新中國礦業(yè)權(quán)制度演進(jìn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與博弈

吳 強(qiáng)

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

馬克思指出，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。應(yīng)用于礦業(yè)權(quán)管理的實踐，則是指有怎樣的宏觀經(jīng)濟(jì)背景、制度或環(huán)境，就有怎樣的礦業(yè)權(quán)制度安排。而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷是由多方利益集團(tuán)博弈的結(jié)果，或政府命令和法律引入造成的，即誘致性制度變遷(induced institutional change)或強(qiáng)制性制度變遷(imposed institutional change)[1-2]?？此坪翢o聯(lián)系的兩種觀點，實則有著共同的本質(zhì)，即無論是誘致性還是強(qiáng)制性制度變遷，其根本原因是由于宏觀經(jīng)濟(jì)背景或制度的改變。

少見于政府規(guī)章和頻繁出現(xiàn)于學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的“礦業(yè)權(quán)”，在新中國正式的法律條文中并未出現(xiàn)，但其包括探礦權(quán)和采礦權(quán)的內(nèi)涵已為政界和學(xué)界所認(rèn)同。探礦權(quán)、采礦權(quán)分離的制度安排，是基于提高管理效率之目的[3]，與制度演進(jìn)關(guān)系不大，因此本文使用“礦業(yè)權(quán)”這個詞。伴隨新中國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過渡及深化，礦業(yè)權(quán)管理從無到有，逐步完善，走過了一條與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)的演進(jìn)之路。在演進(jìn)過程中，中央政府、地方政府和企業(yè)各方的利益博弈，決定了演進(jìn)的方向和結(jié)果。當(dāng)然，不同的階段，博弈各方的目標(biāo)函數(shù)不盡相同。

1 無償取得的制度安排

從1949年新中國成立至1981年，礦產(chǎn)資源的使用是無償?shù)?，探礦權(quán)、采礦權(quán)的概念根本就不存在，亦即礦業(yè)權(quán)是無償取得的。1951年出臺的《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》，明確了礦產(chǎn)資源國家所有，其勘查、開發(fā)、分配均由政府負(fù)責(zé)。

1.1 無償取得的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

礦業(yè)權(quán)無償取得的制度安排，有其歷史的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從新中國成立到改革開放前的29年，我國長期處于高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，其間雖然進(jìn)行了一些財政制度的改革，但其重點主要是調(diào)整中央與地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，是計劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部的調(diào)整[4]。在這種體制下，國有礦業(yè)企業(yè)根據(jù)國家指令性計劃按部就班進(jìn)行生產(chǎn)，國家既是礦產(chǎn)資源的所有者，也是其生產(chǎn)者和消費(fèi)者。

1978～1981年期間，經(jīng)濟(jì)體制改革主戰(zhàn)場在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，使國民經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇。計劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)動搖，但發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)的政策并沒有明確提出，經(jīng)濟(jì)體制的變革并沒有立即改變礦產(chǎn)資源無償使用的狀況，礦業(yè)權(quán)無償取得制度得以延續(xù)。

1.2 博弈導(dǎo)向

改革開放以前，高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制，使博弈主體中央政府、地方政府、國有礦山企業(yè)的目標(biāo)函數(shù)基本一致，它們之間并不存在利益的博弈。在礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用中，政府下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，企業(yè)按計劃執(zhí)行，政府和企業(yè)均不存在制度變革的動機(jī)，使得礦產(chǎn)資源無償使用制度，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下長期處于均衡。

1978年后，經(jīng)濟(jì)的快速復(fù)蘇，加大了國家對礦產(chǎn)資源的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體采礦開始出現(xiàn)。由于開采技術(shù)落后，開發(fā)利用效益低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體采礦濫采亂挖，造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)和破壞，尤其擾亂了礦業(yè)秩序。在這種背景下，中央政府、地方政府、礦山企業(yè)出現(xiàn)了利益沖突，逐漸打破了礦產(chǎn)資源無償使用的制度均衡。中央政府要維護(hù)所有者權(quán)益、地方政府要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、企業(yè)開始追求最大利潤，它們之間的博弈推動了制度變遷。

2 有償使用在博弈中深化

2.1 有償使用的制度演進(jìn)

礦產(chǎn)資源有償使用制度，萌芽于1982年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》。該條例第九條規(guī)定：“參與合作開采海洋石油資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)都應(yīng)當(dāng)依法納稅，繳納礦區(qū)使用費(fèi)”。1984年開始試行的《中華人民共和國資源稅條例(草案)》，對礦產(chǎn)資源的有償使用起到了推波助瀾的作用。即使到此時，新中國的制度條文中，仍沒有出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的概念。探礦權(quán)、采礦權(quán)概念的明確提出，始于1986年出臺的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，該法確立了礦產(chǎn)資源有償開采的原則，但禁止采礦權(quán)交易。1994年發(fā)布實施的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，可以說是對有償使用制度的具體落實。1996年修改后的《礦產(chǎn)資源法》，確立了探礦權(quán)和采礦權(quán)有償取得的制度，并在有限的范圍內(nèi)放開了探礦權(quán)和采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。1998年，國務(wù)院出臺的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》三個行政法規(guī)，為新礦產(chǎn)資源法的具體實施提供了操作依據(jù)。2003年，國土資源部發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》，進(jìn)一步強(qiáng)化了市場對礦產(chǎn)資源配置的基礎(chǔ)性作用。至此，以礦業(yè)權(quán)管理為核心的礦產(chǎn)資源有償使用制度基本完善。

2.2 有償使用制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

從改革開放初期至十六屆三中全會之前的二十年，是中國探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制取得根本突破的關(guān)鍵時期。自1984年十二屆三中全會通過的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出了發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟(jì)開始，到1993年十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，到2003年十六屆三中全會的召開，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，市場在資源配置中的作用愈加明顯。伴隨經(jīng)濟(jì)體制由計劃向市場的變革，礦產(chǎn)資源的使用也由無償逐步向有償轉(zhuǎn)變。1984年提出發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟(jì)后，在1986年出臺的礦產(chǎn)資源法，就確立了礦產(chǎn)資源有償開采的原則；緊接十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，1996年修改后的礦產(chǎn)資源法，就確立了探礦權(quán)和采礦權(quán)有償取得的制度。之后的幾年，我國財稅、金融、流通、住房和政府機(jī)構(gòu)改革，沿市場經(jīng)濟(jì)體制的方向進(jìn)一步深化，礦產(chǎn)資源有償使用制度，也通過行政法規(guī)和部門規(guī)章的發(fā)布而逐步完善。

2.3 博弈導(dǎo)向

在探索市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，礦業(yè)權(quán)無償取得的制度安排，顯然已不合時宜。為維護(hù)礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，在各種因素的誘導(dǎo)下，中央政府實施了礦產(chǎn)資源管理的強(qiáng)制性制度變遷——從礦業(yè)權(quán)無償取得到礦產(chǎn)資源有償使用，并逐步使有償使用制度趨于完善。

進(jìn)入21世紀(jì)，礦產(chǎn)品需求旺盛，礦業(yè)權(quán)市場空前繁榮，大量資金涌入進(jìn)行礦業(yè)權(quán)炒作。地方政府為追求更多的收益，不顧地質(zhì)工作規(guī)律，盲目以招拍掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)。這種現(xiàn)象的直接后果是，地質(zhì)勘查工作推進(jìn)緩慢，礦業(yè)權(quán)市場混亂。制度決定者和接受者的均衡被打破，產(chǎn)生了新的制度需求。在新一輪博弈中，中央政府的目標(biāo)是規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場秩序、取得地質(zhì)找礦新突破；地方政府則更多地追求礦業(yè)權(quán)出讓的收益；投機(jī)企業(yè)只想通過礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得收益；擁有技術(shù)優(yōu)勢但缺少資金的礦業(yè)企業(yè)，則排斥招標(biāo)拍賣掛牌出讓礦業(yè)權(quán)的方式。各方利益的博弈，促使礦業(yè)權(quán)制度向更細(xì)化的管理方式演進(jìn)。

3 分類分級管理的實踐

3.1 分類分級管理制度的實施

針對礦業(yè)權(quán)市場存在的問題，處于博弈主導(dǎo)地位的中央政府，再次實施強(qiáng)制性制度變遷。因此，按照各級主管部門的權(quán)限，根據(jù)礦產(chǎn)資源的不同類別，礦業(yè)權(quán)分類分級管理制度應(yīng)運(yùn)而生。

為規(guī)范探礦權(quán)、采礦權(quán)登記審批管理，國土資源部2005年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》，調(diào)整了中央和地方的審批權(quán)限，對部、省兩級國土資源主管部門審批頒發(fā)勘查許可證、采礦許可證的權(quán)限進(jìn)行重新規(guī)范。2006年，為了進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，完善探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌管理辦法，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》。按照探礦權(quán)、采礦權(quán)管理的法定權(quán)限，礦業(yè)權(quán)出讓由縣級以上人民政府國土資源主管部門負(fù)責(zé)。根據(jù)礦產(chǎn)資源自然賦存特點，將礦產(chǎn)資源分為無風(fēng)險、低風(fēng)險、高風(fēng)險三類；并依據(jù)不同類及其勘查、開采程度分別實行招標(biāo)拍賣掛牌、協(xié)議和“申請在先(先申請者先依法登記)”等方式出讓礦業(yè)權(quán)。

3.2 礦業(yè)權(quán)管理制度何去何從

礦業(yè)權(quán)分類分級管理實質(zhì)是對礦產(chǎn)資源有償使用制度的調(diào)整，也可以說是完善。但這種調(diào)整并非簡單地修修補(bǔ)補(bǔ)，而是對管理方式有著根本性的變革。其實，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律的要求，近幾年我國在不斷地對礦業(yè)權(quán)管理制度進(jìn)行調(diào)整和完善。例如，設(shè)立中央地質(zhì)勘查基金，引導(dǎo)和拉動商業(yè)性礦產(chǎn)勘查；對探礦權(quán)、采礦權(quán)進(jìn)行整合，促進(jìn)資源高效開發(fā)利用(《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》國土資發(fā)〔2009〕141號)；實施礦產(chǎn)資源整裝勘查、優(yōu)化探礦權(quán)出讓，加快實現(xiàn)地質(zhì)找礦重大突破(《國土資源部關(guān)于構(gòu)建地質(zhì)找礦新機(jī)制的若干意見》國土資發(fā)〔2010〕59號)；推進(jìn)礦業(yè)權(quán)有形市場建設(shè)，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理(《國土資源部關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》國土資發(fā)〔2010〕145號)等。這些調(diào)整，都是中國礦業(yè)權(quán)管理最新的制度安排。

即使如此，我國礦業(yè)權(quán)管理仍然存在這樣或那樣的問題，如礦業(yè)權(quán)市場還不健全，表現(xiàn)在多層次市場交易平臺不健全、風(fēng)險勘查資本市場不健全、中介服務(wù)體系不健全等方面[5]；中央政府和地方政府的矛盾依然存在；礦業(yè)權(quán)投機(jī)行為仍沒有消除等。制度的演進(jìn)從來不是空穴來風(fēng)，直接依據(jù)是存在的問題，而本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變動和各利益集團(tuán)的博弈。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制愈加完善，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》也明確指出，要繼續(xù)改革攻堅，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破性進(jìn)展。未來的一段時期，既是我國各類市場要素不斷健全的時期，也是礦產(chǎn)資源需求高峰期，這就要求我們按照市場的規(guī)則，從開源與節(jié)流兩方面合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。礦業(yè)權(quán)各利益主體在新一輪博弈中，中央政府將更加關(guān)注引導(dǎo)社會資金更多地投入礦業(yè)、如何更好地發(fā)揮地勘隊伍的技術(shù)優(yōu)勢，地方政府仍然將以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，企業(yè)永遠(yuǎn)以追求利潤為目的。資本與技術(shù)的結(jié)合，是礦業(yè)權(quán)制度各行為主體都樂意接受的結(jié)果，這也許是未來礦業(yè)權(quán)管理制度的演進(jìn)方向。

4 結(jié)論

宏觀經(jīng)濟(jì)背景、制度或環(huán)境與各利益主體的博弈，是礦業(yè)權(quán)制度演進(jìn)的推動力，而中央政府在博弈各方中起主導(dǎo)作用。新中國成立后，長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制決定了礦業(yè)權(quán)無償取得的制度安排。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，礦產(chǎn)資源有償使用制度得以確立和不斷健全。在有償使用的基礎(chǔ)上，礦業(yè)權(quán)分類分級管理是中央政府、地方政府、企業(yè)各利益主體博弈的結(jié)果。市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和各利益主體的新一輪博弈，將有可能使礦業(yè)權(quán)管理制度朝資金與技術(shù)如何更好融合的方向演進(jìn)。

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