guī)章制度的行為予以懲處，來威懾員工，使員工懂得什么是錯(cuò)誤行為，錯(cuò)誤行為會(huì)產(chǎn)生什么后果，自覺抑制錯(cuò)誤行為的發(fā)生。

其三，它是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)足發(fā)展的重要保障。勞動(dòng)規(guī)章制度不僅可以明確勞資雙方的權(quán)利和義務(wù)，而且還可以更為具體的明確勞資雙方實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的措施、途徑和方法等。因此，當(dāng)勞資雙方的權(quán)利和義務(wù)以及權(quán)利和義務(wù)實(shí)現(xiàn)的措施、途徑和方法通過規(guī)章制度加以明確、具體后，就可以大幅度防止糾紛的發(fā)生，從而可以維護(hù)企業(yè)正常的生產(chǎn)和工作秩序。依法制定、科學(xué)規(guī)范的企業(yè)規(guī)章制度，在勞動(dòng)力流失嚴(yán)重的先一步發(fā)展的東部沿海地區(qū)，尤其對(duì)企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。

其四，是協(xié)調(diào)勞資矛盾、處理勞動(dòng)糾紛的重要依據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定: “用人單位根據(jù)《勞動(dòng)法》第四條之規(guī)定，通過民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，向勞動(dòng)者公示的，可以作為人民法院審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的依據(jù)。”

其五，它對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有不可估量的作用。我國(guó)雖然仍然是農(nóng)業(yè)大國(guó)，但正在急劇地向工業(yè)社會(huì)過渡，城市化速度十分驚人。在工業(yè)和城市領(lǐng)域，勞動(dòng)力和資本者，是兩大相互依存、相互抗衡的社會(huì)力量，轉(zhuǎn)化對(duì)立為和諧，不斷地化解矛盾和沖突，在當(dāng)今的中國(guó)，對(duì)2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，不言而喻具有相當(dāng)重要的意義。

二、現(xiàn)存問題

可以說，《勞動(dòng)合同法》對(duì)企業(yè)的最大影響，就是要求企業(yè)建立健全完善的勞動(dòng)規(guī)章制度。如果沒有達(dá)到這個(gè)效果，《勞動(dòng)合同法》的價(jià)值就大打折扣。從大量的調(diào)查資料來看，企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度主要存在合法性問題、制度化問題、適應(yīng)性問題、人性化問題以及執(zhí)行力問題。［2］本人對(duì)一些企業(yè)進(jìn)行了訪問調(diào)查，結(jié)果是這些問題仍然存在。這說明制度的轉(zhuǎn)變與建設(shè)的確不是一件簡(jiǎn)單快捷的事情。

1.違法較普遍。許多企業(yè)的規(guī)章制度，都存在一些法律風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度不合法是現(xiàn)狀中最嚴(yán)重的問題，對(duì)我國(guó)法制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)來說，意義也最為重大。

規(guī)章制度不合法主要包括內(nèi)容違法和制訂程序違法。內(nèi)容上，違反勞動(dòng)基準(zhǔn)等法律規(guī)定。如違反休息休假制度、工時(shí)制度，違法設(shè)定押金或保證金、扣壓身份證件、證書，事假、病假、婚喪假、年休假等缺失，周休2天變?yōu)?天甚至1天還不能保障，加班時(shí)間嚴(yán)重超時(shí)等等;違反工資制度規(guī)定，拖欠工資、不給加班補(bǔ)貼;違反勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定，不發(fā)放勞動(dòng)保護(hù)用品、勞動(dòng)保護(hù)和安全條件不達(dá)標(biāo)、侵犯女工權(quán)益、使用童工等;違反社會(huì)保險(xiǎn)制度，欠繳保險(xiǎn)費(fèi)用。

還有違反民法，侵犯人身權(quán)的表現(xiàn)。如上班交手機(jī)、下班搜身制度。

程序不合法，常見的是沒有經(jīng)過協(xié)商，或協(xié)商走過場(chǎng)。

2.制度化水平偏低。表現(xiàn)之一是缺漏。有實(shí)體制度，無程序制度;有原則，無細(xì)則;有懲罰，無激勵(lì);有要求，無監(jiān)督。甚至一些小企業(yè)內(nèi)部幾乎沒有成文的規(guī)章制度，只憑管理人員的口頭傳達(dá)，以經(jīng)營(yíng)者口頭說了算數(shù)的專制型家長(zhǎng)式的管理模式，管理人員只憑個(gè)人的好惡和經(jīng)驗(yàn)處理職工的“違規(guī)”行為;

表現(xiàn)之二是雜亂。企業(yè)內(nèi)部不同部門從各自立場(chǎng)出發(fā)，擬定的制度互相扯皮、不一致;與集體合同、勞動(dòng)合同相沖突;

表現(xiàn)之三是滯后。與新法相抵觸，如用行政處分處罰職工。

3.人性化不夠。主要表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，單位的權(quán)利被強(qiáng)調(diào)，工人的義務(wù)被放大;

勞動(dòng)條件過分苛刻。有些單位的規(guī)章制度不通人理不近人情，超出了常人所能承受甚至所能想像的程度。A公司規(guī)定，漏刷考勤卡1次，罰款50元。［3］比如某公司規(guī)定，曠工一天，罰款2000元。還有如1個(gè)工作日內(nèi)，只許上洗手間2次，喝水1次，總計(jì)不超過15分鐘。1個(gè)廁位的洗手間，1間或2間，上鎖，鑰匙歸主管人員保管，工人每人2張小紙片，用紙片換鑰匙。普遍不設(shè)病、事假，不上班即曠工。

4.適應(yīng)性待增強(qiáng)。表現(xiàn)之一是內(nèi)容籠統(tǒng)。條文抽象、寬泛，不具體、不細(xì)化。如“經(jīng)常遲到早退”，視為嚴(yán)重違紀(jì)。但什么叫“經(jīng)常遲到早退”?沒有頻率規(guī)定;表現(xiàn)之二是沒有結(jié)合企業(yè)的實(shí)際?；蛘粘煞ㄒ?guī)條文、或拿別的企業(yè)制度來濫用充數(shù)，實(shí)際效果是一方面有制度等于沒制度，脫離實(shí)際沒法用，另一方面又造成管理資源等浪費(fèi);表現(xiàn)之三是是條文僵硬，缺乏張力。好的制度需要具備彈性與包容力，這就要求立制者一定的專業(yè)素養(yǎng)。如什么叫嚴(yán)重違紀(jì)，不少企業(yè)要么沒有窮盡現(xiàn)象，要么重復(fù)強(qiáng)調(diào)或是內(nèi)容過界。

5.執(zhí)行力弱。內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督均呈肌無力態(tài)勢(shì)。執(zhí)行者不認(rèn)真，內(nèi)部束之高閣。勞動(dòng)者缺乏監(jiān)督能力，工會(huì)的作用沒有充分發(fā)揮，行政部門或太忙沒空顧及或惰政疏于監(jiān)管。

三、對(duì)策

一般地，思想意識(shí)是人的行為指南。企業(yè)的勞動(dòng)規(guī)章制度建設(shè)，首先需要企業(yè)家或者管理人在管理理念上轉(zhuǎn)變或提升。過去我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開放以來形成的資本獨(dú)大、唯權(quán)唯富的社會(huì)意識(shí)，以及相對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)者地位較低的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，架構(gòu)了命令、指揮、權(quán)力一邊倒的領(lǐng)導(dǎo)理念?，F(xiàn)在需要確立市場(chǎng)用工理念。企業(yè)和勞動(dòng)者的關(guān)系是合同關(guān)系，雙方主體平等，通過勞動(dòng)合同規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因?yàn)槠降?，所以勞?dòng)規(guī)章制度應(yīng)該雙方協(xié)商確定，因?yàn)槠降?，勞?dòng)者必須享有基本的人權(quán)和盡可能的人文關(guān)懷。

在企業(yè)文化發(fā)生足夠轉(zhuǎn)變的前提下，企業(yè)勞動(dòng)規(guī)章制度的建設(shè)可以著重從以下幾方面去進(jìn)行:

1.合法性建設(shè)。合法包括內(nèi)容合法、主體合法與程序合法。所謂內(nèi)容合法是指規(guī)章制度的內(nèi)容不得違反法律、行政法規(guī)以及政策規(guī)定。內(nèi)容的合法性是規(guī)章制度賴以存在的基礎(chǔ)。如勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容不但不能違反《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》及其配套法規(guī)，也不能違反民法通則、婚姻法、婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法、殘疾人就業(yè)保障法等基本法律。

主體適法?！秳趧?dòng)合同法》第四條明確了用人單位規(guī)章制度的制定主體是單位。所以企業(yè)的規(guī)章制度都應(yīng)該以企業(yè)的名義發(fā)布，而非企業(yè)內(nèi)部部門各行其是。

程序合法是指，勞動(dòng)規(guī)章制度的制定應(yīng)經(jīng)過勞動(dòng)合同法規(guī)定的民主制定程序。首先是協(xié)商定制?！秳趧?dòng)合同法》第四條明確規(guī)定，用人單位在制定、修改規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定;其次，勞動(dòng)規(guī)章制度必須公示并告知。用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度必須經(jīng)公示后方能第生效;未經(jīng)公示的規(guī)章制度對(duì)職工不具有約束力，也沒有法律上的效力。

2.制度化建設(shè)。主要任務(wù)是要系統(tǒng)化。一是內(nèi)容應(yīng)該全面。該有的制度都得立。比如招聘錄用制度、勞動(dòng)合同管理制度、薪酬和福利制度、考勤制度、休息、休假制度、獎(jiǎng)懲制度、績(jī)效考核制度、培訓(xùn)制度等;并且每項(xiàng)制度的內(nèi)容要完整。如休假制度?；榧賴?guó)家已經(jīng)有規(guī)定，企業(yè)應(yīng)該遵守;年假、病假、事假的時(shí)間要規(guī)定，病假、事假的工資在不低于法定標(biāo)準(zhǔn)的原則下企業(yè)可以自定;探親假、喪假，計(jì)劃體制內(nèi)有規(guī)定，但法律效力沒有涉及非國(guó)企企業(yè)，因此企業(yè)也應(yīng)該規(guī)定。二是制度之間應(yīng)該互相印證銜接，形成體系。既不能自相矛盾，也不能斷層缺位。

同時(shí)，根據(jù)企業(yè)行業(yè)性質(zhì)和規(guī)模大小，制度化水平要求不一。有的企業(yè)，制度沒有必要大而全，只要夠用就行。一些企業(yè)老板反映說，很多制度立了但一直沒有使用過，所以后來就沒那么認(rèn)真對(duì)待了。

3.文明化建設(shè)。管理要體現(xiàn)人性化，維護(hù)勞資和諧關(guān)系。重激勵(lì)，輕懲罰的管理，管人不如管心的制度才符合現(xiàn)代科學(xué)的管理理論。勞動(dòng)規(guī)章制度所適用的對(duì)象是人，而人是有感情的動(dòng)物。在設(shè)計(jì)規(guī)章制度時(shí)，要處處體現(xiàn)以人為本的思想。所以，企業(yè)要注意勞動(dòng)規(guī)章制度的內(nèi)容不得與社會(huì)公序良俗相違背，要滿足工人的基本生活生理需要，不侵犯人格尊嚴(yán)。同時(shí)還要考慮規(guī)章制度執(zhí)行過程中的公平與合理，避免用人單位和勞動(dòng)者的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等。如果用人單位片面強(qiáng)調(diào)權(quán)利而不愿承擔(dān)義務(wù)，必定引發(fā)用人單位和勞動(dòng)者之間的矛盾。

4.適應(yīng)性建設(shè)。一是內(nèi)容要具體。責(zé)、權(quán)、利應(yīng)當(dāng)明確并可預(yù)期，例如“嚴(yán)重違反規(guī)章制度的行為”，涉及勞動(dòng)合同的解除，是否給付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，是勞動(dòng)糾紛的常見原因之一，必須按照邏輯規(guī)律一一列舉。

二是語(yǔ)義明確。文字簡(jiǎn)潔，用語(yǔ)規(guī)范，表述清晰，不產(chǎn)生歧義。同時(shí)，切忌使用了過多生澀詞匯，語(yǔ)言應(yīng)力求通俗易懂。盡量使用法律語(yǔ)言和專業(yè)術(shù)語(yǔ)。

三是恰當(dāng)使用彈性語(yǔ)言。大的企業(yè)應(yīng)該聘用法律工作者，小的企業(yè)應(yīng)該咨詢或雇請(qǐng)法律行家，提高訂立制度的水平。

四是要結(jié)合企業(yè)的實(shí)際情況，與企業(yè)的行業(yè)性質(zhì)、規(guī)模、企業(yè)文化等相適應(yīng)。

5.執(zhí)行力建設(shè)。除了企業(yè)內(nèi)部主管部門及負(fù)責(zé)人應(yīng)該有制必依、執(zhí)制必嚴(yán)外，工會(huì)協(xié)商對(duì)話的能力和作用要提高增強(qiáng);勞動(dòng)行政部門審查、監(jiān)督，企業(yè)上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)作用都應(yīng)該到位。

對(duì)勞動(dòng)者的普法教育要進(jìn)一步加強(qiáng)，以提高勞動(dòng)者的對(duì)話能力;對(duì)工會(huì)組織應(yīng)該真正還其本來面目，實(shí)現(xiàn)工會(huì)為工人自己的維權(quán)組織的社會(huì)本質(zhì)，同時(shí)提高工會(huì)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力及法律素養(yǎng)。

在政府監(jiān)督方面，應(yīng)該增加合理性懲處。勞動(dòng)合同法只設(shè)置違法責(zé)任，沒有違理責(zé)任。對(duì)于沒有違法，但違背常理的行為，如苛刻的反人性不文明的企業(yè)規(guī)定和企業(yè)管理行為，勞動(dòng)行政部門可以制定談話、批評(píng)制度，在內(nèi)部會(huì)議、內(nèi)部文件上進(jìn)行點(diǎn)名批評(píng)，以示懲戒。

［1］方文生，等.完善郵政企業(yè)規(guī)章制度的措施探討［J］.郵政研究，2009，(2).

［2］林東.淺談構(gòu)建企業(yè)規(guī)章制度的幾個(gè)問題 ［J］.廣東科技，2009，(8).