新疆頭屯河城區(qū)河道管理現(xiàn)狀及治理對(duì)策

羅 浩

（新疆維吾爾自治區(qū)水利廳頭屯河流域管理處，831100，昌吉）

一、頭屯河城區(qū)河道的基本情況

頭屯河地處新疆天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的核心位置，頭屯河城區(qū)河道兩岸分布企事業(yè)單位150多家。頭屯河自昌吉市城區(qū)東側(cè)穿過(guò)，出城區(qū)后沿昌五公路東側(cè)進(jìn)入昌吉市園藝場(chǎng)、六工鎮(zhèn)地界，穿越自治區(qū)重點(diǎn)工程——“500水庫(kù)”西延干渠后，流向猛進(jìn)水庫(kù)。流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口密集，多民族聚居，自然資源豐富，是自治區(qū)重要的糧棉、副食品和鋼鐵、能源基地。

二、頭屯河城區(qū)河道管理現(xiàn)狀

1.河道被侵占、填沒(méi)，行洪能力減小

在快速的城市化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城市空間利用迅速增加，在市區(qū)段的河道被侵占、填沒(méi)，有的甚至被裁彎取直，致使河道水面縮窄，河流天然調(diào)蓄功能嚴(yán)重萎縮。人與河道爭(zhēng)地，擠占河道，行洪能力降低，加劇了洪水對(duì)河岸的沖刷和主流的擺動(dòng)幅度，多年來(lái)沖毀了大量耕地以及建筑物等，災(zāi)情越發(fā)嚴(yán)重。

2.河流污染嚴(yán)重，生態(tài)功能被破壞

隨著城市化步伐加快和城市經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，頭屯河兩岸土地被開發(fā)利用，大量工業(yè)、生活污水不經(jīng)處理直接排入河道，造成河水嚴(yán)重污染，水質(zhì)惡化。據(jù)資料分析，2005年對(duì)頭屯河流域內(nèi)4個(gè)主要的排污口進(jìn)行監(jiān)測(cè)，年污水排放量達(dá)0.26億m3，年污染物入河量為4538 t，多種污染物嚴(yán)重超標(biāo)排放。監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，超標(biāo)排放污染物五日生化需氧量超標(biāo)7.48倍，懸浮物超標(biāo)3.68倍，化學(xué)耗氧量超標(biāo)1.5倍，氨氮超標(biāo)1.47倍，總砷、汞、鉛氰化物等入河量雖然不大，但其危害不容忽視。污染物給頭屯河流域生態(tài)環(huán)境造成極大的危害，河道生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重?fù)p壞，有的河段生態(tài)功能喪失。

3.開采砂石料引起沉降、坍滑，河勢(shì)穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅

一方面，部分河段河道內(nèi)長(zhǎng)期超量、超深開采，使河床大幅度加深，廢料堆放致使河道變窄，加上河勢(shì)的改變，引起了河道右岸灘地坍滑，毀壞了部分農(nóng)田，影響了農(nóng)業(yè)耕作，破壞了自然環(huán)境。

另一方面，采砂單位未認(rèn)識(shí)到掠奪性開采對(duì)河道穩(wěn)定的危害性，棄料、砂坑未能得到有效平整，砂坑蓄水導(dǎo)致人員傷亡，棄料不進(jìn)行回填導(dǎo)致河勢(shì)改變，造成河道安全隱患，局部河段采挖太深加劇了河岸沖刷，致使河勢(shì)穩(wěn)定受到威脅。

4.開采砂石資源造成水土流失，影響河道生態(tài)系統(tǒng)

河道砂石資源是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，對(duì)河道砂石資源無(wú)節(jié)制的掠奪開采造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。同時(shí)河道主流搖擺，側(cè)向侵蝕嚴(yán)重，造成河岸不斷坍塌，水土流失嚴(yán)重。砂石是從河床采挖起來(lái)的沉積物，用水洗篩分而成，沖刷后泥水直接排入河道中，嚴(yán)重影響河道水資源的水質(zhì)。過(guò)度開采造成水土流失和地下水水位下降，影響河道生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

三、城區(qū)河道管理存在的問(wèn)題

1.現(xiàn)行的部分水法律法規(guī)對(duì)違法行為的法律制裁力度不夠

現(xiàn)行的河道管理法律法規(guī)，除《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》的處罰力度和操作性強(qiáng)外，《河道管理?xiàng)l例》《河道采砂收費(fèi)管理辦法》等法律法規(guī)已出臺(tái)多年，其實(shí)用性和操作性不能滿足當(dāng)前形勢(shì)下的河道管理需要，違法處罰就采砂業(yè)較高利潤(rùn)而言，不能傷其根本，造成對(duì)采砂單位的管理難度大。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)產(chǎn)生的建筑垃圾向河道傾倒的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，河道內(nèi)各生產(chǎn)單位產(chǎn)生的廢棄物沿河排放已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)綜合治理問(wèn)題，僅靠流域管理機(jī)構(gòu)不能從根本上打擊違法違規(guī)行為。

2.缺少相應(yīng)的河道采砂規(guī)劃

河道砂石是重要的稀缺資源，要正確認(rèn)識(shí)資源利用和河道管理的關(guān)系。確保砂石資源的可持續(xù)利用，必須充分論證和勘測(cè)河道砂石總量，論證每年河道的來(lái)砂量和可開采量，并按照河道防洪規(guī)劃、河道岸線利用規(guī)劃及河勢(shì)現(xiàn)狀編制切實(shí)可行的河道采砂規(guī)劃，明確規(guī)劃河段長(zhǎng)度、規(guī)劃開采總量、規(guī)劃開采點(diǎn)數(shù)量等。

3.河道管理線長(zhǎng)面廣，執(zhí)法人員執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)

頭屯河河道長(zhǎng)190 km，河道管理執(zhí)法人員少，交通工具和執(zhí)法設(shè)施投入不足，無(wú)法對(duì)河道進(jìn)行全面監(jiān)控。同時(shí)有的執(zhí)法人員執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，在收到舉報(bào)違法案件投訴后，不及時(shí)組織人員行動(dòng)，或在調(diào)查取證、獲取證人證言時(shí)表現(xiàn)不積極，增加了河道管理的難度。

4.確權(quán)劃界工作不完善，河道岸線利用管理制度不健全

頭屯河城區(qū)河道因地處位置重要，存在多部門相互爭(zhēng)地、爭(zhēng)管轄權(quán)的現(xiàn)象，因確權(quán)劃界工作不完善、不徹底，部分地段未確權(quán)，導(dǎo)致對(duì)河道管理范圍的爭(zhēng)議，增加了河道管理工作的難度。

同時(shí)，頭屯河岸線開發(fā)利用管理法律法規(guī)不健全，管理體制機(jī)制不夠完善，難以有效規(guī)范和協(xié)調(diào)岸線利用行為。河道岸線利用缺少有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，與為保障行洪安全、穩(wěn)定岸線、整治河道、控制河勢(shì)的巨額投入不相適應(yīng)，不利于岸線資源的節(jié)約使用和合理開發(fā)。

5.資金缺乏，未能修建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的河道防洪堤

頭屯河的防洪堤部分是沿河企業(yè)或單位自發(fā)修建的永久和臨時(shí)性河道防洪工程，雖緩解了部分河段的防洪險(xiǎn)情，但不能起到徹底消除安全隱患的作用，急需建設(shè)永久性防洪工程，確保防洪安全。尤其在城區(qū)河段，急需系統(tǒng)、全面地修建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的防洪堤，保證城區(qū)河道的防洪安全。

6.GIS技術(shù)在河道管理中的應(yīng)用有待發(fā)展

頭屯河城區(qū)河道沿岸分布的大小企業(yè)較多，需要提高計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化管理水平，確保河道管理信息和數(shù)據(jù)的及時(shí)、準(zhǔn)確、可靠，采用現(xiàn)代化的監(jiān)測(cè)手段，提高實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)水平。但是GIS技術(shù)在頭屯河河道管理中的應(yīng)用尚有待完善。

四、城區(qū)河道管理及治理對(duì)策

頭屯河城區(qū)河道管理和治理要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取法律、政策、制度、市場(chǎng)、技術(shù)管理等綜合治理手段和措施，充分兼顧各方面利益，科學(xué)合理規(guī)劃，全面協(xié)調(diào)管理，提高河道管理的綜合效益。

1.加強(qiáng)法制建設(shè)，健全管理機(jī)制

頭屯河環(huán)境污染與生態(tài)破壞等問(wèn)題十分突出，其關(guān)鍵在于制度不健全，體制不完善，管理不到位，沒(méi)有使經(jīng)濟(jì)與環(huán)保策略達(dá)到一種共生的狀態(tài)。因此，要加強(qiáng)法制建設(shè)，不斷完善流域管理的法規(guī)制度體系。河流保護(hù)與管理需要權(quán)威高效的管理機(jī)構(gòu)和有效的管理體制，但管理職能與管理手段缺乏，目前還很難發(fā)揮法制應(yīng)有的作用。另外，現(xiàn)行管理體制未能有效利用經(jīng)濟(jì)手段，沒(méi)有形成一系列激勵(lì)優(yōu)化配置水土資源和節(jié)約用水、節(jié)約用地以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策措施，從而導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重，河流環(huán)境持續(xù)惡化。必須健全管理體系，實(shí)行統(tǒng)一管理、依法管理、科學(xué)管理，真正使河流管理走上良性發(fā)展的軌道，有效維護(hù)河流健康。

2.科學(xué)制訂規(guī)劃，增強(qiáng)河道行洪能力

近年，頭屯河河道管理方面制定了相應(yīng)的規(guī)劃，包括《頭屯河流域規(guī)劃》《小流域綜合治理規(guī)劃》《頭屯河河道防洪規(guī)劃》《頭屯河河道岸線利用管理規(guī)劃》等，旨在保護(hù)河道、維護(hù)河流生命健康。頭屯河城區(qū)河道治理需要流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步制定“城區(qū)河道整治規(guī)劃”，包括采砂規(guī)劃、岸線利用規(guī)劃、水土流失綜合治理規(guī)劃、防洪堤建設(shè)等內(nèi)容。通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施，在城區(qū)河道有序合理地采砂取石，嚴(yán)禁企業(yè)隨意改變河水流向，徹底改善行洪狀態(tài)。

3.強(qiáng)化監(jiān)督管理，切實(shí)履行職責(zé)

加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，建立崗位責(zé)任制，加大河道管理巡查力度，提高管理水平；實(shí)行采砂管理崗位責(zé)任制，調(diào)動(dòng)分隊(duì)的力量，嚴(yán)格查處非法采砂行為；與地方政府及有關(guān)部門建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。直管河道的流域管理比地方河道管理的難度大，僅依靠河道主管部門自身的力量，很難實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。地方政府及有關(guān)部門的支持是有效執(zhí)法的重要保障。由于目前還沒(méi)有建立起一套完善的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，隨著烏昌一體化進(jìn)程的加快，更需要建立一種責(zé)、權(quán)、利明確的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府及有關(guān)部門的力量和積極性，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法的良性運(yùn)行機(jī)制。

4.加強(qiáng)防洪工程建設(shè)，確保城區(qū)河段行洪安全

自2005年開始，頭屯河流域管理處在頭屯河渠首位置投入資金約50萬(wàn)元修建了防洪堤，在城區(qū)河道烏奎高速公路橋下游的河道左岸采用臨時(shí)砂礫石壩的形式進(jìn)行防護(hù)，每年投資約15萬(wàn)元；中石油和中石化公司跨河管線修建防洪堤壩，合計(jì)防洪工程投資約200萬(wàn)元；烏—精鐵路復(fù)線為防護(hù)鐵路先后投入資金約50萬(wàn)元修建防洪堤；國(guó)道G312（烏昌大道）上下游投入資金近100萬(wàn)元進(jìn)行了防洪工程的建設(shè)；烏奎高速公路橋上下游投入了近百萬(wàn)元對(duì)上下游護(hù)坡和導(dǎo)流堤進(jìn)行了建設(shè)。近5年，頭屯河流域管理處和沿河各單位累計(jì)共投入約500萬(wàn)元防洪建設(shè)資金，對(duì)河道進(jìn)行了整治和防護(hù)，2010年利用國(guó)家資金和單位自籌方式，投入300多萬(wàn)元修建河道西岸堤防工程。抓住西部開發(fā)和對(duì)口援疆的機(jī)遇，計(jì)劃今后5年每年修建堤防工程，并系統(tǒng)考慮上下游、左右岸的綜合利益，逐步提高城區(qū)河道的行洪能力。

5.應(yīng)用GIS技術(shù)進(jìn)行數(shù)字化管理

借助GIS軟件ARC/INFO的功能，將頭屯河城區(qū)河道的1∶5000地形圖數(shù)字化，生成地面數(shù)字高程模型DEM。應(yīng)用GIS技術(shù)，城區(qū)河道管理可實(shí)現(xiàn)地圖、屬性查詢，城區(qū)河道地圖的瀏覽，砂廠開采面積的丈量、測(cè)距等，河道管理空間和屬性數(shù)據(jù)的錄入和維護(hù)，對(duì)城區(qū)河道信息數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、統(tǒng)計(jì)分析，輸出河道平面圖，河道采砂監(jiān)控等功能，滿足地圖數(shù)字化、信息可視化、查詢直觀化、更新迅速化、信息擴(kuò)充化等要求，對(duì)頭屯河城區(qū)河道進(jìn)行數(shù)字化管理。

6.政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

按照自治區(qū)的安排部署，頭屯河兩岸四方互動(dòng)，2010年開始利用兩年時(shí)間完成頭屯河城區(qū)河道的規(guī)劃整治，完成規(guī)劃范圍內(nèi)沿河企業(yè)的搬遷清理工作。2011年，昌吉回族自治州將投資100億元開展綜合整治規(guī)劃，拓展城市發(fā)展空間，徹底改善頭屯河城區(qū)河道兩岸生態(tài)環(huán)境。以堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展和政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作為原則，加快城鄉(xiāng)建設(shè)，重點(diǎn)抓好頭屯河沿岸綜合整治及其他城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，高效、合理地配置和利用城市土地資源，促進(jìn)工業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)良性互動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)，提升城市經(jīng)營(yíng)管理水平和對(duì)外形象，實(shí)現(xiàn)水清、流暢、岸綠、景美的河道整治總體目標(biāo)。

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