對(duì)新水土保持法重點(diǎn)內(nèi)容的述評(píng)

張偉國

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

對(duì)新水土保持法重點(diǎn)內(nèi)容的述評(píng)

張偉國

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

水土保持;可持續(xù)發(fā)展;新水土保持法;重點(diǎn)內(nèi)容;述評(píng)

新水土保持法的頒布實(shí)施是我國水利法制建設(shè)的重要成果,是加強(qiáng)水土保持、防治水土流失、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。新水土保持法在立法目的、工作方針、管理體制、制度建設(shè)、法律實(shí)施等方面有諸多新理念、新發(fā)展、新突破,貫徹和體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的精神和要求。依據(jù)新水土保持法,結(jié)合我國水利法制建設(shè)的新形勢,對(duì)新水土保持法的總則、規(guī)劃、預(yù)防、治理、監(jiān)測和監(jiān)督、法律責(zé)任等重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了全面述評(píng)。

2010年 12月 25日,第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過了修訂后的《中華人民共和國水土保持法》,新法已于 2011年 3月 1日起施行。新水土保持法的頒布施行,是我國水利法制建設(shè)的重要成果,是新時(shí)期水利工作貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加強(qiáng)水土流失預(yù)防和治理的重要舉措,對(duì)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用和深遠(yuǎn)意義。

新水土保持法分為總則、規(guī)劃、預(yù)防、治理、監(jiān)測和監(jiān)督、法律責(zé)任、附則共 7章 60條,與 1991年頒布實(shí)施的水土保持法相比較,新法在章節(jié)上增加了“規(guī)劃”一章,并將原法“監(jiān)督”一章修訂為“監(jiān)測和監(jiān)督”一章;在條文上增加了 18條,并對(duì)原法的大部分條文進(jìn)行了修訂、調(diào)整和完善。新法是對(duì)原法的全面修訂,在指導(dǎo)思想、原則理念、制度構(gòu)建、法律實(shí)施等方面都有許多新發(fā)展、新突破、新進(jìn)步,充分體現(xiàn)和貫徹了科學(xué)發(fā)展觀的精神和要求。

1 貫徹科學(xué)發(fā)展觀,體現(xiàn)了人與自然和諧的理念

以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀,是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針,也是新形勢下水土保持工作的重要指導(dǎo)思想。新水土保持法貫徹全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀、體現(xiàn)人與自然和諧的理念,將近年來黨和國家關(guān)于水土保持生態(tài)建設(shè)的方針政策及成熟有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以法律形式確定下來。“科學(xué)發(fā)展、人與自然和諧”的理念貫穿于新法全文,其中在“總則”部分主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

一是立法目的貫徹和體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的要求。新水土保持法第一條規(guī)定:為了預(yù)防和治理水土流失,保護(hù)和合理利用水土資源,減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害,改善生態(tài)環(huán)境,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,制定本法。新法將原法第一條中的“發(fā)展生產(chǎn)”修改為“保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”,這不是文字上的簡單修改,而是體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀對(duì)水土保持工作的重要指導(dǎo)意義,進(jìn)一步突出了水土保持對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐作用,同時(shí)也明確了修訂水土保持法的重大指導(dǎo)思想。我國是世界上水土流失最為嚴(yán)重的國家之一,目前全國水土流失面積達(dá) 356萬 km2,水土流失面積大、分布廣、強(qiáng)度高、危害重、治理難。嚴(yán)重的水土流失,直接威脅著國家糧食安全、防洪安全、生態(tài)安全,水土流失已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。新水土保持法第一條明確將“保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”作為立法目的,就是為了進(jìn)一步加強(qiáng)水土流失預(yù)防和治理,更有效地保護(hù)和合理利用水土資源,改善生態(tài)環(huán)境,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,這既是水土保持工作貫徹科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求,又是水土保持工作實(shí)現(xiàn)人與自然和諧理念的具體體現(xiàn)。

二是水土保持工作方針體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求。新水土保持法進(jìn)一步修改完善了原法規(guī)定的水土保持工作方針。新法第三條規(guī)定:水土保持工作實(shí)行預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益的方針。其中,“保護(hù)優(yōu)先”、“突出重點(diǎn)”為新增原則;將原法第四條中的“綜合防治”改為“綜合治理”、“加強(qiáng)管理”改為“科學(xué)管理”,使水土保持工作方針更加科學(xué)、完善,能夠更加切實(shí)有效地指導(dǎo)水土保持工作全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。新法規(guī)定的水土保持工作方針突出了預(yù)防和保護(hù),全面完善和細(xì)化了預(yù)防保護(hù)措施,并通過新法設(shè)定或修訂的一系列法律制度來貫徹實(shí)施,具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性,充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展、人與自然和諧的理念和原則。

2 完善了水土保持管理體制,強(qiáng)化了政府水土保持管理職責(zé)

針對(duì)我國多年來水土保持管理體制不完善的狀況,新水土保持法修訂完善了關(guān)于水土保持管理體制的規(guī)定,并進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的水土保持管理責(zé)任,為政府開展和加強(qiáng)水土保持管理工作提供了健全、完善的體制保障。

新水土保持法第五條規(guī)定:國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu),在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作?？h級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé),做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。第五十九條規(guī)定:縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定的負(fù)責(zé)水土保持工作的機(jī)構(gòu),行使本法規(guī)定的水行政主管部門水土保持工作的職責(zé)。

依據(jù)新水土保持法的規(guī)定,我國的水土保持管理體制是:①國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作;②流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé);③縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作;④縣級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé),做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作;⑤縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定的負(fù)責(zé)水土保持工作的機(jī)構(gòu),行使本法規(guī)定的水行政主管部門水土保持工作的職責(zé)。

與原法相比較,新法在以下幾個(gè)方面對(duì)水土保持管理體制進(jìn)行了完善:一是增加規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé),為加強(qiáng)流域水土保持工作提供了法律依據(jù)。二是在明確縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域水土保持工作的基礎(chǔ)上,增加規(guī)定縣級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé),做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。三是增加規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定的負(fù)責(zé)水土保持工作的機(jī)構(gòu),行使本法規(guī)定的水行政主管部門水土保持工作的職責(zé)。

新法在完善水土保持管理體制的同時(shí),也強(qiáng)化了政府的水土保持管理職責(zé),主要包括:一是縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),將水土保持工作納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,對(duì)水土保持規(guī)劃確定的任務(wù),安排專項(xiàng)資金,并組織實(shí)施(第四條);二是國家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū),實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度(第四條);三是各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水土保持宣傳和教育工作,普及水土保持科學(xué)知識(shí),增強(qiáng)公眾的水土保持意識(shí)(第六條);四是縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)(第十二條);五是地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照水土保持規(guī)劃,采取封育保護(hù)、自然修復(fù)等措施,組織單位和個(gè)人植樹種草,擴(kuò)大林草覆蓋面積,涵養(yǎng)水源,預(yù)防和減輕水土流失(第十六條);六是地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)取土、挖砂、采石等活動(dòng)的管理,預(yù)防和減輕水土流失(第十七條)。新法關(guān)于政府水土保持管理職責(zé)的規(guī)定,為政府依法行政、依法開展水土保持管理、依法提供水土保持公共服務(wù)構(gòu)建了完善的法律制度保障。

3 健全了水土保持規(guī)劃制度,強(qiáng)化了規(guī)劃的法律地位和實(shí)施效力

水土保持規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系的重要組成部分,是對(duì)水土保持工作的總體部署,是開展和加強(qiáng)水土保持管理的重要依據(jù)。新水土保持法增設(shè)了“規(guī)劃”一章(共 6條),就規(guī)劃的編制主體、批準(zhǔn)程序、種類、內(nèi)容、編制、實(shí)施等作出了具體規(guī)定,相較于原法內(nèi)容大為豐富,加強(qiáng)了水土保持規(guī)劃的法律地位和實(shí)施效力。新法“規(guī)劃”一章的主要內(nèi)容:

一是規(guī)定了水土保持規(guī)劃的編制基礎(chǔ)和編制原則。新法規(guī)定:水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在水土流失調(diào)查結(jié)果及水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃定的基礎(chǔ)上,遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)的原則編制。國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期組織開展全國水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果。省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果,公告前應(yīng)當(dāng)將調(diào)查結(jié)果報(bào)國務(wù)院水行政主管部門備案(第十條、第十一條)。

二是規(guī)定了水土保持規(guī)劃的內(nèi)容及與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。新法規(guī)定:水土保持規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施等。水土保持規(guī)劃包括對(duì)流域或者區(qū)域預(yù)防和治理水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源作出的整體部署,以及根據(jù)整體部署對(duì)水土保持專項(xiàng)工作或者特定區(qū)域預(yù)防和治理水土流失作出的專項(xiàng)部署。水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)(第十三條第一、二、三款)。

三是規(guī)定了水土保持規(guī)劃的編制程序和實(shí)施效力。新法規(guī)定:縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門編制水土保持規(guī)劃,報(bào)本級(jí)人民政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)后,由水行政主管部門組織實(shí)施。水土保持規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行;經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃根據(jù)實(shí)際情況需要修改的,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃編制程序報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)(第十四條)。按照民主決策、科學(xué)決策的要求,新法還規(guī)定,編制水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求專家和公眾的意見(第十三條第四款)。

四是規(guī)定了其他規(guī)劃有關(guān)水土流失預(yù)防治理的對(duì)策措施。新法規(guī)定:有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃,在實(shí)施過程中可能造成水土流失的,規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施,并在規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前征求本級(jí)人民政府水行政主管部門的意見(第十五條)。

4 完善了水土保持預(yù)防措施,貫徹“預(yù)防為主”方針

新水土保持法第三章“預(yù)防”共 14條,是對(duì)原法第二章“預(yù)防”(共 9條)的修訂完善,針對(duì)不同的主體、不同的地區(qū)、不同的行為,從多方面規(guī)定了一系列水土流失預(yù)防措施,進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的水土保持工作方針,增加了對(duì)一些容易導(dǎo)致水土流失、破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以禁止或者限制的規(guī)定,完善了水土保持方案制度、水土保持監(jiān)測制度和水土保持設(shè)施驗(yàn)收制度,強(qiáng)化了對(duì)人為水土流失的預(yù)防和管控。

一是完善了特定區(qū)域的水土保護(hù)措施。新法規(guī)定:水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū),應(yīng)當(dāng)限制或者禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng),嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等。在侵蝕溝的溝坡和溝岸、河流的兩岸以及湖泊和水庫的周邊,土地所有權(quán)人、使用權(quán)人或者有關(guān)管理單位應(yīng)當(dāng)營造植物保護(hù)帶。禁止開墾、開發(fā)植物保護(hù)帶(第十八條)。禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物。在二十五度以上陡坡地種植經(jīng)濟(jì)林的,應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹種,合理確定規(guī)模,采取水土保持措施,防止造成水土流失(第二十條第一款)。禁止毀林、毀草開墾和采集發(fā)菜。禁止在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等(第二十一條)。

二是完善了對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失的預(yù)防措施。新法規(guī)定:生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū);無法避讓的,應(yīng)當(dāng)提高防治標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)化施工工藝,減少地表擾動(dòng)和植被損壞范圍,有效控制可能造成的水土流失(第二十四條)。依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,其生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當(dāng)綜合利用;不能綜合利用,確需廢棄的,應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專門存放地,并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害(第二十八條)。

三是完善了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理制度。新法規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案,報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門審批,并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案,采取水土流失預(yù)防和治理措施。沒有能力編制水土保持方案的,應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機(jī)構(gòu)編制。水土保持方案應(yīng)當(dāng)包括水土流失預(yù)防和治理的范圍、目標(biāo)、措施和投資等內(nèi)容。水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化的,應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。水土保持方案實(shí)施過程中,水土保持措施需要作出重大變更的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)(第二十五條第一、二、三款)。依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開工建設(shè)(第二十六條)。依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施,應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用;生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收,應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施;水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用(第二十七條)。新法關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的規(guī)定與原法的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是新法明確規(guī)定水行政主管部門“審批”水土保持方案,代替了原法規(guī)定的水行政主管部門“審查”水土保持方案;二是新法明確規(guī)定水土保持方案審批是水行政主管部門的一項(xiàng)獨(dú)立的行政許可事項(xiàng)。

四是增加了水土保持設(shè)施的管護(hù)要求。新法規(guī)定:水土保持設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持設(shè)施的管理與維護(hù),落實(shí)管護(hù)責(zé)任,保障其功能正常發(fā)揮(第十九條)。

5 完善了水土保持治理措施,貫徹“綜合治理”方針

新水土保持法第四章“治理”共 10條,是對(duì)原法第三章“治理”(共 8條)的修訂完善,進(jìn)一步完善了水土流失的治理措施,并強(qiáng)化了對(duì)不同類型水土流失的綜合治理。

一是加強(qiáng)了水土保持重點(diǎn)工程的建設(shè)管理。新法規(guī)定:國家加強(qiáng)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點(diǎn)工程建設(shè),加大生態(tài)修復(fù)力度。縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持重點(diǎn)工程的建設(shè)管理,建立和完善運(yùn)行管護(hù)制度(第三十條)。

二是建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。新法規(guī)定:國家加強(qiáng)江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作,多渠道籌集資金,將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度(第三十一條)。

三是建立水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。新法規(guī)定:開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治理。在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng),損壞水土保持設(shè)施、地貌植被,不能恢復(fù)原有水土保持功能的,應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi),專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理(第三十二條第一、二款)。

四是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與水土流失治理。新法規(guī)定:國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照水土保持規(guī)劃參與水土流失治理,并在資金、技術(shù)、稅收等方面予以扶持(第三十三條)。國家鼓勵(lì)和支持承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘,防治水土流失,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用,并依法保護(hù)土地承包合同當(dāng)事人的合法權(quán)益。承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘和承包水土流失嚴(yán)重地區(qū)農(nóng)村土地的,在依法簽訂的土地承包合同中應(yīng)當(dāng)包括預(yù)防和治理水土流失責(zé)任的內(nèi)容(第三十四條)。

五是細(xì)化了不同類型地區(qū)的水土流失治理措施。新法規(guī)定:在水力侵蝕地區(qū)、風(fēng)力侵蝕地區(qū)和重力侵蝕地區(qū),應(yīng)當(dāng)采取工程措施、植物措施和保護(hù)性耕作等措施,建立防風(fēng)固沙防護(hù)體系和監(jiān)測、預(yù)報(bào)、預(yù)警體系;在飲用水水源保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)植物過濾帶,嚴(yán)格控制化肥和農(nóng)藥的使用,減少水土流失引起的面源污染,保護(hù)飲用水水源(第三十五條、第三十六條)。

六是明確了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的水土保持要求。新法規(guī)定:對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所占用土地的地表土應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分層剝離、保存和利用,減少地表擾動(dòng)范圍;對(duì)廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地,應(yīng)當(dāng)采取攔擋、坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)等措施。在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后,對(duì)取土場和開挖面的裸露土地應(yīng)當(dāng)植樹種草、恢復(fù)植被,對(duì)閉庫的尾礦庫應(yīng)當(dāng)復(fù)墾(第三十八條第一款)。

6 加強(qiáng)了水土保持監(jiān)測和監(jiān)督,推進(jìn)公共服務(wù)與依法行政

新水土保持法第五章“監(jiān)測和監(jiān)督”共 7條,與原法第四章“監(jiān)督”(共 3條)相比較,增加了水土保持監(jiān)測的內(nèi)容,并對(duì)水土保持執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)行了修訂完善。

一是規(guī)定了政府關(guān)于水土保持監(jiān)測工作的職責(zé)。新法規(guī)定:縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水土保持監(jiān)測工作,發(fā)揮水土保持監(jiān)測工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾服務(wù)中的作用?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測工作經(jīng)費(fèi)(第四十條第一款)。

二是完善了水土保持監(jiān)測和公告制度。新法規(guī)定:國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)完善國家水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),對(duì)全國水土流失進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(第四十條第二款)。國務(wù)院水行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持監(jiān)測情況,定期公告水土流失類型、面積、強(qiáng)度、分布狀況、變化趨勢以及水土流失造成的危害、水土流失預(yù)防和治理情況(第四十二條)。

三是明確了生產(chǎn)建設(shè)單位水土流失監(jiān)測義務(wù)。新法規(guī)定:對(duì)可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機(jī)構(gòu),對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測,并將監(jiān)測情況定期上報(bào)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T。從事水土保持監(jiān)測活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程,保證監(jiān)測質(zhì)量(第四十一條)。

四是細(xì)化了監(jiān)督檢查措施并增加了依法行政的要求。新法規(guī)定:水政監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí),有權(quán)要求被檢查單位或者個(gè)人提供有關(guān)文件、證照、資料,就預(yù)防和治理水土流失的有關(guān)情況作出說明,進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查、取證;被檢查單位或者個(gè)人拒不停止違法行為,造成嚴(yán)重水土流失的,報(bào)經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn),可以查封、扣押實(shí)施違法行為的工具及施工機(jī)械、設(shè)備等(第四十四條)。水政監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí),應(yīng)當(dāng)出示執(zhí)法證件。被檢查單位或者個(gè)人對(duì)水土保持監(jiān)督檢查工作應(yīng)當(dāng)給予配合,如實(shí)報(bào)告情況,提供有關(guān)文件、證照、資料;不得拒絕或者阻礙水政監(jiān)督檢查人員依法執(zhí)行公務(wù)(第四十五條)。

五是完善了水土流失糾紛解決機(jī)制。新法規(guī)定:不同行政區(qū)域之間發(fā)生水土流失糾紛應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由共同的上一級(jí)人民政府裁決(第四十六條)。

7 完善和強(qiáng)化了水土保持法律責(zé)任,保障法律有效實(shí)施

新水土保持法規(guī)定了水土保持的基本原則、規(guī)劃、預(yù)防、治理、監(jiān)測和監(jiān)督等內(nèi)容,新設(shè)定或修訂了一系列法律制度。為保證這些原則和制度切實(shí)貫徹執(zhí)行,有效懲處水土保持違法行為,新水土保持法對(duì)原法的“法律責(zé)任”作了全面修訂,由原來的 9條增至 12條,其中新增 7條、修改 5條,增加了監(jiān)督管理部門不依法履行職責(zé)的法律責(zé)任,補(bǔ)充完善了管理相對(duì)人水土保持違法行為的法律責(zé)任。新法對(duì)“法律責(zé)任”的修訂完善主要體現(xiàn)在 4個(gè)方面:一是對(duì)新設(shè)定或修訂的法律制度規(guī)定了法律責(zé)任,完善了水土保持法律責(zé)任體系;二是增加了對(duì)違法行為的處罰種類,加大了處罰力度,體現(xiàn)了“過罰相當(dāng)”的原則;三是完善了法律責(zé)任的履行方式,加強(qiáng)了法律責(zé)任的可執(zhí)行性和可操作性;四是與有關(guān)法律相銜接,精簡了刑事責(zé)任、治安管理行政責(zé)任、民事責(zé)任、行政復(fù)議等規(guī)定,體現(xiàn)了社會(huì)主義法制統(tǒng)一的原則。

S157

C

1000-0941(2011)05-0008-04

張偉國(1970—),男,北京市人,高級(jí)經(jīng)濟(jì)師,博士,主要從事水利政策法規(guī)研究工作。

2011-03-15

(責(zé)任編輯 孫占鋒)