對(duì)我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)與治理的若干建議

陳麗新

(中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院, 北京 101149)

充分認(rèn)識(shí)我國(guó)礦山環(huán)境問題的嚴(yán)重性和緊迫性，認(rèn)真分析產(chǎn)生礦山地質(zhì)生態(tài)環(huán)境的深層次原因，客觀審視國(guó)外在礦山環(huán)境保護(hù)和治理過程中所積累的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，尋找我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)與治理的應(yīng)對(duì)之策。筆者認(rèn)為，可以從管理體制、管理機(jī)制和規(guī)章制度三個(gè)方面，加強(qiáng)我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)與治理工作。

1 構(gòu)建國(guó)土資源部門主導(dǎo)的礦山環(huán)境管理新體制

明確縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)是很必要的，也是我國(guó)國(guó)土資源管理新體制的必然要求。國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門，主管全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查、開采及其環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門協(xié)助國(guó)務(wù)院國(guó)土資源行政主管部門，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采及其環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府國(guó)土資源行政主管部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采及其環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門協(xié)助同級(jí)國(guó)土資源行政主管部門，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采及其環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理工作。

2 構(gòu)建礦山環(huán)境保護(hù)與治理新機(jī)制

2.1 建立完善的礦區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制

全國(guó)人大常委會(huì) 2002 年通過《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，標(biāo)志著我國(guó)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)在環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制方面，已經(jīng)有了法律層面上規(guī)定。但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，更多的是關(guān)注評(píng)價(jià)和控制一兩個(gè)項(xiàng)目的“點(diǎn)”上的環(huán)境問題，而沒有對(duì)影響全局的“面”上的環(huán)境問題做出評(píng)價(jià)和控制。雖然對(duì)礦山建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但還是不能阻止礦區(qū)環(huán)境破壞的發(fā)生，因此礦區(qū)周邊的環(huán)境污染仍在發(fā)展，生態(tài)破壞的范圍仍在擴(kuò)大，環(huán)境形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。因此，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》應(yīng)在立法思想上，增加對(duì)宏觀活動(dòng)的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制度設(shè)計(jì)。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是“源頭和過程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，是對(duì)政策、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃中的資源環(huán)境承載能力，進(jìn)行深入的分析預(yù)測(cè)和科學(xué)評(píng)價(jià)，是采取預(yù)防措施或者其他補(bǔ)救措施。確立嚴(yán)格規(guī)范的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，從源頭上控制環(huán)境污染，完善礦區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制，是礦山環(huán)境保護(hù)的第一道防線。

2.2 建立礦山企業(yè)自身環(huán)保機(jī)制

改善礦業(yè)環(huán)保，應(yīng)從每個(gè)礦山企業(yè)做起，應(yīng)當(dāng)在企業(yè)內(nèi)部建立起環(huán)境目標(biāo)評(píng)估程序和決策模式，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)自身環(huán)保行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和反思，督促企業(yè)本著資源優(yōu)化配置的原則，對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行治理和整治。在這一方面，我國(guó)可以借鑒澳大利亞礦山企業(yè)的做法，建立“礦業(yè)公司環(huán)境管理系統(tǒng)”，由礦山企業(yè)管理層對(duì)礦山環(huán)境管理作出全面的承諾，并把對(duì)礦山環(huán)境管理的承諾綜合到組織戰(zhàn)略和日常規(guī)劃及運(yùn)作中。礦山環(huán)境管理系統(tǒng)，適用于任何大、中、小型礦山企業(yè)，從礦區(qū)勘探階段、礦山建設(shè)可行性階段、規(guī)劃階段、開發(fā)運(yùn)作階段直至礦山閉坑后整個(gè)礦山開發(fā)全過程的環(huán)境監(jiān)督管理，都納入企業(yè)自身的“環(huán)境管理系統(tǒng)”中。依法加強(qiáng)我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)管理，采用礦山環(huán)境管理系統(tǒng)，必將使我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益和環(huán)境效益的最佳統(tǒng)一。

2.3 規(guī)范補(bǔ)償資金的營(yíng)運(yùn)機(jī)制

2.3.1 建立補(bǔ)償資金使用的招標(biāo)機(jī)制

由于礦山環(huán)境恢復(fù)具有很強(qiáng)的外部性，即復(fù)墾實(shí)施個(gè)人獲得的經(jīng)濟(jì)利益，遠(yuǎn)小于復(fù)墾給社會(huì)帶來的公共利益。因此，礦區(qū)政府要給予土地復(fù)墾者優(yōu)先使用復(fù)墾后土地的權(quán)利，或給予廢棄礦山剩余開采權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)或民間個(gè)體恢復(fù)治理廢棄礦山。廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金以及礦山環(huán)境恢復(fù)治理未達(dá)標(biāo)企業(yè)交納的保證金，可由礦區(qū)政府委托中介組織，采取公開招標(biāo)方式，進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成分積極參與，實(shí)現(xiàn)環(huán)保投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化和運(yùn)行管理市場(chǎng)化。將廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金和保證金作為政府鼓勵(lì)性的補(bǔ)助，引導(dǎo)社會(huì)資本投入礦山開發(fā)補(bǔ)償，使投資企業(yè)能夠獲得相對(duì)合理的利潤(rùn)回報(bào)，實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，即礦山廢棄地復(fù)墾的產(chǎn)出收益大于投入資本。治理工程的費(fèi)用，以治理受益單位自籌資金為主，并實(shí)行復(fù)墾治理資金補(bǔ)貼的激勵(lì)機(jī)制，有效地激勵(lì)和調(diào)動(dòng)包括村鎮(zhèn)、集體、 企業(yè)和個(gè)體農(nóng)民在內(nèi)的多方投資治理積極性。

2.3.2 規(guī)范補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管機(jī)制

要進(jìn)一步完善地方政府領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)機(jī)制、政績(jī)考評(píng)機(jī)制和責(zé)任追究制度，將礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作內(nèi)容，納入國(guó)土資源管理目標(biāo)責(zé)任書中。建立地方政府對(duì)轄區(qū)礦山環(huán)境建設(shè)負(fù)總責(zé)的責(zé)任制;要求礦山環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目，有明確的年度計(jì)劃和階段性工作目標(biāo);將礦山環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目各個(gè)階段的責(zé)任，落實(shí)到責(zé)任單位、投資主體和具體的承辦人，明確階段性工作或工程進(jìn)度的時(shí)限要求。同時(shí)，強(qiáng)化地方政府對(duì)項(xiàng)目的檢查和監(jiān)督，在組織實(shí)施項(xiàng)目監(jiān)督檢查時(shí)，可以直接組織進(jìn)行，也可以委托具備資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行;各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)使用進(jìn)行嚴(yán)格管理；此外，補(bǔ)償資金的使用和管理，還要接受人大、審計(jì)、稅務(wù)和輿論的監(jiān)督，切實(shí)杜絕被挪用和擠占，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和驗(yàn)收。

2.3.3 完善補(bǔ)償資金使用效益的評(píng)價(jià)機(jī)制

礦山環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償資金作為政府公共財(cái)政支出的一部分，其根本目標(biāo)在于改善生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)公共品的服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化?？茖W(xué)評(píng)價(jià)補(bǔ)償資金使用效益，就必須建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)指標(biāo) (如萬(wàn)元 GDP能耗、萬(wàn)元 GDP水耗和萬(wàn)元 GDP排污強(qiáng)度)、生態(tài)指標(biāo) (如土地復(fù)墾率 )和社會(huì)調(diào)查指標(biāo) (如群眾滿意度)等，并結(jié)合礦山實(shí)際情況，選擇綜合效益的計(jì)算方法和確定各指標(biāo)的權(quán)重，科學(xué)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的礦山環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目的綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和補(bǔ)償資金使用效益的評(píng)價(jià)機(jī)制，提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用的效率和效益。

3 加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)立法，確立及調(diào)整相關(guān)制度

3.1 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)立法

立法是加強(qiáng)環(huán)境管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。沒有環(huán)境立法，就沒有環(huán)保法體系，環(huán)境司法就無(wú)從談起。因此，完善礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，是加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)的前提條件。

根據(jù)1979 年制定 《環(huán)境保護(hù)法(試行)》 立法文獻(xiàn)記載，當(dāng)時(shí)立法的初步設(shè)想就是 “將環(huán)境保護(hù)法作為環(huán)境保護(hù)的基本法”?？梢?，在 《環(huán)境保護(hù)法(試行)》 立法之初，我國(guó)就擬將該法定位于國(guó)家基本法。從《環(huán)境保護(hù)法》立法思想的沿革與發(fā)展看，通過修改將其上升為高位階的國(guó)家基本法的時(shí)機(jī)己經(jīng)成熟。但遺憾的是，1989年《環(huán)境保護(hù)法》修改草案在征求意見和討論中，依然逐步偏離了這一指導(dǎo)思想，使其既沒有在最終通過時(shí)成為國(guó)家基本法，影響其權(quán)威性;又沒有在內(nèi)容上對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)作出全方位的調(diào)整。因此，根據(jù)我國(guó)環(huán)境法體系的現(xiàn)狀，重新對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的功能予以定位，將其作為國(guó)家基本法予以頒布施行， 以實(shí)現(xiàn)1979年 《環(huán)境保護(hù)法(試行)》 的原初立法設(shè)想，從而從法律效力上解決單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律與《環(huán)境保護(hù)法》不相協(xié)調(diào)的問題，從宏觀上指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)中環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的矛盾和沖突。因此，無(wú)論從立法實(shí)質(zhì)和立法程序上，都應(yīng)全面提升《環(huán)境保護(hù)法》為國(guó)家基本法。

3.2 確立及調(diào)整相關(guān)制度

3.2.1 明確礦業(yè)權(quán)屬制度

良好的產(chǎn)權(quán)制度是礦業(yè)健康發(fā)展的源泉，也是礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)制度不完善，尚未建立起礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度機(jī)制。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，良好的產(chǎn)權(quán)制度明確了礦業(yè)權(quán)主體，明晰了權(quán)利與責(zé)任的歸屬，不僅有利于資源的有效利用，更重要的是界定各主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的損益，確立了資源補(bǔ)償和環(huán)境治理的機(jī)制，減少了礦業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的負(fù)外部性，使原來由社會(huì)或公眾承擔(dān)的環(huán)境污染和破壞的成本內(nèi)部化，促進(jìn)礦山企業(yè)提高治理污染和恢復(fù)環(huán)境的意識(shí)和能力，將環(huán)境治理費(fèi)由納入企業(yè)的成本會(huì)計(jì)核算，改變從前由企業(yè)享受收益而由社會(huì)承擔(dān)損失的不良后果。所以，良好的產(chǎn)權(quán)不僅有利于資源的綜合利用，還能有效遏制環(huán)境污染與環(huán)境破壞。

3.2.2 完善礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度

礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度，是一項(xiàng)專門針對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理而設(shè)計(jì)的制度。許多礦業(yè)大國(guó)，都在其礦業(yè)法中對(duì)此項(xiàng)制度進(jìn)行了規(guī)定。我國(guó)部分地區(qū)，如云南、廣東、寧夏、黑龍江、山東等地，也在試驗(yàn)性地實(shí)施這一制度，取得了一定成果。目前，我國(guó)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度已經(jīng)確立，但還需要從以下三個(gè)方面予以完善。

首先，明確保證金的收取依據(jù)。依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)于1995年通過的《擔(dān)保法》規(guī)定，債務(wù)人將一定數(shù)額的金錢交付債權(quán)人作保證金，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)以保證金抵償；當(dāng)債務(wù)人履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人應(yīng)將保證金如數(shù)退還。所以，一旦礦山企業(yè)沒有履行其應(yīng)盡的義務(wù)，沒有恢復(fù)治理或者恢復(fù)治理不達(dá)標(biāo)，就可以啟動(dòng)礦山企業(yè)繳納的保證金，來開展礦山環(huán)境的恢復(fù)治理工作。如果礦山企業(yè)較好地完成了礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，那么繳納的保證金，將在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)連本帶息全部返還給礦山企業(yè)。土地復(fù)墾是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)，主要適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人。根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，由于礦產(chǎn)資源開采、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)過程中造成的土地破壞，依據(jù)“誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，需要相關(guān)的企業(yè)和個(gè)人出資進(jìn)行土地復(fù)墾。

其次，確定保證金的收繳標(biāo)準(zhǔn)。目前，國(guó)內(nèi)外收繳標(biāo)準(zhǔn)的確定，大致有2 種: ①根據(jù)礦區(qū)面積來確定，操作比較簡(jiǎn)便，但對(duì)于不同的礦種對(duì)礦山環(huán)境造成的破壞程度不同這一點(diǎn)考慮不夠充分。② 根據(jù)礦種來確定，體現(xiàn)了不同礦種開采造成的環(huán)境破壞程度不同。但是，在礦種復(fù)雜而保證金制度又剛剛建立的情況下，具體操作難度很大。鑒于以上情況和我國(guó)礦山現(xiàn)狀，我國(guó)的保證金收繳標(biāo)準(zhǔn)，可按以下方式確定:保證金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標(biāo)準(zhǔn)× 影響系數(shù)。其中，影響系數(shù)根據(jù)礦種、礦產(chǎn)資源開采方式和礦山的地質(zhì)、地貌、水文、植被等情況來確定。

最后，選擇保證金的收取方式。保證金的收取，一般有一次性收取和分期收取2種。從我國(guó)目前的情況來看，建議對(duì)采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因?yàn)檫@類礦山需繳納的保證金數(shù)額不大，采礦權(quán)人負(fù)擔(dān)起來難度不大，也可以促使采礦權(quán)人積極開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，同時(shí)減少礦山開采過程中棄礦現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于采礦許可證有效期長(zhǎng)的大型礦山來講，需要繳納的保證金數(shù)額巨大，一次性繳納比較困難，可采用分期繳納的方式。

3.2.3 健全礦山環(huán)境許可證制度

目前，我國(guó)在礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的審批過程中，有關(guān)主管部門向勘探開采礦產(chǎn)資源的主體頒發(fā)的探礦許可證、采礦許可證，從環(huán)境法上對(duì)環(huán)境保護(hù)許可證的分類上來講，這種許可證屬于防止環(huán)境破壞的許可證，是以保護(hù)自然資源為主要目的的許可證。而就污染物排放這一方面，仍采取的是排污收費(fèi)的制度，即并沒有對(duì)礦山企業(yè)勘探、開采過程中產(chǎn)生、 排放的污染物，進(jìn)行事先要求其申報(bào)排污量，根據(jù)環(huán)境容量確定該單位的排污量并發(fā)給許可證的監(jiān)管內(nèi)容。當(dāng)然，這也是由排污許可證制度目前尚未在全國(guó)各地區(qū)、行業(yè)推廣普及實(shí)施的現(xiàn)狀造成的。

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