跨界含水層管理現(xiàn)狀及啟示

鐘華平，畢守海

（1．南京水利科學(xué)研究院，210029，南京；2．水利部水資源司，100053，北京）

一、跨界含水層的概念與特點(diǎn)

1.概念

跨界含水層（系統(tǒng)），廣義地講是指位于不同行政管理區(qū)域的同一含水層（或含水層系統(tǒng)），包括國內(nèi)跨行政區(qū)邊界含水層和跨國界含水層。狹義地講，跨界含水層或跨界含水層系統(tǒng)分別是指其組成部分位于不同國家的含水層或含水層系統(tǒng)。本文的跨界含水層屬狹義的跨國界含水層。

2.特點(diǎn)

（1）跨界含水層沒有國界

跨界含水層跨越國家間邊境界線，因此，某一國與國際河流或含水層有關(guān)聯(lián)的行動，可能對另一國水資源的質(zhì)量或數(shù)量造成影響。

（2）跨界含水層具有雙重屬性

主權(quán)國對跨界含水層這部分領(lǐng)土享有主權(quán)并直接管轄，同時又受國際法調(diào)整。因此，主權(quán)國對跨界含水層享有主權(quán)權(quán)利，同時也承擔(dān)國際義務(wù)。

（3）跨界含水層具有隱蔽性

跨界含水層埋藏于地下，地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，且分布于不同國家，受國界和各國法令制度的限制，難以調(diào)查清楚其分布狀況。

（4）跨界含水層屬國際河流管理范疇

目前，相關(guān)國際法基本把跨界含水層作為國際河流的補(bǔ)充，成為國際水域的組成部分。

二、跨界含水層管理現(xiàn)狀

1.一般原則

（1）含水層國的主權(quán)

每一含水層國對其領(lǐng)土范圍內(nèi)的跨界含水層或含水層系統(tǒng)擁有主權(quán)。

（2）公平合理利用

含水層國應(yīng)以有關(guān)含水層國公平合理從中獲益的方式利用跨界含水層或含水層系統(tǒng)；致力于從含水層水利用中獲取最大長期利益；在考慮到含水層國目前和將來的需要及替代水源的基礎(chǔ)上，單獨(dú)或聯(lián)合制定全面利用規(guī)劃；對于有補(bǔ)給跨界含水層或含水層系統(tǒng)的利用不應(yīng)妨礙其持續(xù)發(fā)揮有效作用。

（3）不對其他含水層國造成重大損害的義務(wù)

含水層國在本國領(lǐng)土內(nèi)使用跨界含水層或含水層系統(tǒng)時，應(yīng)采取適當(dāng)措施，防止對其他含水層國造成重大損害。如果仍對其他含水層國造成重大損害，應(yīng)在公平合理利用條件下同受影響國協(xié)商，采取適當(dāng)措施，消除或減輕這種損害。

（4）一般合作義務(wù)

為使跨界含水層或含水層系統(tǒng)得到公平合理利用和適當(dāng)保護(hù)，含水層國應(yīng)建立聯(lián)合合作機(jī)制，定期交流相關(guān)數(shù)據(jù)和資料（包括地質(zhì)、水文地質(zhì)、水文、氣象和生態(tài)等方面），以相互達(dá)成雙邊和區(qū)域協(xié)定。

2.相關(guān)法律規(guī)定

1966年 《國際河流利用規(guī)則》即赫爾辛基規(guī)則首次將國際地下水納入國際流域水資源的范圍。之后，國際社會對國際地下水的認(rèn)識程度逐漸加深。相繼通過了《地下水管理憲章》和《關(guān)于保護(hù)地下水免受某些危險物質(zhì)污染的指令》等，為國際地下水資源利用和保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。

1986年國際法協(xié)會通過的《關(guān)于國際地下水的漢城規(guī)則》明確規(guī)定將公平和合理利用等國際水法的基本原則適用于國際地下水，包括跨國封閉地下水。

2000年歐盟通過《水框架指令》，要求歐洲議會和理事會采取具體措施預(yù)防和控制地下水的污染。為滿足這一要求，2003年歐盟委員會通過了《歐洲議會和理事會關(guān)于保護(hù)地下水免受污染的建議指令》，并在其附件一中規(guī)定了地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2004年國際法協(xié)會通過的《關(guān)于水資源的柏林規(guī)則》規(guī)定了地下水的利用、管理和保護(hù)規(guī)則，同時明確了跨界含水層的范圍。

2006—2008年，國際法委員會相繼通過了 《跨界含水層法條款草案》的一讀文本和二讀文本。但是該草案未被聯(lián)合國大會通過，不具備國際約束力。

《跨界含水層法條款草案》是目前跨界含水層管理方面最全面的法條文本。界定了有關(guān)跨界含水層的8個概念，確立了跨界含水層的一般原則，規(guī)定了保護(hù)跨界含水層生態(tài)系統(tǒng)及防止、減少和控制跨界含水層污染的主要規(guī)則以及緊急情況下的處置措施等。

3.資源管理計(jì)劃

2000年6月，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）國際水文計(jì)劃（IHP）第 14次政府間理事會發(fā)起了一項(xiàng)管理共有（跨界）含水層資源的國際倡議，稱為國際共有（跨界）含水層資源管理計(jì)劃（ISARM）。參與的組織包括：國際地下水資源評估中心（IGRAC）、國際水文地質(zhì)學(xué)家協(xié)會（IAH）、聯(lián)合國國際糧農(nóng)組織（FAO）等10多個國際和區(qū)域機(jī)構(gòu)。他們進(jìn)行了廣泛合作，促進(jìn)了跨界含水層的研究。

ISARM的總體目標(biāo)是：多方面開展跨界含水層的全球合作，努力促進(jìn)世界環(huán)境、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及社會和政治安全。具體目標(biāo)是：①建立多學(xué)科專家網(wǎng)絡(luò)，以便識別和闡明跨界含水層；②促進(jìn)在科學(xué)、法律、經(jīng)濟(jì)社會、制度和環(huán)境方面對國際跨界含水層進(jìn)行評估；③確定若干國際跨界含水層進(jìn)行案例研究，資助多學(xué)科專家小組進(jìn)行跨界含水層詳細(xì)調(diào)查；④通過案例研究，獲取跨界含水層資源的優(yōu)良管理經(jīng)驗(yàn)；⑤提高政策制定者和決策者對跨界含水層資源意義和重要性的認(rèn)識；⑥通過案例研究總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鼓勵政策制定者和決策者進(jìn)行適當(dāng)?shù)目缃绾畬庸芾?；⑦通過現(xiàn)有的科學(xué)手段以及適合于跨界含水層的水資源管理方案和方法，促進(jìn)來自不同跨界含水層國家的專家開展合作研究。

ISARM的第一階段是從2000年至2010年，主要工作為出版跨界含水層地圖和圖冊。從2011年開始的第二階段計(jì)劃將在人力、資金或體制框架方面資源不足的地區(qū)開展活動，幫助各國落實(shí)聯(lián)合國決議提出的建議?，F(xiàn)已完成全球跨界含水層清單和圖集，并為跨界含水層可持續(xù)管理提出了建議。在有關(guān)的法律和制度方面，已經(jīng)建立了國際專家小組，在編制新的跨界含水層法律文書方面為聯(lián)合國國際法委員會（UNILC）特別報告員提供科學(xué)支撐。

4.劃分情況

2003年至今，由聯(lián)合國教科文組織—國際水文計(jì)劃（UNESCO—IHP）、世界地質(zhì)圖委員會（CG—MW）等機(jī)構(gòu)共同組織了世界地下水資源圖的編制。其主要任務(wù)是在各大洲和主要國家水文地質(zhì)圖或地下水資源圖的基礎(chǔ)上，建立地下水資源數(shù)據(jù)庫，編制世界地下水資源圖。

聯(lián)合國教科文組織于2008年10月推出了第一份世界跨界含水層地圖，詳細(xì)地顯示了全世界跨界含水層的分布，共列出了273處跨界含水層，同時還包括水質(zhì)和耗減速度等信息。2009年3月版的世界跨界含水層地圖顯示，全球共有跨界含水層或含水層系統(tǒng)318個（處）（地圖上標(biāo)注為279個）。

截至目前，全球已劃分面積在50萬km2以上的跨界含水層共有13個。

5.主要措施

（1）預(yù)防跨界損害

預(yù)防跨界損害是國家的義務(wù)。保護(hù)跨界含水層資源首先意味著跨界含水層各國應(yīng)承擔(dān)防止跨界損害的義務(wù)。判斷一個國家是否履行預(yù)防損害的義務(wù)要看其是否制定有關(guān)預(yù)防跨界損害的政策、法律和規(guī)章并通過各種執(zhí)法機(jī)制保障實(shí)施。主要措施包括環(huán)境影響評價、信息交流和監(jiān)測等。

（2）減少損害

如果損害已經(jīng)發(fā)生，有關(guān)國家要采取補(bǔ)救或補(bǔ)償措施，使損害程度降至最低。具體措施包括：①通知。行為國應(yīng)及時通知那些可能受損害的國家及有關(guān)的區(qū)域或國際組織，提供有關(guān)事故的信息以及可能或正在采取的減輕損害的措施。②緊急情況下的援助和合作。損害的嚴(yán)重性和緊急情況的突發(fā)性要求跨界含水層各國提供援助并進(jìn)行合作。③控制污染。污染是造成損害的重要原因，減少損害必然要求控制污染。

（3）公眾參與

公眾參與決策過程可增強(qiáng)防止跨界損害的力量，提高有關(guān)決策的合法性和遵守程度。

（4）建立跨界含水層聯(lián)合管理機(jī)制

跨界含水層跨越兩個以上國家，因此有必要建立管理合作機(jī)制，進(jìn)行協(xié)商和相關(guān)合作，以避免個別國家造成污染或過度開發(fā)，損害共同利益。

6.存在的主要問題

（1）跨界含水層研究基礎(chǔ)差異較大

由于資源、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、思想認(rèn)識等方面的差異，世界范圍內(nèi)不同區(qū)域跨界含水層的研究基礎(chǔ)差別很大。

（2）跨界含水層立法滯后

跨界含水層的立法是國際水法的薄弱環(huán)節(jié)，缺少權(quán)威的相關(guān)法律法規(guī)，也缺乏制度上的協(xié)調(diào)。雖然國際法委員會擬制定“跨界含水層法”，但由于各國對此認(rèn)識不同、需求不同，又缺乏國際實(shí)踐的基礎(chǔ)，因此未能在聯(lián)合國大會上獲得通過。

（3）國際合作機(jī)制不健全

有關(guān)國家之間缺乏協(xié)調(diào)及信息不透明等原因，導(dǎo)致在跨界含水層開發(fā)利用及保護(hù)方面的國際實(shí)踐并不豐富。一些跨界含水層國的合作與協(xié)調(diào)也處于初始階段，有關(guān)合作及協(xié)調(diào)并不深入，同時因缺乏專門的地下水國際管理機(jī)構(gòu)，跨國地下水未能得到合理的開發(fā)利用與管理保護(hù)。

三、跨界含水層管理對我國的啟示

1.高度重視跨界含水層管理

隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，各國對水資源的需求日益增加，對跨界含水層的依賴性增強(qiáng)，對跨界含水層資源的爭奪日趨激烈?？缃绾畬蛹捌溟_采所引起的自然、社會和經(jīng)濟(jì)問題日趨突出，已經(jīng)成為國際社會關(guān)注的焦點(diǎn)之一。我國應(yīng)高度重視跨界含水層的開發(fā)利用問題，及早制定相關(guān)戰(zhàn)略，加強(qiáng)規(guī)劃、配置及相關(guān)政策研究與制定，未雨綢繆。

2.加強(qiáng)跨界含水層立法研究

跨界含水層系統(tǒng)的整體性，要求相關(guān)流域國聯(lián)合起來對跨界含水層進(jìn)行統(tǒng)一管理。目前，國際上已經(jīng)開始重視跨界含水層管理立法問題。由于涉及主權(quán)因素，必然需要調(diào)整水資源利用和保護(hù)中的國家關(guān)系。我國應(yīng)圍繞保障國家權(quán)益和協(xié)調(diào)當(dāng)事國權(quán)益，加強(qiáng)跨界含水層立法研究，為參與國際含水層立法提供有力支撐。

3.重視加強(qiáng)國際合作

由于跨界含水層資源涉及不同的國家，在開發(fā)利用與保護(hù)方面容易發(fā)生沖突。跨界含水層資源也面臨著過度開發(fā)和受污染的危險，因此有必要建立共同管理機(jī)制，使跨界含水層國家之間相互合作，對跨界含水層進(jìn)行聯(lián)合劃定、監(jiān)測、評價和管理，防止和控制污染，避免對含水層造成損害，避免地下水資源過度開發(fā)。

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