德國動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)體系考察報(bào)告

施遠(yuǎn)翔，盛卓君，李愛巧，李 弘

（1.新疆維吾爾自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，新疆 烏魯木齊 830063；2.烏魯木齊市動(dòng)物疾病控制與診斷中心 ，新疆 烏魯木齊 830063；3.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)業(yè)局，新疆 烏魯木齊 830000）

2010年10月14日～11月4日，農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局組織全國17個(gè)省、市的專家組團(tuán)赴德，進(jìn)行動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)體系培訓(xùn)和考察。在考察期間，走訪了德國聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部及一些州、縣（市）獸醫(yī)行政主管部門，參觀了養(yǎng)殖場(chǎng)、屠宰場(chǎng)、肉食品加工廠、大學(xué)及獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室，與德國政府官員和獸醫(yī)人士進(jìn)行了溝通和交流，全面了解了德國動(dòng)物保護(hù)方面的立法、獸醫(yī)管理體制、動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)體系建設(shè)及食品安全管理方面的情況。報(bào)告如下。

1 德國的基本概況

德國位于歐洲西部，面積35.702萬km2，平均氣溫7月14℃～19℃，1月-5℃～1℃，夏季平均在20℃。年降水量500～1000mm。德國有16個(gè)州，人口8231萬。德國的農(nóng)業(yè)中，畜牧業(yè)占據(jù)了主要的地位，畜牧業(yè)產(chǎn)值遠(yuǎn)大于種植業(yè)的產(chǎn)值。2009年畜禽存欄統(tǒng)計(jì)數(shù)為：肉牛1292.77萬頭、奶牛416.1萬頭、豬2671.64萬頭、羊243.04萬只、禽類1.14億只。德國畜牧業(yè)生產(chǎn)體系基本為私人牧場(chǎng)，飼養(yǎng)場(chǎng)以中、小規(guī)模經(jīng)營居多，但規(guī)?；?、集約化程度日趨明顯。

2 完善、有效的法律、法規(guī)體系

德國獸醫(yī)管理法律基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，獸醫(yī)立法歷史悠久，第一部《動(dòng)物保護(hù)法》法律于1871年制定。法律制定范圍不僅局限于動(dòng)物疫病的防制，更主要是動(dòng)物保護(hù)和動(dòng)物福利。除了嚴(yán)格貫徹執(zhí)行歐盟的動(dòng)物衛(wèi)生法典、法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)外，還制定本國的具體法規(guī)。聯(lián)邦政府立法、各州議會(huì)在不違背其精神原則情況下也可制定頒布法規(guī)，各州行政主管部門也可制定有關(guān)規(guī)章。而且法律條款適時(shí)修訂，即時(shí)性強(qiáng)。

3 德國獸醫(yī)管理體制的主要特點(diǎn)

德國獸醫(yī)管理體制實(shí)行垂直管理，獸醫(yī)管理部門是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的組成部分，首席獸醫(yī)官可在其職責(zé)內(nèi)做出獨(dú)立行政決定，由上級(jí)獸醫(yī)主管部門對(duì)其職責(zé)履行情況進(jìn)行監(jiān)督管理，無需縣、市長(zhǎng)的批準(zhǔn)，保證了獸醫(yī)工作的獨(dú)立公正，形成了全面、系統(tǒng)、科學(xué)、高效的獸醫(yī)管理機(jī)制。為確保動(dòng)物源性食品安全提供了重要保障。德國的獸醫(yī)管理體制特點(diǎn)如下。

3.1 權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)合作的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，促進(jìn)了德國獸醫(yī)管理工作切實(shí)有效進(jìn)行 一方面，德國政府的獸醫(yī)工作管理機(jī)構(gòu)由3級(jí)組成，即聯(lián)邦、州和基層獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行層級(jí)管理。聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部代表國家行使獸醫(yī)事務(wù)的管轄權(quán)。德國州級(jí)獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)有16個(gè)，基層設(shè)有獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)416個(gè)，承擔(dān)具體的獸醫(yī)管理和監(jiān)督工作，主要有3方面的任務(wù)：（1）動(dòng)物疫病防控。（2）保護(hù)人類的健康。（3）保障動(dòng)物的福利。

另一方面，作為政府社會(huì)管理職能的重要補(bǔ)充，德國還存在各類中介組織，在政府與養(yǎng)殖戶間搭建平臺(tái)、提供行業(yè)服務(wù)等方面發(fā)揮著重要的紐帶作用。這些組織中，一是從事動(dòng)物疾病保險(xiǎn)的公司。保險(xiǎn)公司往往會(huì)拿出一定經(jīng)費(fèi)作為援助來支持投保農(nóng)戶做好防疫，從而形成了良性循環(huán)。二是獸醫(yī)協(xié)會(huì)。負(fù)責(zé)與獸醫(yī)從業(yè)人員利益相關(guān)的部門進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，又可有效約束會(huì)員行為，規(guī)范行業(yè)管理。三是農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)。在一些聯(lián)邦州還設(shè)立有農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)，承擔(dān)著對(duì)飼養(yǎng)者、獸醫(yī)從業(yè)人員的培訓(xùn)和宣傳任務(wù)，并參與疫病保險(xiǎn)的查勘定損，同時(shí)，給政府和行業(yè)管理機(jī)構(gòu)提供咨詢。四是各類動(dòng)物衛(wèi)生服務(wù)中心。這些民間組織和中介機(jī)構(gòu)，在德國動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)和食品安全管理中很好地發(fā)揮著服務(wù)和監(jiān)督作用，有效地促進(jìn)了政府管理與市場(chǎng)機(jī)制的良性互動(dòng)。

3.2 完備的實(shí)驗(yàn)室布局和便捷的網(wǎng)絡(luò)傳輸支撐體系，保證了德國疫情監(jiān)測(cè)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)高效 德國建立了以聯(lián)邦動(dòng)物衛(wèi)生研究所（簡(jiǎn)稱FLI）為核心，30個(gè)國家參考實(shí)驗(yàn)室和地方實(shí)驗(yàn)室為基礎(chǔ)，大學(xué)實(shí)驗(yàn)室及企業(yè)內(nèi)設(shè)實(shí)驗(yàn)室為輔助的技術(shù)支撐網(wǎng)絡(luò)。FLI負(fù)責(zé)德國重大動(dòng)物疫病的監(jiān)測(cè)、流行病學(xué)調(diào)查和全國動(dòng)物疫情信息系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱TSN）的運(yùn)行管理，其下設(shè)30個(gè)國家參考實(shí)驗(yàn)室和10余個(gè)OIE參考實(shí)驗(yàn)室，科研力量十分雄厚。30個(gè)國家級(jí)參考實(shí)驗(yàn)室和州、縣設(shè)立的地方實(shí)驗(yàn)室承擔(dān)日常監(jiān)測(cè)工作，并將監(jiān)測(cè)信息及時(shí)匯總錄入TSN，F(xiàn)LI進(jìn)行分析研究，其研究結(jié)果是聯(lián)邦、州和縣獸醫(yī)管理部門決策的重要依據(jù)。除此之外，大學(xué)實(shí)驗(yàn)室和企業(yè)內(nèi)設(shè)的實(shí)驗(yàn)室通過簽訂合同等形式為官方實(shí)驗(yàn)室服務(wù)。

監(jiān)測(cè)工作已成為德國動(dòng)物疫病防控工作的重心。德國動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)高效，具有網(wǎng)絡(luò)化、動(dòng)態(tài)化和可追溯的特點(diǎn)。一是建立了國家強(qiáng)制力保證的信息申報(bào)制度。對(duì)于新建立的養(yǎng)殖場(chǎng)、屠宰場(chǎng)，一般要求場(chǎng)主為畜牧獸醫(yī)專業(yè)畢業(yè)，否則要求場(chǎng)內(nèi)必須聘請(qǐng)獸醫(yī)人員。農(nóng)場(chǎng)主和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)從業(yè)人員一旦發(fā)現(xiàn)疫情，必須依法及時(shí)報(bào)告，德國制定了必須申報(bào)的病種名錄以及必須申報(bào)的幾種情況，否則會(huì)受到法律的處罰。如果養(yǎng)殖者不及時(shí)報(bào)告疫情，保險(xiǎn)公司會(huì)酌情考慮降低對(duì)病死動(dòng)物或被撲殺動(dòng)物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至拒絕補(bǔ)償。此外，養(yǎng)殖者和獸醫(yī)從業(yè)人員也會(huì)因此在當(dāng)?shù)鼗蛐袠I(yè)內(nèi)信譽(yù)掃地，在業(yè)界無法立足。二是建立被動(dòng)監(jiān)測(cè)與主動(dòng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的監(jiān)測(cè)機(jī)制。為及時(shí)掌握疫病流行動(dòng)態(tài)，聯(lián)邦獸醫(yī)主管部門每年制定疫病監(jiān)測(cè)計(jì)劃，由各州、縣、市、區(qū)和相關(guān)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行，基層官方獸醫(yī)會(huì)定期到各養(yǎng)殖者和加工企業(yè)進(jìn)行檢查或取樣送實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)。一些大學(xué)的實(shí)驗(yàn)室的檢測(cè)結(jié)果也會(huì)及時(shí)上報(bào)到TSN，再進(jìn)行分析評(píng)估后發(fā)布預(yù)警信息。三是可追溯體系十分完善。德國規(guī)定，每一頭奶牛出生后1周之內(nèi)必須向當(dāng)?shù)孬F醫(yī)申報(bào)，獲得載有相關(guān)編號(hào)的耳標(biāo)。耳標(biāo)記錄了該奶牛的主人信息、譜系、飼料的種類及來源、牲畜患病情況、使用獸藥的種類及來源等信息。屠宰加工場(chǎng)收購活體牲畜時(shí)，養(yǎng)殖方必須提供上述信息的記錄。屠宰后被分割的牲畜肉塊，也必須有強(qiáng)制性的標(biāo)識(shí)，包括可追溯號(hào)、出生地、屠宰場(chǎng)批號(hào)、分割廠批號(hào)等內(nèi)容，通過這些信息，可以追蹤每塊肉的來源。

3.3 集約化統(tǒng)一的管理模式，保證了從田間到餐桌食品的安全管理 德國各級(jí)政府把保護(hù)動(dòng)物、保障食品安全視為保障人體健康、保護(hù)人類的最終目標(biāo)。德國通過改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)食品監(jiān)管，公開消費(fèi)者信息，加強(qiáng)與歐盟成員國之間合作，德國食品實(shí)現(xiàn)了從田間到餐桌的全程監(jiān)控。一是在管理體制上實(shí)行了集約化管理，將有關(guān)職能統(tǒng)一歸口于聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部，德國的獸醫(yī)可以定期到食品加工廠、餐館甚至商店去檢查食品安全，真正實(shí)現(xiàn)了從田間到餐桌的全程管理。二是建立健全了法律法規(guī)體系。德國關(guān)于食品安全的規(guī)則、法律和決定有200多項(xiàng)，明確了“保護(hù)公眾身體健康、保護(hù)消費(fèi)者不受欺騙、向公眾提供實(shí)事求是的信息”3項(xiàng)主要目標(biāo)。三是制定了食品安全的七項(xiàng)基本原則。在食品安全管理中，要求按照“食品鏈、企業(yè)家責(zé)任、可追溯性、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理分離、防重于治的預(yù)防原則、風(fēng)險(xiǎn)溝通透明化”等七項(xiàng)基本原則，嚴(yán)格付諸實(shí)施，確保了德國的食品安全。

3.4 悠久深厚的獸醫(yī)教育輔之以針對(duì)性很強(qiáng)的系統(tǒng)培訓(xùn)，保障了高素質(zhì)的獸醫(yī)從業(yè)隊(duì)伍 德國目前有5所大學(xué)開設(shè)獸醫(yī)專業(yè)。這些大學(xué)在動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)體系中發(fā)揮著重要的技術(shù)支撐作用，許多教授為聯(lián)邦政府動(dòng)物疫病防控專家委員會(huì)成員，為開展動(dòng)物防控和監(jiān)測(cè)工作提供技術(shù)咨詢。同時(shí)，大學(xué)的獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室也承擔(dān)著部分國家監(jiān)測(cè)任務(wù)，是監(jiān)測(cè)體系網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。

德國的獸醫(yī)培訓(xùn)是多層次的，而且針對(duì)性和目的性極強(qiáng)。培訓(xùn)對(duì)象主要分4個(gè)方面：一是官方獸醫(yī)，德國平均每2年對(duì)官方獸醫(yī)培訓(xùn)一次，一般由州里組織，內(nèi)容主要為政策法規(guī)。二是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，主要由獸醫(yī)協(xié)會(huì)等中介組織進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。三是食品加工廠從業(yè)人員，由當(dāng)?shù)孬F醫(yī)部門組織開展食品安全知識(shí)培訓(xùn)。四是對(duì)養(yǎng)殖者培訓(xùn)。

4 體會(huì)和建議

德國是一個(gè)小政府、大社會(huì)的國家結(jié)構(gòu)，政府的職責(zé)就是保障和監(jiān)管，其他社會(huì)性事務(wù)則交給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或個(gè)人去完成。具體到動(dòng)物疫病免疫工作，聯(lián)邦獸醫(yī)行政管理機(jī)構(gòu)會(huì)按照歐盟的相關(guān)條文出臺(tái)一些原則性的規(guī)定，基層的獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)監(jiān)督落實(shí)。具體的免疫接種完全由養(yǎng)殖戶自己實(shí)施。養(yǎng)殖戶會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)機(jī)構(gòu)的規(guī)定或建議自行決定是否注射疫苗。

反思目前我國防疫工作的現(xiàn)狀，存在政府監(jiān)管職能不突出、動(dòng)物疫病防疫主體錯(cuò)位的問題，政府承攬了飼養(yǎng)者本應(yīng)承擔(dān)的防疫主體地位。如強(qiáng)制免疫方面，政府不僅對(duì)飼養(yǎng)戶提供免費(fèi)疫苗，而且還要負(fù)責(zé)組織一支村級(jí)防疫員隊(duì)伍實(shí)行上門免費(fèi)防疫，投入成本巨大，而本應(yīng)是防疫主體的飼養(yǎng)戶，卻主動(dòng)防疫意識(shí)淡薄，防疫積極性不高，甚至不配合政府的強(qiáng)制防疫工作，造成事倍功半的結(jié)果，國內(nèi)重大動(dòng)物疫情時(shí)有發(fā)生。疫情發(fā)生后政府又要負(fù)責(zé)疫情處置，除支付病畜禽及同群畜禽高額的撲殺補(bǔ)助款以及其他各項(xiàng)處置費(fèi)用外，還要承擔(dān)巨大的社會(huì)動(dòng)員組織成本。而由于飼養(yǎng)戶消極對(duì)待防疫引發(fā)疫情擴(kuò)散和蔓延的責(zé)任卻因其成為受害者而被掩蓋，所以政府在目前的動(dòng)物防疫管理機(jī)制下，處處顯得十分被動(dòng)。建議將防疫責(zé)任歸還給養(yǎng)殖者自身，突出政府主管部門的監(jiān)管職能，依托技術(shù)支撐系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，輔之以疫病保險(xiǎn)及其賠償機(jī)制推動(dòng)我國的動(dòng)物疫病防控工作，這樣一方面可以激發(fā)養(yǎng)殖戶的自覺防疫的意識(shí)，真正將“預(yù)防為主”的動(dòng)物疫病防治原則落到實(shí)處，另一方面也可以減輕目前政府和獸醫(yī)職能部門過度的工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)可以將對(duì)動(dòng)物疫病預(yù)防控制的注意力轉(zhuǎn)移到監(jiān)督檢查上來，以期收到更好的防控效果。這樣就可以進(jìn)一步理順職責(zé)定位，從中央到省、市、縣，明確各級(jí)部門的責(zé)任重點(diǎn)和分工，形成統(tǒng)一指揮、層級(jí)清晰、責(zé)任明確、緊密配合的獸醫(yī)管理體系。

德國對(duì)因疾病死亡和被強(qiáng)制撲殺的動(dòng)物建立了一整套完整、詳細(xì)的保險(xiǎn)和評(píng)估制度，賠償標(biāo)準(zhǔn)原則上按當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格進(jìn)行理賠，切實(shí)維護(hù)了養(yǎng)殖者的利益，同時(shí)在很大程度上保證了疫情發(fā)生報(bào)告的及時(shí)性，進(jìn)而為政府層面及時(shí)采取各項(xiàng)防控措施，落實(shí)“早、快、嚴(yán)、小”的防制原則打下了良好的基礎(chǔ)。我國雖然取得了防控高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性豬藍(lán)耳病等重大動(dòng)物疫病的明顯成效，但狂犬病、布魯菌病、結(jié)核病等人畜共患病在局部地區(qū)出現(xiàn)反彈，嚴(yán)重威脅著人民群眾健康。同時(shí)，國家目前對(duì)其他人畜共患病沒有建立起一整套完備的撲殺補(bǔ)助政策，現(xiàn)有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，覆蓋的病種和動(dòng)物種類窄，不利于防控措施的落實(shí)。建議建立動(dòng)物疾病保險(xiǎn)和賠償評(píng)估機(jī)制，建立和完善人畜共患病的撲殺補(bǔ)償政策，提高強(qiáng)制撲殺的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以保證患病畜能夠得到及時(shí)無害化處理，及時(shí)將疫情控制住，保障畜牧業(yè)的健康發(fā)展，進(jìn)而維護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，保證社會(huì)的公共衛(wèi)生安全。

德國的獸醫(yī)工作并非局限于狹義的疫病防治，而是將獸醫(yī)工作提升到保護(hù)環(huán)境，維護(hù)人類健康，進(jìn)而保護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共福利的高度。在管理體制上，德國將從動(dòng)物生產(chǎn)到成為人們盤中餐的各個(gè)環(huán)節(jié)（包括進(jìn)出口），凡是涉及到動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品衛(wèi)生、安全、健康、質(zhì)量以及消費(fèi)者保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等問題的所有技術(shù)指導(dǎo)、規(guī)范、檢測(cè)、控制和裁決（如各種處罰）等政府職能，都基本上集中在聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部的職責(zé)范圍。在我國，這些任務(wù)分別由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局、藥監(jiān)局等分頭管理。相比之下，德國這種集約化的管理方式，避免了部門間推諉扯皮等職責(zé)界限不清的問題，保證了政府的權(quán)威性，有利于從源頭對(duì)可疑問題的連續(xù)追蹤和解決；同時(shí)，集中投資一整套實(shí)驗(yàn)室和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，保證了監(jiān)測(cè)的效率及設(shè)備的使用率。鑒于德國獸醫(yī)管理體制所取得的良好效果，建議將我國動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物性食品安全工作的職能進(jìn)行整合，統(tǒng)一劃歸農(nóng)業(yè)部管理。