礦業(yè)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際比較研究

王 艷,程宏偉

(成都理工大學(xué)，四川 成都 610059)

礦群沖突是我國礦業(yè)開發(fā)目前面臨的焦點問題。如何統(tǒng)籌政府、企業(yè)、居民等利益相關(guān)者的權(quán)利要求，需要綜合的治理機制。在重要的產(chǎn)業(yè)政策條款中，可持續(xù)發(fā)展對整個社會的重要性得到了普遍認(rèn)可，礦業(yè)生產(chǎn)不應(yīng)以犧牲社區(qū)人民生活的保障體系為代價(Labonne，1999)。在促進礦業(yè)所在地區(qū)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展這一問題上，政府、礦業(yè)公司在實踐上采取多種措施，第三方機構(gòu)與組織也進行了研究與探索，在解決實際問題方面積累了一些有效的經(jīng)驗。

1 礦業(yè)社區(qū)與可持續(xù)發(fā)展

20世紀(jì)90年代開始，因為礦業(yè)開發(fā)造成的環(huán)境影響，使得各方關(guān)注角度逐漸轉(zhuǎn)移到地方一級社區(qū)的發(fā)展。礦業(yè)社區(qū)的界定有不同的觀點，Veiga et al. (2001)認(rèn)為，礦業(yè)社區(qū)是一個居民受到附近礦業(yè)開發(fā)顯著影響的地區(qū)，其范圍大到城鎮(zhèn)、小到村莊。ICMM(2005)認(rèn)為， “社區(qū)指擁有共同的信仰價值、穩(wěn)定的成員關(guān)系和連續(xù)的互動預(yù)期的社會團體。社區(qū)可以作為擁有共同利益的個人團體，并根據(jù)地理位置、政治或是資源界限或是社會性質(zhì)來定義”。一般來說，礦業(yè)社區(qū)是指緊鄰和周圍區(qū)域受到采礦活動影響的居民(澳大利亞礦業(yè)協(xié)會，2005)。但對于某些社會經(jīng)濟對礦產(chǎn)資源開采的依賴性較大的國家，如納米比亞、博茨瓦納等，受影響范圍可能是整個國家，因此整個國家可以看作一個“社區(qū)”。礦業(yè)社區(qū)可以認(rèn)為是受礦業(yè)開發(fā)影響的地理空間范圍內(nèi)的居民集合，具有一定的組織體系和利益目標(biāo)。

隨著可持續(xù)發(fā)展觀的深入，礦業(yè)社區(qū)經(jīng)濟、環(huán)境、社會問題受到政府及礦業(yè)公司的重視。為了避免環(huán)境惡化和社會動蕩，必須建立生態(tài)可持續(xù)、經(jīng)濟活力、社會公平的可持續(xù)礦業(yè)社區(qū)(Veiga et al，2001)。礦業(yè)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，不僅要從礦業(yè)開采中分享收益，還需要礦區(qū)自己獲得可持續(xù)發(fā)展能力。ICMM(2005)指出，社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力是通過采礦政策的支持，將當(dāng)?shù)氐囊环N資產(chǎn)和不可再生的資源轉(zhuǎn)化為另外一種資源和可持續(xù)的人力、社會和金融資本來實現(xiàn)的。

2 實踐經(jīng)驗與理論研究

2.1 政府支配礦業(yè)收益模式

在國際上，因國家政治體制及礦產(chǎn)資源歸屬權(quán)不同，各國政府采取不同的機制，保障礦業(yè)社區(qū)獲得穩(wěn)定利益；公平的礦業(yè)收益分配體系，保障了資源富集地區(qū)居民的可持續(xù)發(fā)展生計。

在中央政府統(tǒng)一管理礦業(yè)收益的國家，一般通過轉(zhuǎn)移支付的形式給予礦業(yè)地區(qū)補償。二十世紀(jì)五、六十年代，德國魯爾區(qū)因為資源開采造成環(huán)境惡化、工人失業(yè)等問題，德國政府通過政府投資幫助當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在受礦業(yè)影響較大的國家，如挪威、博茨瓦納、智利、委內(nèi)瑞拉等，通過設(shè)立儲蓄基金或穩(wěn)定基金，來保障社會的可持續(xù)發(fā)展。其中，挪威的政府養(yǎng)老基金(Government Pension Fund -Global)運作較為成功，獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益。1990年開始，挪威政府將石油收益的一部分轉(zhuǎn)入該基金，通過建立長期儲蓄，為解決老齡化人口問題儲備資金。

資源富集地區(qū)對礦業(yè)收益的分享，是影響礦業(yè)社區(qū)居民生活水平的重要因素。在聯(lián)邦國家，如加拿大、澳大利亞、美國等，州(省)政府對自己所轄范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源具有征稅的權(quán)利，可以自主支配礦業(yè)收益。部分資源富集的州(省)政府也設(shè)立了資源基金，用于保障可持續(xù)發(fā)展。如阿拉斯加永久基金(Alaska Permanent Fund )、阿爾伯塔遺產(chǎn)儲蓄信托基金(Alberta Heritage Savings Trust Fund)、懷俄明州永久礦業(yè)信托基金(Permanent Wyoming Mineral Trust Fund)等。政府獲得的財政收入，可以用于基礎(chǔ)建設(shè)投資，也可以向居民分紅。其中，阿拉斯加永久基金直接向該州居民分紅，是自然資源公共利益分配的成功樣板。1980年開始，阿拉斯加州每年要將至少25%的資源收入劃撥到該基金中，基金收益向該州居民發(fā)放紅利。

政府的礦業(yè)收益分配基于多重目標(biāo)，如果不能合理分配，那么這種模式也難以保障礦業(yè)社區(qū)居民的利益。阿爾伯塔基金最初設(shè)立的目的，是造福當(dāng)代居民及其子孫，但在執(zhí)行過程中，基金收益被轉(zhuǎn)入政府預(yù)算，也向其他省份提供貸款，并沒有完全遵守最初的目標(biāo)。公民基金在發(fā)展中國家的應(yīng)用還存在爭論，由于大多數(shù)資源豐富的國家經(jīng)濟持續(xù)表現(xiàn)不佳，一些學(xué)者提出，這些國家應(yīng)該實施公民基金。但Hjort(2006)通過案例研究發(fā)現(xiàn)，由于發(fā)展中國家在實施體制以及運作資金能力上的限制，阿拉斯加類型的公民分配基金在解決發(fā)展中國家資源詛咒問題時，似乎并沒有發(fā)揮作用。

Labonne(1999)認(rèn)為，發(fā)展中國家中央政府的權(quán)力下放，對礦業(yè)收益分配與社區(qū)間的關(guān)系產(chǎn)生了影響。一些發(fā)展中國家通過礦業(yè)立法和政策修正，將礦業(yè)利益下放到地方政府。對于礦業(yè)社區(qū)所面臨的可持續(xù)發(fā)展問題，有些國家已經(jīng)做出明確的政策規(guī)定。秘魯相關(guān)法律規(guī)定，礦業(yè)稅收的一半返回給礦業(yè)項目所在省。印度尼西亞礦產(chǎn)資源收益的70%，在州和地方政府分配。加納礦業(yè)權(quán)利金收入10%的比例分配給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，并建立礦業(yè)發(fā)展基金，從其中撥出部分返還給直接受到采礦活動影響的社區(qū)。南非政府在2004年修訂礦業(yè)法規(guī)，明確了政府及采礦企業(yè)對礦業(yè)社區(qū)發(fā)展的責(zé)任。此外，不少國家規(guī)定礦業(yè)公司使用在礦區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)方面的資金具有抵稅作用。運用法律手段保障礦業(yè)社區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展收到一定成效，但是有些政策的執(zhí)行過程缺乏清晰的程序保障，并未取得應(yīng)有效果。并且多數(shù)國家的礦業(yè)政策，沒有確定礦產(chǎn)資源開采與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益分配關(guān)系。

2.2 公司直接支持社區(qū)發(fā)展模式

礦業(yè)公司與礦業(yè)社區(qū)的發(fā)展直接相關(guān)，通常礦產(chǎn)資源所在地經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，地方政府行政能力較弱，礦業(yè)公司經(jīng)常直接承擔(dān)礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展計劃。進入21世紀(jì)，礦業(yè)公司的社區(qū)政策開始擴展到促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、雇傭當(dāng)?shù)鼐用?、促進小企業(yè)發(fā)展，逐漸從短期利益分享轉(zhuǎn)到促進社區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展。在一些發(fā)展中國家，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的承諾范圍更廣，可能包括教育和健康、對土著人民的支持和體制建設(shè)等(Humphreys， 2001)。

一些大中型公司已經(jīng)采取了相應(yīng)措施，從設(shè)計和工程建設(shè)到開采和結(jié)束的每個階段，都始終顧及到社區(qū)居民的利益。多數(shù)礦業(yè)公司通過設(shè)立基金和社區(qū)發(fā)展項目，確保礦區(qū)能分享到礦產(chǎn)開發(fā)的收益。納米比亞Rossing礦業(yè)公司于1978年設(shè)立Rossing基金會，該基金會由一個獨立的信托董事會管理，公司將稅后股東收益的2%捐給基金會，至2008年，該基金會共投入1.2億用于各種發(fā)展項目。英美資源公司開發(fā)出“社會經(jīng)濟評估工具箱(SEAT)”，在對業(yè)務(wù)所帶來的直接和間接影響進行評估的基礎(chǔ)上，同利益相關(guān)者合作制定共同支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的計劃。巴西淡水河谷建立一種超越采礦周期的可持續(xù)發(fā)展模式，當(dāng)其在礦業(yè)社區(qū)的經(jīng)營結(jié)束時，通過其對礦區(qū)的各種舉措，該可持續(xù)發(fā)展模式可以維持不變。

在具體實踐上，礦業(yè)公司除了為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供基礎(chǔ)建設(shè)和教育培訓(xùn)以外，還考慮將支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的投資，用于支持給當(dāng)?shù)貛眍~外技術(shù)和資源的項目上。通過聯(lián)合經(jīng)營和優(yōu)先采購、提供小額信貸以鼓勵小型企業(yè)的發(fā)展等，促進社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。例如AngloGold礦業(yè)公司在南非實施扶持中小企業(yè)發(fā)展計劃，通過中小企業(yè)委員會這個平臺來尋找潛在商業(yè)機會，提供面向中小企業(yè)的管理和技術(shù)幫助、貸款融資、臨時性借款、貸款幫助和合資等服務(wù)，還幫助中小企業(yè)建立商業(yè)計劃(施訓(xùn)鵬，2005)。礦業(yè)企業(yè)通過這種途徑，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，提供了礦業(yè)社區(qū)積累人力和金融資本的重要手段，增強了社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力。

雖然礦業(yè)公司在承擔(dān)礦業(yè)社區(qū)發(fā)展問題上取得了很大進步，但是越來越多的公司避免過于家長式或承擔(dān)國家及地方政府職能的方法。Garvin et al. (2009) 通過對加納西部Wassa地區(qū)金礦開采社區(qū)與公司關(guān)系的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于缺乏各級政府的參與，社區(qū)對企業(yè)的支持懷有過高期望，形成一種準(zhǔn)政府關(guān)系，一旦出現(xiàn)負(fù)外部性影響，則會造成社區(qū)與公司的沖突。礦業(yè)公司需要既能支持社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，又能使公司盈利的投資決策，Esteves(2008)提出社會投資決策模型，運用多準(zhǔn)則決策分析技術(shù)集成業(yè)務(wù)規(guī)劃進程與社會影響評估，幫助企業(yè)考慮多重利益的基礎(chǔ)上做出有效決策。

2.3 多方參與發(fā)展模式

Labonne(1999)認(rèn)為，礦業(yè)公司要避免“越俎代庖”，必須提醒政府完成他們所分擔(dān)的任務(wù)，與政府及其各級機構(gòu)、援助組織以及非政府組織結(jié)成新型協(xié)作伙伴關(guān)系。目前，礦業(yè)企業(yè)積極與資源開發(fā)的利益相關(guān)方及第三方組織合作，尋找更加可持續(xù)的路徑。隨著礦業(yè)社區(qū)權(quán)利的提升，社區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)能夠主動參與而不是被動接受發(fā)展行動，資源開發(fā)地社區(qū)能夠有效的參與到社區(qū)發(fā)展的政策制定與實施及利益分享的全過程，通過正式程序與非正式程序解決社區(qū)發(fā)展問題。

參與式發(fā)展，首先需要社區(qū)居民有表達(dá)自己利益要求和發(fā)展愿景的決策制定機制(Labonne，1999；Veiga et al.，2000)。在一些礦業(yè)國家，公眾有權(quán)利參與資源開發(fā)項目申請、經(jīng)營許可證審批等過程。澳大利亞實行社會經(jīng)營許可證制度，企業(yè)在從事礦業(yè)活動時，不僅要滿足法律法規(guī)的要求，還要通過與社區(qū)居民的溝通，滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨?，以獲得社區(qū)組織和居民的支持。澳大利亞考克斯煤炭公司開發(fā)Hunter Valley一處煤礦，位于商業(yè)葡萄園的地下，由當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c的公開會議上，對塌陷及對地下水的影響表示強烈關(guān)注。該公司組成一個特別項目小組及社區(qū)咨詢辦公室，通過對關(guān)鍵利益相關(guān)人進行咨詢，并在學(xué)術(shù)機構(gòu)和顧問的協(xié)助下制定一個葡萄園監(jiān)控計劃，將煤礦開采對葡萄園的影響降至最低，最終獲得社區(qū)的支持(CED，2006)。

國際機構(gòu)、非政府組織等在礦業(yè)與社區(qū)發(fā)展中起到重要作用，無論是全球性的倡導(dǎo)還是地方性的關(guān)注，第三方機構(gòu)與不同利益相關(guān)者的關(guān)系正在從被動的協(xié)商轉(zhuǎn)變成主動的參與，致力于擴展社會權(quán)利和民主。加納受礦業(yè)影響社區(qū)協(xié)會(WACAM)要求國會考慮礦業(yè)社區(qū)的能力，并在其討論新的礦業(yè)法的時候，考慮礦業(yè)對社區(qū)的影響、補償、安置等方面的問題(陳麗萍等，2005)。由世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會(WBCSD)和國際環(huán)境與發(fā)展研究所(IIED)發(fā)起的 MMSD計劃，在建設(shè)可持續(xù)性社區(qū)、社區(qū)參與決策以及社區(qū)型組織的發(fā)展方面進行了探索。2005年，ICMM開發(fā)出包括17種工具的社區(qū)發(fā)展工具包，目的是促進礦業(yè)公司、社區(qū)和政府之間的聯(lián)系，以支持社區(qū)可持續(xù)發(fā)展活動。社會團體幫助礦業(yè)社區(qū)獲得有利信息，社區(qū)也更加了解自己的需要和權(quán)力。加拿大和澳大利亞礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及到土著民族的利益，由于土著民族受到文化知識和政治活動能力等方面的影響，他們經(jīng)常聘請可以信賴的人類學(xué)、法學(xué)等方面的專家，代表他們執(zhí)行與政府、企業(yè)的協(xié)商談判任務(wù)。

可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展活動，需要政府、企業(yè)與社區(qū)之間的有效合作。要使利益在各主體間合理分配，前提是建立一種能使各方共同參與政策制定及利益分配的機制，在程序上維護利益分配公平。力拓Kennecott Utah銅礦建立了一種社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，就公司各種事項與政府機構(gòu)、社區(qū)委員會、環(huán)境和學(xué)術(shù)團體等，通過定期會議進行商討。這一方式，提供了礦業(yè)社區(qū)參與發(fā)展決策、維護自身各項權(quán)益的途徑。而在具體的執(zhí)行過程中，應(yīng)該在利益相關(guān)者協(xié)商初期，就設(shè)計出一套框架來解決爭議，一旦出現(xiàn)沖突，有一種各方認(rèn)可的調(diào)?；蛘咧俨梅椒?。在社區(qū)對資源環(huán)境管理的參與和地方權(quán)力日益增長的情況下，布魯斯(2004)認(rèn)為，在處理資源分配或環(huán)境事務(wù)產(chǎn)生的沖突時，替代性爭端化解(ADR)方法較之政治、行政、司法途徑更優(yōu)，通過公眾咨詢、協(xié)商、調(diào)解、仲裁這四種類型的ADR，尋求有利于各方利益的解決方案。Daniel Franks(2009)提出一種礦業(yè)與社區(qū)“共享未來”的途徑，解決礦業(yè)和社區(qū)的沖突。在了解社區(qū)的過去和對未來的預(yù)期的基礎(chǔ)上，政府、企業(yè)、社區(qū)及其他相關(guān)組織通過參與協(xié)商，制定社區(qū)可持續(xù)發(fā)展框架。

3 結(jié)語

在我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中，資源地社區(qū)居民只能獲得占用土地及地面財物損毀的相應(yīng)補償，很少能在開采過程中分享利益。因此，礦區(qū)周邊居民可持續(xù)生計得不到保障，造成礦群矛盾沖突不斷，有些演變成群體性事件，影響礦業(yè)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。雖然具體解決機制的選擇，受到政治體制、法律政策及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)情況、可利用的資源以及項目所處的階段等因素影響，并不能直接采用已有模式，但是這些實踐經(jīng)驗、框架方法及工具，對于我國建立資源地居民利益分享機制，保障礦業(yè)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有借鑒意義。

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